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[摘 要] 行政审批制度经过10年来的改革，审批项目大幅减少，审批效率大大提高，但同时也存在过分注重减少与下放审批数量形式，不注重实质审批权的减少与下放，边减边增，“二政府”现象，相关的法律法规不健全，地方或下级承接权限能力不足等问题，导致政府通过行政审批干预市场和社会，政府职能存在错位、缺位现象仍然很多，严重影响了市场效率和行政效率。为此，行政审批制度改革需进一步深化，重点在行政思维、顶层设计、审批项目动态清理机制、审批方式与程序、公共项目的招投标制度、培育社会组织、增强地方承接权能力等方面寻找新的突破口，为深化行政审批制度改革攻坚撕开缺口。
[关键词] 行政审批制度；审批思维；顶层设计；动态项目清理机制
[作者简介] 王雪珍（1970—），女，湖南攸县人，中共湖南省委党校、湖南行政学院教授，湖南省行政管理学会办公室主任， 研究方向为公共管理、公共经济。
[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）10-0018-05 [收稿日期] 2016-06-24
行政审批制度经过七轮的改革，审批项目管理体制得到了一定的完善，审批项目数量大幅减少，审批流程与方式得到了一定的优化，审批效率大大提高。但由于原有改革基本上还在审批项目的外围进行，触及核心实质性的内容不多，政府通过行政审批干预市场和社会，政府职能存在错位、缺位现象仍然很多，严重影响了市场效率和行政效率。新一轮的行政审批制度改革要突破原有改革模式，必须有实质性的内涵，为深化行政审批制度改革攻坚撕开缺口，但受到利益、体制因素的束缚，推进此项制度的改革是一项复杂艰难的工程，需理清思路，抓住关键点。
一、改变审批思维，树立服务理念
在审批权力下放与减少的同时，不改变官僚作风和审批思维，审批制度改革难以取得实际效果，看不见的中间流程和环节依然存在，惯性审批思维、官僚作风将会制造更多隐蔽性的行政审批；另外，在审批权下放过程中，由于放权与承权很好地衔接需要一段过程，在此过程中，可能会出现一些不适的问题，需要上下协调解决。“但一些政府人员由于长期形成的观念意识，只习惯行政审批这样一种单一的方式，因此，在出现一些问题的时候，想当然地采取恢复审批的方式，通过长期使用的前置审批将权力重新集中在政府部门手中，导致审批与放权的反复”。[1]因而行政审批制度改革的深化，需要政府治理理念从“管”向“服务”转变，树立公共权力是为公共服务的思想，并科学合理划分政府、社会、市场的权力边界，正确定位政府职能，减少权力的自由裁量和寻租空间，有效收敛设权的冲动。
二、做好行政审批制度改革的
顶层设计与统筹协调
行政审批制度几轮改革中出现数字游戏、各地各改各的等现象，是因为对此改革缺乏顶层设计和整体推进思路，导致各地改革的内容差异很大，改革方案的规范性与操作性不强，放与管的关系难以处理好。因而行政审批制度改革要真正取得成效，需要有系统思维，要从政府整体性的优化出发，依法加强改革的顶层设计，统筹协调推进。一是要着眼于国家发展战略，在着重推进行政审批制度改革的同时，推进行政体制的改革，推动政府职能转变与整合，提升政府的服务能力，建立健全现代社会组织体系，加强社会组织的承权能力与自律能力，推进国有企业的改革，破除垄断，提升民企投资的积极性与赢利空间。二是要有效统筹各地行政审批制度改革方案，在改革内容与具体操作措施上要加强规范，并建立健全有效的激励与约束机制。三是要注重改革中上级政府与上级政府的联动，政府部门之间、政府与社会之间的协同。要推进信息共享，搭建行政审批制度改革的跨界协同机制，充分发挥基层政府、社会与企业的监管作用，促使行政审批制度改革取得更好的成效。
三、建立“动态清理”审批项目机制
经济社会发展的阶段不同，对审批项目的需求也不同，政府可以考虑建立一套动态清理审批项目的机制，按照经济社会发展的需求，对已有的审批项目进行动态清理，该留的留，该去掉的及时去掉，并严格控制新设行政审批事项，切实加强事中事后监管，破除部分部门以种种形式保留和扩大审批权等现象。
