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我国作为一个拥有9亿农村人口的发展中国家，农村社会保障体系起步晚、标准低，面临的任务十分艰巨。建设社会主义新农村，统筹城乡发展，首先应从建立健全农村社会保障制度着手，为我国新一轮的农村变革提供“稳定器”和“安全阀”。加强农村社会保障制度的立法，建立比较完善的符合国情和农村实际的农村社会保障法律体系，是打破我国农村社会保障僵局的关键所在和当务之急。
一、目前我国农村社会保障制度立法存在的突出问题
没有健全的农村社会保障法律体系，就不可能出现健全、完善和成熟的农村社会保障制度。从社会保障的实践来看，世界各国都是根据本国的实际情况通过立法将社会保障的各项政策和措施法律化和制度化，从而形成比较完善的社会保障法律体系，进而保证现代社会保障制度的建立和有效实施。因此，法制化是社会保障制度实施的必由之路。我国农村社会保障制度的缺失使得农村社会保障立法问题突出，一是立法工作严重滞后，迄今为止，我国尚无一部综合性的农村社会保障法律，专门性法规的建设也相当薄弱；二是立法层次低，自1979年以来，全国人大及其常委会通过的300多部法律中，却没有一部专门调整农村社会保障关系的基本法律，有关农村社会保障的规定，主要由国务院相关部委制定；三是农村社会保障法律制度与其他各部门法没有相互配套和衔接。
二、我国农村社会保障制度立法的总体思路
笔者认为，建立新型农村社会保障制度的总体思路是：从我国国情和农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以法律制度建设为核心，分地区（先发达地区，后偏远地区），分项目（先农村最低生活保障和农村合作医疗，再养老保险），分重点（先保障农村中的弱势群体，再一般居民），分阶段（先试点，再推广）进行，最终建立起与城镇社会保障制度相衔接的、有法律保障的、覆盖面广的、资金来源稳定可靠的、体系完整的多层次农村社会保障制度。
三、我国农村社会保障制度的立法原则
自改革开放以来，效率至上已成为主流意识，理论界发出了“天下没有白吃的午餐”的呼声。持这种观点的人认为，社会保障应该以“效率优先、兼顾公平”为价值取向，主张在注重其社会功能的同时，要偏重其效率作用，社会保障制度仅仅是为了经济制度配套，效率是现实中必须优先考虑的问题。笔者认为，从经济学角度考虑，“天下没有白吃的午餐”是有一定道理的。可是，一个社会总是有付不起费的人，社会中任何人都有生存下去的权利，这意味着无论何种原因贫困，只要有生存危机，每个人都有从国家和社会获得物质帮助的权利。故笔者认为，社会保障法立法的价值取向应该是“保障人权，维护社会公正”，应该坚持一下原则
1.保障人权、满足农民基本生活需要的原则。生存权是首要的人权，是人权保障的基础，也是每个农民都应该享受的最基本的权利。农村社会保障必须满足农民基本的生活需要，这是农村社会保障法应该包括的最基本的内容。
2.农村社会保障的范围与标准与经济发展水平相适应的原则。在构建农村社会保障法律制度时，我们必须充分考虑我国现阶段经济社会发展状况和基本国情，对农村社会保障项目不能设置过多、范围不能过宽、标准不能过高，必须坚持“低水平、广覆盖、多层次、多方负担、统筹结合”的基本方针，保障的范围与标准必须与经济发展水平相适应，并且随着经济发展水平的提高而逐步提高。
3.家庭保障与国家保障、社会保障相结合的原则。我国是一个人口众多、经济相对落后的农业国家，社会保障只能维持在一个较低的水平，家庭保障在农村社会保障体系中占有极其重要的地位和分量，所以必须在农村社会保障立法中强调家庭在社会保障中的作用，同时应当尽可能地集合国家和社会的力量，帮助有困难的农民。
4.权利与义务相一致的原则。在我国这样一个经济尚不发达且城乡差异较大的发展中国家，不可能单纯由政府拿出大量资金来发展农村社会保障事业，农民如果不尽一定的义务，其权利也就无法保证，农村社会保障本身也难以为继。因此，农村社会保障应贯彻权利与义务相结合的原则。
四、我国农村社会保障制度立法的重点及其应解决的难点
当前，我国建立农村社会保障制度面临着严峻的挑战，一方面是庞大的保障对象，另一方面是政府薄弱的基础和奇缺的资金，所以建立和完善农村社会保障制度只能是一个有重点的渐进的推进过程。笔者认为，在农村社会保障制度建设过程中，应当重点加强最低生活保障制度、农村合作医疗制度和养老保险制度的立法工作及其贯彻执行。应该承认，我国在建立农村社会保障制度过程中还面临着诸多棘手问题，而有些问题是我们不可避免，也不能逾越的难题。这些难题也是我们在建立农村社会保障制度的立法过程所必须解决的难点。笔者认为这样的难点主要有三个：一是农村社会保障主体的责任分配问题；二是农村保障资金的筹集问题；三是农民工的社会保障问题。下面分述之：
