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摘要：乡镇财政是我国整个财政体系的最基础层级，财政预算执行和国家政策落实的成效如何，很大程度上表现在基层对资金的使用和管理上。在新形势下，乡镇财政如何更好地发挥职能作用，特别是进一步加强对乡镇财政资金的监管，这是一个亟待解决的重要课题。
关键词：乡镇本级财政资金；预算编制；预算执行；财政决算；监管
加强乡镇财政资金管理工作，关系到党的民生政策的贯彻落实，关系到广大人民群众的切身利益，关系到统筹城乡发展，意义重大。财政部于2010年3月11日印发了《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号），文件明确规定将所有财政资金纳入监管范围。乡镇财政要将各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的集体经济收入等，全部纳入乡镇财政监管范围，具体包括：对人员和家庭的补助性资金，支农惠农的项目建设资金；乡镇财政本级安排资金，上级财政部门、主管部门下达到乡镇的资金。本文主要讨论乡镇本级财政资金的监管。
乡镇本级财政资金的监管包括预算编制、预算执行和财政决算全过程的监管。
一、乡镇预算编制的监管
（一）乡镇本级预算编制存在的主要问题
近年来，在对乡镇财政审计中发现，乡镇财政在预算编制方面还存在一些不容忽视的问题，这些问题在一定程度上影响了财政预算职能的发挥。
1、乡镇财政预算编制简单，内容不完整。主要表现为：预算编制无具体内容，过于简单、笼统，编制不够细，针对性不强，该编的收入未编，该列的支出不列；对预算单位划分不细，有的只是对事业单位按部门编制预算，而对党政机关（包括党委、政府、人大、人武等部门）视同一个单位编制部门预算。
2、预算编制缺乏科学性与合理性，主要表现为：预算不准，对财政预算内外收入按上年数预计，一些重点支出和法定支出无法按政策规定预算到位；部分支出项目的定额偏低，严重脱离实际；支出项目预算不全，只对基本支出进行较为详细的测算，而对项目支出几乎只是随意估算。
（二）加强乡镇本级预算编制监管的对策
做好乡镇财政的预算编制，乡镇财政应从以下方面进行监管：
1、合法性。合法性主要指预算编制的内容、程序、审批、口径等须符合有关法律、法规、制度规定。
2、完整性。完整性主要包括预算草案的内容是否完整，依据资料是否齐全充分。凡属体制规定内的税收收入、非税收入、上级补助、上年结余资金等各种收入都应全部纳入预算管理，实行综合预算。按政策规定和预算口径，对基本支出、法定支出、民生支出等必须全额预算，不留缺口，确保预算编制的完整性。
3、真实性。真实性主要包括政府及单位基本情况和数据的搜集、整理和填报工作，是否做到内容全面、数据准确、情况真实可靠。
4、正确性。正确性主要包括预算草案的金额计算是否正确。
5、合理性。合理性是指收支是否与当地经济社会发展相适应，是否体现保证重点，兼顾一般。各单位和部门都应按照建设节约型社会的要求，认真贯彻勤俭节约、勤俭办事的思想，认真处理单位需求与财政供给的矛盾，从严控制一般性支出，反对铺张浪费，把有限的财力用到急需的事业上，确保重点支出需要。
二、乡镇预算执行的监管
（一）预算执行中存在的主要问题
近年来，各地区、各部门积极采取措施，切实加强预算管理，取得了一定成效，但预算执行仍然存在一些问题。
1、预算审批不到位。政府把预算接受人大审查和批准看作是履行法律程序，致使本来不尽科学、合理、合法的预算变为合法了。
2、预算执行不力。（1）未按规定批复预算。财政部门对人大批准后的预算没有及时、如数细化批复到各部门，专项经费批复数占年初预算安排数更少。（2）预算调整随意。任意变更预算收支，随意调整预算科目，有关农业、工业、教育、社会保障预算科目的调减未经人大常委会审查和批准，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。
3、预算管理不规范。（1）实行分散支付制度。财政资金被分散滞留在各预算单位，致使财政部门为应急短期资金调度需要，不得已向银行借贷，而加大利息成本负担。（2）政府和财政部门预算管理权责划分不明确。政府的预算管理权限基本上都落在财政部门，但责任是政府的，其结果是政府预算软约束现象严重。
4、支出预算执行中问题多。（1）财政预算支出结转结余不真实。部分财政性资金年末结余结转数额较大，有的结转结余无单位无项目，存在预留机动财力的现象。（2）法定支出预算不落实。财政部门在年初安排预算时未安排或少安排法定支出，留有缺口，或在执行中未按预算指标足额到位。
（二）加强预算执行监管的对策
为发挥财政政策在扩内需、保增长、调结构、惠民生等方面的积极作用，增强预算执行的时效性和均衡性，提高财政资金使用效益，财政部2010年1月12日日下发了《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预[2010]11号）。根据该指导意见，在预算执行过程中，乡镇财政应做好以下工作：