（一）按激发市场活力的需求动态清理已有审批权项
政府的设权与放权，应以是否激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力为标准进行判定，有严有松，市场、社会能有效调节的，应放松监管，减少审批，反之，应加强监管，严格审批。
一是改革市场准入的前置审批，为平等竞争创造条件。目前种类繁多数量巨大的前置审批，既压制市场的活力，也加重了市场的负担，特别是有些前置审批条件互为前置条件，令企业困惑。因而要“尽量减少投资项目审批、生产经营活动审批、资质资格审批、行政性收费审批和工商登记前置审批”。[2]政府管理模式要从原有的“严进宽管”模式向“宽进严管”模式转变。
二是规范保留的行政审批事项。实行审批与收费分离的制度，把权和利相分离，减少审批权力寻租机会。
三是进一步推行清单制度。通过权力清单和责任清单，以社会需求为导向，权责一致为原则，对散落在各种法律规章条例中的行政审批制度进一步清理，按照合法又合理的原则，进一步依法厘清政府权力边界和责任范围，细化标准，并向社会公布清单，从而“让行政权力在阳光下公开运行，主动接受社会监督，切实防止不作为、乱作为及以权谋私等问题”；[2]通过负面清单让市场主体明白哪些是禁止和限制的领域，无限制的领域，市场主体皆可自由行动，做到法无禁止即可为，从而激发市场主体活力。
四是建立反馈机制和纠错机制。对于行政审批过程中不合理的情况，要有反馈机制和纠错机制，给予企业公益诉讼和行政仲裁的渠道，形成全社会合力推动行政审批制度改革的良性互动机制。
（二）对新增审批事项要建立严格控制机制
现行的行政审批制度主要是由审改办负责对原有的行政审批事项存量的取消、下放与调整，而新增行政审批是通过立法程序设立的，审改办也就无法负责，因而这两部分是分割进行的，且对新增行政审批事项缺乏成本与效益以及可行性分析，导致一些政府部门想增加就增加，行政许可法也在一定程度上被架空，行政审批事项边清边增。这也是一方面从政府公布取消、下放、调整的行政审批事项数量来看，改革力度很大；另一方面，从老百姓对行政办事的效率与质量看，感觉与期望差异还很大。因此，对增设审批事项要从以下几个方面建立一套严格的控制机制。 一是加强对审批权的审批。行政审批事项改革之所以像割韭菜，割了一茬又长一茬，其根本问题是对政府的审批权的核定没有严控的机制，导致一些政府部门随意增加审批事项。在国外，对增设行政审批，事前、事后两头都有相应的控制机制。如美国的总统预算和管理办公室（OMB）下辖一个信息与监管事务办公室，负责对所有政府部门的规章措施草案进行成本收益与规制影响分析，最后审核定夺是否增设该监管项目。其他发达国家也有类似OMB的机构，对增设行政审批项目严格监管，这已经是全球审批制度改革的一个大趋势。而我国国务院法制办和全国人大法工委这两个部门，理论上也起到这一作用，但由于是纯粹的法制部门，没有规制影响分析能力，基本上以法论法，权威性不够，这一作用难以发挥。要实现这一作用，还需进行相关机构功能的整合调整。
二是禁止通过其他隐蔽方式变相增加行政审批事项。要严禁通过红头文件、备案、鉴定等隐蔽方式变相增加行政审批事项。
三是对需新增行政审批事项进行规制影响分析。凡地方性立法涉及新增行政审批事项的，须组织公众与专家参与，对社会稳定风险的影响度评估，要考虑该审批事项是否会引起社会稳定风险；对社会和市场成本与效益的影响度评估，要充分比较新增审批事项给社会和市场带来的成本与效益，按效益好坏定夺新审批事项的可行性；对市场与社会创造力与活力的影响度评估，要充分评估审批项目对社会与市场的创造力和活力的影响度，是激发作用还是抑制作用，若是抑制作用就不能增设。另外，对涉及重大公共利益事项，要建立听证制度、重大行政审批决定公示制度等，使得审批权在公众监督下运行，抑制政府部门扩权的冲动，减少寻租的机会。
四、优化审批程序与方式，提高审批效率
（一）整合审批部门职能，优化审批环节
可对具有审批职能的部门实行职能整合，实现“审批事项从多个处室向一个处室集中”“审批处室向行政服务中心集中”，以及“审批人员、审批授权到位”，通过这些举措使审批效率有效提高。