1.关于农村社会保障主体的责任分配问题。该问题之所以是难点，是因为在目前制约农村社会保障事业的诸多因素中，笔者认为关键因素是农村社会保障主体的责任归属不清。“尽管现行的社会保障制度在形式上已经具备了政府、集体、企业、社会、个人责任共担的轮廓，但这个轮廓太不清晰、太不具体，从而损害了各主体方的积极性。”具体到当今的农村，社会保障主体各方的责任尤其模糊，比如：农村社会养老保险的《基本方案》规定，农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则，这一原则，对主体的责任规定得相当粗糙，也没有其它具体的实施细则将其责任细化。事实上，国家只是扶持，财政投入极其有限，集体经济力量微弱，几乎没有投入资金，结果只能是农民个人全部缴纳。而养老保险强调“自愿原则”，其结果是，农民都不参加投保，甚至纷纷退保，以至该《基本方案》几乎名存实亡。因而，农村社会保障制度的建设，必须先分清责任，确定权属，并用法律的形式固定下来，使各责任主体明确自己在法律上的权利义务，违者追究其法律责任。只有如此，才能顺利推动农村社会保障的发展，确保农民真正享有社会保障权。
2.农村社会保障资金的筹集。“农保”资金筹集难是我国迟迟不能建立农村社会保障制度的最大问题之所在。这一问题难以解决，既有客观原因，也有主观上的原因。客观原因众所周知，我国仍是发展中国家，生产力水平低，贫困人口的绝对数量十分庞大。就目前而言，我国城市社会保障资金尚且属于低水平的供血不足，因而农村社会保障资金更是难以为继。因此，国家在相当长的一段时期内不得不弃农村保城市。随着我国经济的快速增长，经济总量接近世界前四，综合国力大大增强，国家有能力拿出一部分财政资金支援农村社会保障制度的建设。然而，农村社会保障制度的建设仍十分缓慢，这里面有其主观原因，换句话说，就是非不能为，而是不愿为之，应该尽其所能，尽量把目前可以做的事情做好。
3.农民工的社会保障问题。自市场化改革以来，农民工的数量一直在增加，截至2003年，农民工的数量已突破了1亿。面对如此庞大的群体，对于建立农村社会保障制度既是不可回避的问题，也是比较难于解决的问题，主要原因在于：第一、现行的城乡二元体制，使农民工不可能享受城市居民的社会保障，属于城市的边缘化群体；第二、农民工具有流动性大的特点，因而社保资金不易收集和管理；第三、农民工的收入极不稳定且常被拖欠，社保资金缺乏稳定的来源；第四、农民工普遍劳动强度大，工作环境十分恶劣，因而死亡、伤残、贫、病十分突出，社会保障压力大等。要从根本上解决农民工的社会保障问题，必须通过法制化的渠道予以解决，使各方主体都能有法可依。
（作者单位：河南质量工程职业学院）
一、目前我国农村社会保障制度立法存在的突出问题
没有健全的农村社会保障法律体系，就不可能出现健全、完善和成熟的农村社会保障制度。从社会保障的实践来看，世界各国都是根据本国的实际情况通过立法将社会保障的各项政策和措施法律化和制度化，从而形成比较完善的社会保障法律体系，进而保证现代社会保障制度的建立和有效实施。因此，法制化是社会保障制度实施的必由之路。我国农村社会保障制度的缺失使得农村社会保障立法问题突出，一是立法工作严重滞后，迄今为止，我国尚无一部综合性的农村社会保障法律，专门性法规的建设也相当薄弱；二是立法层次低，自1979年以来，全国人大及其常委会通过的300多部法律中，却没有一部专门调整农村社会保障关系的基本法律，有关农村社会保障的规定，主要由国务院相关部委制定；三是农村社会保障法律制度与其他各部门法没有相互配套和衔接。
二、我国农村社会保障制度立法的总体思路
笔者认为，建立新型农村社会保障制度的总体思路是：从我国国情和农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以法律制度建设为核心，分地区（先发达地区，后偏远地区），分项目（先农村最低生活保障和农村合作医疗，再养老保险），分重点（先保障农村中的弱势群体，再一般居民），分阶段（先试点，再推广）进行，最终建立起与城镇社会保障制度相衔接的、有法律保障的、覆盖面广的、资金来源稳定可靠的、体系完整的多层次农村社会保障制度。
三、我国农村社会保障制度的立法原则
自改革开放以来，效率至上已成为主流意识，理论界发出了“天下没有白吃的午餐”的呼声。持这种观点的人认为，社会保障应该以“效率优先、兼顾公平”为价值取向，主张在注重其社会功能的同时，要偏重其效率作用，社会保障制度仅仅是为了经济制度配套，效率是现实中必须优先考虑的问题。笔者认为，从经济学角度考虑，“天下没有白吃的午餐”是有一定道理的。可是，一个社会总是有付不起费的人，社会中任何人都有生存下去的权利，这意味着无论何种原因贫困，只要有生存危机，每个人都有从国家和社会获得物质帮助的权利。故笔者认为，社会保障法立法的价值取向应该是“保障人权，维护社会公正”，应该坚持一下原则