1、及时批复和下达预算。乡镇财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算。乡镇财政部门要将上级财政部门告知的转移支付预计数列入本级预算，对年度预算执行中上级财政增加的转移支付，要依据相关制度规定及时分配和下达。
2、规范追加预算管理。对预备费、当年预计的超收收入，乡镇财政部门要结合经济和社会事业发展情况，提前做好支出安排预案，并严格依照程序报经批准后，及时落实到具体单位和项目。各地区、各部门申请追加预算，除特殊事项外，应在8月31日前将追加预算的申请报财政部门；财政部门要在9月30日前办理完毕，超过上述时限，财政部门不再办理。
3、切实做好预算执行基础工作。各部门、各单位要建立健全预算支出责任制度，明确考核指标，将责任落实到岗，任务落实到人，并与工作业绩考核挂钩，完善内部约束和激励机制。要加强预算执行分析，及时掌握预算执行动态，做好督促检查工作，并加大对重点单位、重点项目特别是各类建设项目的监控力度，促进重点单位、重点项目切实加快执行进度。对有关单位存在的预算执行不力等问题，要采取通报、约谈等方式，督促有关单位及时解决。
三、乡镇财政决算的监管
（一）乡镇财政决算存在的主要问题
在对乡镇财政决算的审计中发现乡镇财政决算还存在较多的问题，主要表现在以下方面：一是个别地方收支不实，收入混账混库、虚垫收入，虚列支出、赤字挂账；二是法定支出、重点支出保障不力；三是专项资金被挤占挪用；四是往来款清算不及时长期挂账；五是账表不符。
（二）加强乡镇财政决算监管的对策
为强化乡镇预算的分配和监督职能，健全对预算的管理，加强地方宏观调控，保障地方经济的健康发展，乡镇财政对乡镇财政决算进行监管应做好以下工作：
1、严格审核乡镇财政决算。（1）严格对数据进行初审。乡镇财政对乡镇本级单位和部门的预算指标、财政拨款、结余等数据进行初审，确保各项数据的一致性。（2）严格对数据进行复核。乡镇财政对乡镇本级单位和部门决算数据和财政总决算数据进行复核，严把数据口径，要求与部门决算数据和财政总决算数据的一致性。（3）严格审核基础信息。乡镇财政对乡镇财政拨款开支人员情况、基础财务报表等基础资料严格审核，确保基础信息真实可靠。
2、强化基础管理，建立健全内部控制制度。《会计法》规定，各单位应建立健全内部控制制度。首先应加强基础管理和增强建立健全内部控制制度的认识。其次要结合本乡镇经济发展的水平和现状，有针对性地制定切实可行的规章制度和管理办法，使各部门、各村有章可循，科学管理。例如，建立往来款项定期核对和清理制度，建立组织，明确专人负责，及时催收应收款项，拨付应付款项，对呆死坏账进行清理调整，严防利用往来款项调节财政收支；建立健全有效的专项资金跟踪制度，加强内部控制管理，规范会计核算合理安排单位支出，确保专项资金专款专用，使其发挥出应有的效益；建立内部审计制度、岗位责任制度；建立固定资产、债权、债务清理制度；审核、制单、复核、记账等岗位交叉安排等有效的防范措施和治理对策。同时乡镇财政所应和乡镇内部审计部门进行配合，进一步完善各乡镇内部控制制度，相互配合搞好乡镇本级财政财务事前、事中的监督管理工作。
（作者单位：四川财经职业学院经济法律系）
关键词：乡镇本级财政资金；预算编制；预算执行；财政决算；监管
加强乡镇财政资金管理工作，关系到党的民生政策的贯彻落实，关系到广大人民群众的切身利益，关系到统筹城乡发展，意义重大。财政部于2010年3月11日印发了《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号），文件明确规定将所有财政资金纳入监管范围。乡镇财政要将各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的集体经济收入等，全部纳入乡镇财政监管范围，具体包括：对人员和家庭的补助性资金，支农惠农的项目建设资金；乡镇财政本级安排资金，上级财政部门、主管部门下达到乡镇的资金。本文主要讨论乡镇本级财政资金的监管。
乡镇本级财政资金的监管包括预算编制、预算执行和财政决算全过程的监管。
一、乡镇预算编制的监管
（一）乡镇本级预算编制存在的主要问题
近年来，在对乡镇财政审计中发现，乡镇财政在预算编制方面还存在一些不容忽视的问题，这些问题在一定程度上影响了财政预算职能的发挥。
1、乡镇财政预算编制简单，内容不完整。主要表现为：预算编制无具体内容，过于简单、笼统，编制不够细，针对性不强，该编的收入未编，该列的支出不列；对预算单位划分不细，有的只是对事业单位按部门编制预算，而对党政机关（包括党委、政府、人大、人武等部门）视同一个单位编制部门预算。
2、预算编制缺乏科学性与合理性，主要表现为：预算不准，对财政预算内外收入按上年数预计，一些重点支出和法定支出无法按政策规定预算到位；部分支出项目的定额偏低，严重脱离实际；支出项目预算不全，只对基本支出进行较为详细的测算，而对项目支出几乎只是随意估算。