（二）进一步创新行政审批方式
目前为提高行政审批的效率，方式上主要围绕减少前置审批、压缩审批程序下功夫，推行备案、先照后证、联合踏勘、并联审批、网上审批等方式上的创新，这些大大提高了行政审批的效率，但还需在此基础上进一步完善与优化，特别是要加强电子政务建设，为公开透明地提供高效便民的优质公共服务创造更好的平台。
（三）提高审批环节的透明度
一是通过积极推进政务公开，把各审批机构所拥有的审批权限、审批程序、审批时限、收费情况等信息通过电子政务平台或其他信息物理平台进行全面公开，以防止一些审批机构暗设审批或抬高门槛、拖延时间、乱收费等情况，杜绝这些机构和人利用审批寻租；二是完善许可证拍卖制度、项目招标制度，增加特许经营权授予过程的透明度，以减少暗箱操作的空间。稀缺的自然资源、公共资源的开发与利用，或一些对公共利益影响比较大的特殊行业，需要政府特许才能经营。在实践中，由于程序不够透明和特许数量的有限性，此类行政许可暗箱操作的情况比较严重，特许成了某些人或部门设租、寻租来谋取私利的渠道。如能源领域腐败案频发的背后，是握有项目审批大权的人或机构可以利用暗箱操作来谋取私利。要使得作为配置资源手段的特许经营运行更高效、公平，目前最佳的方法是设计科学的程序，保障条件最优、出价最高的人取得特许，以提高资源配置效率，促进资源配置公平。经实践证明，公开招标、拍卖是目前为止行之有效的确保特许决定公平、高效的程序。
（四）创新便民服务平台
一是推进敞开式大厅式分类服务，把政务置于社会公众监督下，使政务更加便捷高效，从而提高审批效率；二是加强审批信息平台建设。“加快电子政务建设，整合政务网络信息资源，全面建设跨部门无缝隙的协同电子政务，推广应用多功能一体化基础办公平台，完善网上政务大厅，健全网上审批、网上执法反馈、网上公共资源交易和网上监督系统，实现行政权力网上运行、政务信息网上公开、行政活动网上可视、权力行使网上监控”；[3]三是以需为导向推进贴近式服务。在规范政府服务范围及服务标准的基础上，探索对重大投资项目、创业项目或其他经济社会事务实行代理、代办、预约、延时、上门、跟踪、联合等服务方式，提供更加亲民、便民、高效的审批服务。
五、大力引进市场机制，促进社会组织发展
政府简政放权，实现职能转变，包括上级政府向下级政府放权，更多的还是向社会、市场放权。社会组织是联结政府与公民的纽带，是新型社会治理模式的主体，向社会放权，就是要发挥其在新型的社会治理中重要作用。但“要使这场职能转变能转得出去，就必须有一支能接得住的社会组织”。[4]这就要培养社会组织的自我发展能力和承接社会治理权能力。
一是激发社会组织的自我发展能力。目前政社不分，社会组织依附性太强，一方面制约了社会组织在社会治理中的主观能动性；另一方面不利于激励社会组织自我发展和自我提升。因而要改革现有管理体制，第一步要政社分开；第二步取消登记管理机关和业务主管单位这一双层管理方式，减少它们的发展限制；第三步要分类实施政策扶持，如以税收优惠、购买公共服务、财政补贴等方式支持社会组织良性发展，增强社会组织的自我发展能力和社会治理能力。
二是适当引入竞争机制，激活社会组织的自我发展动力。目前很多行业基本上是一行一会，其业务工作缺乏竞争性，易产生垄断与惰性，不利于激发社会组织的自我发展动力，也不利于社会组织主动降低成本，提高效率，优化公共服务的质量和水平。因而要打破社会组织“一会独大”的格局，允许“一行多会”，引入竞争机制，使任何一个社会组织都无法独权，无法以“二政府形式”自居，要发展，就要靠向市场提供优质服务竞争取胜，这样才能充分激活社会组织的自我发展动力。
三是构建多元的社会组织监管体系。既要发挥登记机关的监管作用，还要发挥税务、审计、司法等机关的管理作用，另外还要发挥新闻媒体以及公众的监督作用，集聚多元监督的合力，促使社会组织有序发展。在监管制度方面，要科学细化制定社会组织行为准则，完善社会组织等级评估等制度，建立健全社会组织自律保障机制、失信惩戒机制以及进入与退出机制，促进社会组织自律自强、高效廉洁。 六、加强对行政审批行为的监督