1.保障人权、满足农民基本生活需要的原则。生存权是首要的人权，是人权保障的基础，也是每个农民都应该享受的最基本的权利。农村社会保障必须满足农民基本的生活需要，这是农村社会保障法应该包括的最基本的内容。
2.农村社会保障的范围与标准与经济发展水平相适应的原则。在构建农村社会保障法律制度时，我们必须充分考虑我国现阶段经济社会发展状况和基本国情，对农村社会保障项目不能设置过多、范围不能过宽、标准不能过高，必须坚持“低水平、广覆盖、多层次、多方负担、统筹结合”的基本方针，保障的范围与标准必须与经济发展水平相适应，并且随着经济发展水平的提高而逐步提高。
3.家庭保障与国家保障、社会保障相结合的原则。我国是一个人口众多、经济相对落后的农业国家，社会保障只能维持在一个较低的水平，家庭保障在农村社会保障体系中占有极其重要的地位和分量，所以必须在农村社会保障立法中强调家庭在社会保障中的作用，同时应当尽可能地集合国家和社会的力量，帮助有困难的农民。
4.权利与义务相一致的原则。在我国这样一个经济尚不发达且城乡差异较大的发展中国家，不可能单纯由政府拿出大量资金来发展农村社会保障事业，农民如果不尽一定的义务，其权利也就无法保证，农村社会保障本身也难以为继。因此，农村社会保障应贯彻权利与义务相结合的原则。
四、我国农村社会保障制度立法的重点及其应解决的难点
当前，我国建立农村社会保障制度面临着严峻的挑战，一方面是庞大的保障对象，另一方面是政府薄弱的基础和奇缺的资金，所以建立和完善农村社会保障制度只能是一个有重点的渐进的推进过程。笔者认为，在农村社会保障制度建设过程中，应当重点加强最低生活保障制度、农村合作医疗制度和养老保险制度的立法工作及其贯彻执行。应该承认，我国在建立农村社会保障制度过程中还面临着诸多棘手问题，而有些问题是我们不可避免，也不能逾越的难题。这些难题也是我们在建立农村社会保障制度的立法过程所必须解决的难点。笔者认为这样的难点主要有三个：一是农村社会保障主体的责任分配问题；二是农村保障资金的筹集问题；三是农民工的社会保障问题。下面分述之：
1.关于农村社会保障主体的责任分配问题。该问题之所以是难点，是因为在目前制约农村社会保障事业的诸多因素中，笔者认为关键因素是农村社会保障主体的责任归属不清。“尽管现行的社会保障制度在形式上已经具备了政府、集体、企业、社会、个人责任共担的轮廓，但这个轮廓太不清晰、太不具体，从而损害了各主体方的积极性。”具体到当今的农村，社会保障主体各方的责任尤其模糊，比如：农村社会养老保险的《基本方案》规定，农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则，这一原则，对主体的责任规定得相当粗糙，也没有其它具体的实施细则将其责任细化。事实上，国家只是扶持，财政投入极其有限，集体经济力量微弱，几乎没有投入资金，结果只能是农民个人全部缴纳。而养老保险强调“自愿原则”，其结果是，农民都不参加投保，甚至纷纷退保，以至该《基本方案》几乎名存实亡。因而，农村社会保障制度的建设，必须先分清责任，确定权属，并用法律的形式固定下来，使各责任主体明确自己在法律上的权利义务，违者追究其法律责任。只有如此，才能顺利推动农村社会保障的发展，确保农民真正享有社会保障权。
2.农村社会保障资金的筹集。“农保”资金筹集难是我国迟迟不能建立农村社会保障制度的最大问题之所在。这一问题难以解决，既有客观原因，也有主观上的原因。客观原因众所周知，我国仍是发展中国家，生产力水平低，贫困人口的绝对数量十分庞大。就目前而言，我国城市社会保障资金尚且属于低水平的供血不足，因而农村社会保障资金更是难以为继。因此，国家在相当长的一段时期内不得不弃农村保城市。随着我国经济的快速增长，经济总量接近世界前四，综合国力大大增强，国家有能力拿出一部分财政资金支援农村社会保障制度的建设。然而，农村社会保障制度的建设仍十分缓慢，这里面有其主观原因，换句话说，就是非不能为，而是不愿为之，应该尽其所能，尽量把目前可以做的事情做好。
3.农民工的社会保障问题。自市场化改革以来，农民工的数量一直在增加，截至2003年，农民工的数量已突破了1亿。面对如此庞大的群体，对于建立农村社会保障制度既是不可回避的问题，也是比较难于解决的问题，主要原因在于：第一、现行的城乡二元体制，使农民工不可能享受城市居民的社会保障，属于城市的边缘化群体；第二、农民工具有流动性大的特点，因而社保资金不易收集和管理；第三、农民工的收入极不稳定且常被拖欠，社保资金缺乏稳定的来源；第四、农民工普遍劳动强度大，工作环境十分恶劣，因而死亡、伤残、贫、病十分突出，社会保障压力大等。要从根本上解决农民工的社会保障问题，必须通过法制化的渠道予以解决，使各方主体都能有法可依。
（作者单位：河南质量工程职业学院）