行政审批是公共权力干预社会资源配置的重要手段，若没有相应的监督管理，这些公共权力就会成为某些职能部门或个人谋取部门利益或个人利益的工具，因此要做到以下几点：
一是加强公众的监督和知情权。为了便于公众监督，在行政审批改革的进行过程中，必须及时确保公众能够了解最新的审批事项及审批流程。对取消、下放了的事项，应有详尽的说明，并要做好这方面的宣传工作，让地方政府没有“秘密行事”及寻租的机会。
二是整合多方行政审批监督的合力。一方面要强化立法机关、审计、司法、职能部门内部等主体监督作用；另一方面通过完善各种新闻媒体、网络平台、电子政务平台等建设，并把行政审批工作人员简介及其工作情况进行网络电子归档，使行政审批相对人可以通过以上平台进行匿名评价，监督审批工作，以及让公众、媒体通过这些平台进行舆论监督，促使行政审批快捷有效。
三是建立健全审批责任追究制。按照“谁审批，谁负责”的原则，建立健全审批责任追究制，严格责任追究，使审批人员不敢乱作为。
四是建立行政审批绩效考核评价机制。行政审批绩效考核评价要做到公正、公平、客观有效，就要增强此评价的独立性，因而除了审批机关内部的考核外，要合理增加第三方评估，如请专家或专业评估机构参与，以提高行政审批绩效考核评价的客观公正性。另外要将考核结果纳入部门领导班子责任目标考核、党风廉政建设责任目标考核和工作人员的业绩考核。如：长沙市把工作人员在政务服务中心窗口的工作表现和业绩作为提拔任用的重要依据。
七、结 语
行政审批制度改革是一项系统性工程，它是行政体制改革的关键点，但行政审批制度的改革要发挥最大效应需要行政体制改革同步跟进，这涉及制度的完善、行政架构的精简与优化、行政运行机制的进一步完善与优化，因而此工程任务复杂庞大艰巨，这也是为何行政审批制度经过八轮的改革公众还不是很满意，改革基本上还是围绕权力的外围进行，核心的权力仍然难以涉及，企业运行中仍然面临“暗门”“偏门”“玻璃门”等现象，民间投资制度成本仍然很高，同时政府对企业的监管仍有很多不到位的地方，“安全生产问题”“食品安全问题”“环境污染问题”等依然严重。
怎么样进行审批制度改革才能既激活市场活力又加强了市场监管，这是需要进一步探讨的问题。如清单制度如何有效推进与标准化，使行政审批制度改革能结合地方经济社会有效需求，可从这些方面进行一些探索：首先，推进方式要上下结合，一方面中央政府要做好顶层设计，对行政审批制度改革的思路、原则、进程进行统一部署，并可以借鉴国外一些经验设置一个强有力又比较专业的机构进行监督、协调和推进，减少部门利益的干扰；另一方面要使下放的权力与当地社会经济发展相吻合，必须进一步加强上下级政府间、同级政府间以及政府与社会的协商，通过信息的公开，广泛听取下级政府、相关专家、社会团体、民众的意见，增强行政审批制度改革所涉及的主体之间的有效沟通，提高改革的科学性、权威性及公信力。在标准方面，要从系统化、规范化、细化方面着手，可以通过标码的形式把标准做实，并对办理时限、要件、程序等精确规范，使上下级以及同级政府统一口径，避免改革中玩数字游戏，有利于监管部门及其他主体的监管。其次，在“放”与“管”方面，怎样进一步解决互为前置审批问题，破解审批死循环是前置审批改革急需重点解决的问题。另外怎样尽快进入核心行政审批权的改革，需要配合行政体制改革以及法律法规的清理与完善；放的同时如何加强监管，需要进一步改变“重审批轻监管”的思路，把监管重心后移，加强事中事后的监管，使政府真正有效履行市场监管的职能。最后，加强改革中各主体的协作与配合。经济社会快速发展的同时，社会问题也越来越复杂，监管与处理的难度也越大，就需要加强政府间、部门间以及政府与社会的跨界沟通合作，在理念统一、信息共享、技术合作、制度协调等方面加强协作，形成改革合力。
总之，行政审批制度改革是政府革自己的命，割自己的肉，需要有壮士断腕的决心，逢山开路，遇河架桥，在坚持中深化，在探索中完善。这样通过进一步深化行政审批制度改革，将减少权力扩张的冲动，市场将会有更多的活力，全面建成小康社会的步伐才能加快。
[参考文献]
[1] 薛澜.行政审批改革的最大难点[J].人民论坛，2013，（25）.
[2] 王晓东.打好行政审批制度改革攻坚战[EB/OL].http：// hbrb.cnhubei.com/html/hbrb/20140208/hbrb2271241.html， 2014-02-08.
[3] 国土资源北仑分局.关于加强服务型政府建设，不断提 高行政审批效率的几点思考[EB/OL].http：//zys.bl.gov.cn/ show.aspx？nid=792，2013-03-12.
[4] 王梦婕，张辉.行政审批制度改革须警惕三大暗礁[N].中 国青年报，2013-05-25.
[关键词] 行政审批制度；审批思维；顶层设计；动态项目清理机制
[作者简介] 王雪珍（1970—），女，湖南攸县人，中共湖南省委党校、湖南行政学院教授，湖南省行政管理学会办公室主任， 研究方向为公共管理、公共经济。
[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）10-0018-05 [收稿日期] 2016-06-24
行政审批制度经过七轮的改革，审批项目管理体制得到了一定的完善，审批项目数量大幅减少，审批流程与方式得到了一定的优化，审批效率大大提高。但由于原有改革基本上还在审批项目的外围进行，触及核心实质性的内容不多，政府通过行政审批干预市场和社会，政府职能存在错位、缺位现象仍然很多，严重影响了市场效率和行政效率。新一轮的行政审批制度改革要突破原有改革模式，必须有实质性的内涵，为深化行政审批制度改革攻坚撕开缺口，但受到利益、体制因素的束缚，推进此项制度的改革是一项复杂艰难的工程，需理清思路，抓住关键点。
一、改变审批思维，树立服务理念
在审批权力下放与减少的同时，不改变官僚作风和审批思维，审批制度改革难以取得实际效果，看不见的中间流程和环节依然存在，惯性审批思维、官僚作风将会制造更多隐蔽性的行政审批；另外，在审批权下放过程中，由于放权与承权很好地衔接需要一段过程，在此过程中，可能会出现一些不适的问题，需要上下协调解决。“但一些政府人员由于长期形成的观念意识，只习惯行政审批这样一种单一的方式，因此，在出现一些问题的时候，想当然地采取恢复审批的方式，通过长期使用的前置审批将权力重新集中在政府部门手中，导致审批与放权的反复”。[1]因而行政审批制度改革的深化，需要政府治理理念从“管”向“服务”转变，树立公共权力是为公共服务的思想，并科学合理划分政府、社会、市场的权力边界，正确定位政府职能，减少权力的自由裁量和寻租空间，有效收敛设权的冲动。
二、做好行政审批制度改革的
顶层设计与统筹协调
行政审批制度几轮改革中出现数字游戏、各地各改各的等现象，是因为对此改革缺乏顶层设计和整体推进思路，导致各地改革的内容差异很大，改革方案的规范性与操作性不强，放与管的关系难以处理好。因而行政审批制度改革要真正取得成效，需要有系统思维，要从政府整体性的优化出发，依法加强改革的顶层设计，统筹协调推进。一是要着眼于国家发展战略，在着重推进行政审批制度改革的同时，推进行政体制的改革，推动政府职能转变与整合，提升政府的服务能力，建立健全现代社会组织体系，加强社会组织的承权能力与自律能力，推进国有企业的改革，破除垄断，提升民企投资的积极性与赢利空间。二是要有效统筹各地行政审批制度改革方案，在改革内容与具体操作措施上要加强规范，并建立健全有效的激励与约束机制。三是要注重改革中上级政府与上级政府的联动，政府部门之间、政府与社会之间的协同。要推进信息共享，搭建行政审批制度改革的跨界协同机制，充分发挥基层政府、社会与企业的监管作用，促使行政审批制度改革取得更好的成效。
三、建立“动态清理”审批项目机制
经济社会发展的阶段不同，对审批项目的需求也不同，政府可以考虑建立一套动态清理审批项目的机制，按照经济社会发展的需求，对已有的审批项目进行动态清理，该留的留，该去掉的及时去掉，并严格控制新设行政审批事项，切实加强事中事后监管，破除部分部门以种种形式保留和扩大审批权等现象。
（一）按激发市场活力的需求动态清理已有审批权项
政府的设权与放权，应以是否激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力为标准进行判定，有严有松，市场、社会能有效调节的，应放松监管，减少审批，反之，应加强监管，严格审批。
一是改革市场准入的前置审批，为平等竞争创造条件。目前种类繁多数量巨大的前置审批，既压制市场的活力，也加重了市场的负担，特别是有些前置审批条件互为前置条件，令企业困惑。因而要“尽量减少投资项目审批、生产经营活动审批、资质资格审批、行政性收费审批和工商登记前置审批”。[2]政府管理模式要从原有的“严进宽管”模式向“宽进严管”模式转变。
二是规范保留的行政审批事项。实行审批与收费分离的制度，把权和利相分离，减少审批权力寻租机会。
三是进一步推行清单制度。通过权力清单和责任清单，以社会需求为导向，权责一致为原则，对散落在各种法律规章条例中的行政审批制度进一步清理，按照合法又合理的原则，进一步依法厘清政府权力边界和责任范围，细化标准，并向社会公布清单，从而“让行政权力在阳光下公开运行，主动接受社会监督，切实防止不作为、乱作为及以权谋私等问题”；[2]通过负面清单让市场主体明白哪些是禁止和限制的领域，无限制的领域，市场主体皆可自由行动，做到法无禁止即可为，从而激发市场主体活力。
四是建立反馈机制和纠错机制。对于行政审批过程中不合理的情况，要有反馈机制和纠错机制，给予企业公益诉讼和行政仲裁的渠道，形成全社会合力推动行政审批制度改革的良性互动机制。
（二）对新增审批事项要建立严格控制机制
现行的行政审批制度主要是由审改办负责对原有的行政审批事项存量的取消、下放与调整，而新增行政审批是通过立法程序设立的，审改办也就无法负责，因而这两部分是分割进行的，且对新增行政审批事项缺乏成本与效益以及可行性分析，导致一些政府部门想增加就增加，行政许可法也在一定程度上被架空，行政审批事项边清边增。这也是一方面从政府公布取消、下放、调整的行政审批事项数量来看，改革力度很大；另一方面，从老百姓对行政办事的效率与质量看，感觉与期望差异还很大。因此，对增设审批事项要从以下几个方面建立一套严格的控制机制。 一是加强对审批权的审批。行政审批事项改革之所以像割韭菜，割了一茬又长一茬，其根本问题是对政府的审批权的核定没有严控的机制，导致一些政府部门随意增加审批事项。在国外，对增设行政审批，事前、事后两头都有相应的控制机制。如美国的总统预算和管理办公室（OMB）下辖一个信息与监管事务办公室，负责对所有政府部门的规章措施草案进行成本收益与规制影响分析，最后审核定夺是否增设该监管项目。其他发达国家也有类似OMB的机构，对增设行政审批项目严格监管，这已经是全球审批制度改革的一个大趋势。而我国国务院法制办和全国人大法工委这两个部门，理论上也起到这一作用，但由于是纯粹的法制部门，没有规制影响分析能力，基本上以法论法，权威性不够，这一作用难以发挥。要实现这一作用，还需进行相关机构功能的整合调整。
二是禁止通过其他隐蔽方式变相增加行政审批事项。要严禁通过红头文件、备案、鉴定等隐蔽方式变相增加行政审批事项。
三是对需新增行政审批事项进行规制影响分析。凡地方性立法涉及新增行政审批事项的，须组织公众与专家参与，对社会稳定风险的影响度评估，要考虑该审批事项是否会引起社会稳定风险；对社会和市场成本与效益的影响度评估，要充分比较新增审批事项给社会和市场带来的成本与效益，按效益好坏定夺新审批事项的可行性；对市场与社会创造力与活力的影响度评估，要充分评估审批项目对社会与市场的创造力和活力的影响度，是激发作用还是抑制作用，若是抑制作用就不能增设。另外，对涉及重大公共利益事项，要建立听证制度、重大行政审批决定公示制度等，使得审批权在公众监督下运行，抑制政府部门扩权的冲动，减少寻租的机会。
四、优化审批程序与方式，提高审批效率
（一）整合审批部门职能，优化审批环节
可对具有审批职能的部门实行职能整合，实现“审批事项从多个处室向一个处室集中”“审批处室向行政服务中心集中”，以及“审批人员、审批授权到位”，通过这些举措使审批效率有效提高。
（二）进一步创新行政审批方式
目前为提高行政审批的效率，方式上主要围绕减少前置审批、压缩审批程序下功夫，推行备案、先照后证、联合踏勘、并联审批、网上审批等方式上的创新，这些大大提高了行政审批的效率，但还需在此基础上进一步完善与优化，特别是要加强电子政务建设，为公开透明地提供高效便民的优质公共服务创造更好的平台。
（三）提高审批环节的透明度
一是通过积极推进政务公开，把各审批机构所拥有的审批权限、审批程序、审批时限、收费情况等信息通过电子政务平台或其他信息物理平台进行全面公开，以防止一些审批机构暗设审批或抬高门槛、拖延时间、乱收费等情况，杜绝这些机构和人利用审批寻租；二是完善许可证拍卖制度、项目招标制度，增加特许经营权授予过程的透明度，以减少暗箱操作的空间。稀缺的自然资源、公共资源的开发与利用，或一些对公共利益影响比较大的特殊行业，需要政府特许才能经营。在实践中，由于程序不够透明和特许数量的有限性，此类行政许可暗箱操作的情况比较严重，特许成了某些人或部门设租、寻租来谋取私利的渠道。如能源领域腐败案频发的背后，是握有项目审批大权的人或机构可以利用暗箱操作来谋取私利。要使得作为配置资源手段的特许经营运行更高效、公平，目前最佳的方法是设计科学的程序，保障条件最优、出价最高的人取得特许，以提高资源配置效率，促进资源配置公平。经实践证明，公开招标、拍卖是目前为止行之有效的确保特许决定公平、高效的程序。
（四）创新便民服务平台
一是推进敞开式大厅式分类服务，把政务置于社会公众监督下，使政务更加便捷高效，从而提高审批效率；二是加强审批信息平台建设。“加快电子政务建设，整合政务网络信息资源，全面建设跨部门无缝隙的协同电子政务，推广应用多功能一体化基础办公平台，完善网上政务大厅，健全网上审批、网上执法反馈、网上公共资源交易和网上监督系统，实现行政权力网上运行、政务信息网上公开、行政活动网上可视、权力行使网上监控”；[3]三是以需为导向推进贴近式服务。在规范政府服务范围及服务标准的基础上，探索对重大投资项目、创业项目或其他经济社会事务实行代理、代办、预约、延时、上门、跟踪、联合等服务方式，提供更加亲民、便民、高效的审批服务。
五、大力引进市场机制，促进社会组织发展
政府简政放权，实现职能转变，包括上级政府向下级政府放权，更多的还是向社会、市场放权。社会组织是联结政府与公民的纽带，是新型社会治理模式的主体，向社会放权，就是要发挥其在新型的社会治理中重要作用。但“要使这场职能转变能转得出去，就必须有一支能接得住的社会组织”。[4]这就要培养社会组织的自我发展能力和承接社会治理权能力。
一是激发社会组织的自我发展能力。目前政社不分，社会组织依附性太强，一方面制约了社会组织在社会治理中的主观能动性；另一方面不利于激励社会组织自我发展和自我提升。因而要改革现有管理体制，第一步要政社分开；第二步取消登记管理机关和业务主管单位这一双层管理方式，减少它们的发展限制；第三步要分类实施政策扶持，如以税收优惠、购买公共服务、财政补贴等方式支持社会组织良性发展，增强社会组织的自我发展能力和社会治理能力。
二是适当引入竞争机制，激活社会组织的自我发展动力。目前很多行业基本上是一行一会，其业务工作缺乏竞争性，易产生垄断与惰性，不利于激发社会组织的自我发展动力，也不利于社会组织主动降低成本，提高效率，优化公共服务的质量和水平。因而要打破社会组织“一会独大”的格局，允许“一行多会”，引入竞争机制，使任何一个社会组织都无法独权，无法以“二政府形式”自居，要发展，就要靠向市场提供优质服务竞争取胜，这样才能充分激活社会组织的自我发展动力。
三是构建多元的社会组织监管体系。既要发挥登记机关的监管作用，还要发挥税务、审计、司法等机关的管理作用，另外还要发挥新闻媒体以及公众的监督作用，集聚多元监督的合力，促使社会组织有序发展。在监管制度方面，要科学细化制定社会组织行为准则，完善社会组织等级评估等制度，建立健全社会组织自律保障机制、失信惩戒机制以及进入与退出机制，促进社会组织自律自强、高效廉洁。 六、加强对行政审批行为的监督
行政审批是公共权力干预社会资源配置的重要手段，若没有相应的监督管理，这些公共权力就会成为某些职能部门或个人谋取部门利益或个人利益的工具，因此要做到以下几点：
一是加强公众的监督和知情权。为了便于公众监督，在行政审批改革的进行过程中，必须及时确保公众能够了解最新的审批事项及审批流程。对取消、下放了的事项，应有详尽的说明，并要做好这方面的宣传工作，让地方政府没有“秘密行事”及寻租的机会。
二是整合多方行政审批监督的合力。一方面要强化立法机关、审计、司法、职能部门内部等主体监督作用；另一方面通过完善各种新闻媒体、网络平台、电子政务平台等建设，并把行政审批工作人员简介及其工作情况进行网络电子归档，使行政审批相对人可以通过以上平台进行匿名评价，监督审批工作，以及让公众、媒体通过这些平台进行舆论监督，促使行政审批快捷有效。
三是建立健全审批责任追究制。按照“谁审批，谁负责”的原则，建立健全审批责任追究制，严格责任追究，使审批人员不敢乱作为。
四是建立行政审批绩效考核评价机制。行政审批绩效考核评价要做到公正、公平、客观有效，就要增强此评价的独立性，因而除了审批机关内部的考核外，要合理增加第三方评估，如请专家或专业评估机构参与，以提高行政审批绩效考核评价的客观公正性。另外要将考核结果纳入部门领导班子责任目标考核、党风廉政建设责任目标考核和工作人员的业绩考核。如：长沙市把工作人员在政务服务中心窗口的工作表现和业绩作为提拔任用的重要依据。
七、结 语
行政审批制度改革是一项系统性工程，它是行政体制改革的关键点，但行政审批制度的改革要发挥最大效应需要行政体制改革同步跟进，这涉及制度的完善、行政架构的精简与优化、行政运行机制的进一步完善与优化，因而此工程任务复杂庞大艰巨，这也是为何行政审批制度经过八轮的改革公众还不是很满意，改革基本上还是围绕权力的外围进行，核心的权力仍然难以涉及，企业运行中仍然面临“暗门”“偏门”“玻璃门”等现象，民间投资制度成本仍然很高，同时政府对企业的监管仍有很多不到位的地方，“安全生产问题”“食品安全问题”“环境污染问题”等依然严重。
怎么样进行审批制度改革才能既激活市场活力又加强了市场监管，这是需要进一步探讨的问题。如清单制度如何有效推进与标准化，使行政审批制度改革能结合地方经济社会有效需求，可从这些方面进行一些探索：首先，推进方式要上下结合，一方面中央政府要做好顶层设计，对行政审批制度改革的思路、原则、进程进行统一部署，并可以借鉴国外一些经验设置一个强有力又比较专业的机构进行监督、协调和推进，减少部门利益的干扰；另一方面要使下放的权力与当地社会经济发展相吻合，必须进一步加强上下级政府间、同级政府间以及政府与社会的协商，通过信息的公开，广泛听取下级政府、相关专家、社会团体、民众的意见，增强行政审批制度改革所涉及的主体之间的有效沟通，提高改革的科学性、权威性及公信力。在标准方面，要从系统化、规范化、细化方面着手，可以通过标码的形式把标准做实，并对办理时限、要件、程序等精确规范，使上下级以及同级政府统一口径，避免改革中玩数字游戏，有利于监管部门及其他主体的监管。其次，在“放”与“管”方面，怎样进一步解决互为前置审批问题，破解审批死循环是前置审批改革急需重点解决的问题。另外怎样尽快进入核心行政审批权的改革，需要配合行政体制改革以及法律法规的清理与完善；放的同时如何加强监管，需要进一步改变“重审批轻监管”的思路，把监管重心后移，加强事中事后的监管，使政府真正有效履行市场监管的职能。最后，加强改革中各主体的协作与配合。经济社会快速发展的同时，社会问题也越来越复杂，监管与处理的难度也越大，就需要加强政府间、部门间以及政府与社会的跨界沟通合作，在理念统一、信息共享、技术合作、制度协调等方面加强协作，形成改革合力。
总之，行政审批制度改革是政府革自己的命，割自己的肉，需要有壮士断腕的决心，逢山开路，遇河架桥，在坚持中深化，在探索中完善。这样通过进一步深化行政审批制度改革，将减少权力扩张的冲动，市场将会有更多的活力，全面建成小康社会的步伐才能加快。
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