（二）加强乡镇本级预算编制监管的对策
做好乡镇财政的预算编制，乡镇财政应从以下方面进行监管：
1、合法性。合法性主要指预算编制的内容、程序、审批、口径等须符合有关法律、法规、制度规定。
2、完整性。完整性主要包括预算草案的内容是否完整，依据资料是否齐全充分。凡属体制规定内的税收收入、非税收入、上级补助、上年结余资金等各种收入都应全部纳入预算管理，实行综合预算。按政策规定和预算口径，对基本支出、法定支出、民生支出等必须全额预算，不留缺口，确保预算编制的完整性。
3、真实性。真实性主要包括政府及单位基本情况和数据的搜集、整理和填报工作，是否做到内容全面、数据准确、情况真实可靠。
4、正确性。正确性主要包括预算草案的金额计算是否正确。
5、合理性。合理性是指收支是否与当地经济社会发展相适应，是否体现保证重点，兼顾一般。各单位和部门都应按照建设节约型社会的要求，认真贯彻勤俭节约、勤俭办事的思想，认真处理单位需求与财政供给的矛盾，从严控制一般性支出，反对铺张浪费，把有限的财力用到急需的事业上，确保重点支出需要。
二、乡镇预算执行的监管
（一）预算执行中存在的主要问题
近年来，各地区、各部门积极采取措施，切实加强预算管理，取得了一定成效，但预算执行仍然存在一些问题。
1、预算审批不到位。政府把预算接受人大审查和批准看作是履行法律程序，致使本来不尽科学、合理、合法的预算变为合法了。
2、预算执行不力。（1）未按规定批复预算。财政部门对人大批准后的预算没有及时、如数细化批复到各部门，专项经费批复数占年初预算安排数更少。（2）预算调整随意。任意变更预算收支，随意调整预算科目，有关农业、工业、教育、社会保障预算科目的调减未经人大常委会审查和批准，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。
3、预算管理不规范。（1）实行分散支付制度。财政资金被分散滞留在各预算单位，致使财政部门为应急短期资金调度需要，不得已向银行借贷，而加大利息成本负担。（2）政府和财政部门预算管理权责划分不明确。政府的预算管理权限基本上都落在财政部门，但责任是政府的，其结果是政府预算软约束现象严重。
4、支出预算执行中问题多。（1）财政预算支出结转结余不真实。部分财政性资金年末结余结转数额较大，有的结转结余无单位无项目，存在预留机动财力的现象。（2）法定支出预算不落实。财政部门在年初安排预算时未安排或少安排法定支出，留有缺口，或在执行中未按预算指标足额到位。
（二）加强预算执行监管的对策
为发挥财政政策在扩内需、保增长、调结构、惠民生等方面的积极作用，增强预算执行的时效性和均衡性，提高财政资金使用效益，财政部2010年1月12日日下发了《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预[2010]11号）。根据该指导意见，在预算执行过程中，乡镇财政应做好以下工作：
1、及时批复和下达预算。乡镇财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算。乡镇财政部门要将上级财政部门告知的转移支付预计数列入本级预算，对年度预算执行中上级财政增加的转移支付，要依据相关制度规定及时分配和下达。
2、规范追加预算管理。对预备费、当年预计的超收收入，乡镇财政部门要结合经济和社会事业发展情况，提前做好支出安排预案，并严格依照程序报经批准后，及时落实到具体单位和项目。各地区、各部门申请追加预算，除特殊事项外，应在8月31日前将追加预算的申请报财政部门；财政部门要在9月30日前办理完毕，超过上述时限，财政部门不再办理。
3、切实做好预算执行基础工作。各部门、各单位要建立健全预算支出责任制度，明确考核指标，将责任落实到岗，任务落实到人，并与工作业绩考核挂钩，完善内部约束和激励机制。要加强预算执行分析，及时掌握预算执行动态，做好督促检查工作，并加大对重点单位、重点项目特别是各类建设项目的监控力度，促进重点单位、重点项目切实加快执行进度。对有关单位存在的预算执行不力等问题，要采取通报、约谈等方式，督促有关单位及时解决。
三、乡镇财政决算的监管
（一）乡镇财政决算存在的主要问题
在对乡镇财政决算的审计中发现乡镇财政决算还存在较多的问题，主要表现在以下方面：一是个别地方收支不实，收入混账混库、虚垫收入，虚列支出、赤字挂账；二是法定支出、重点支出保障不力；三是专项资金被挤占挪用；四是往来款清算不及时长期挂账；五是账表不符。
（二）加强乡镇财政决算监管的对策
为强化乡镇预算的分配和监督职能，健全对预算的管理，加强地方宏观调控，保障地方经济的健康发展，乡镇财政对乡镇财政决算进行监管应做好以下工作：
1、严格审核乡镇财政决算。（1）严格对数据进行初审。乡镇财政对乡镇本级单位和部门的预算指标、财政拨款、结余等数据进行初审，确保各项数据的一致性。（2）严格对数据进行复核。乡镇财政对乡镇本级单位和部门决算数据和财政总决算数据进行复核，严把数据口径，要求与部门决算数据和财政总决算数据的一致性。（3）严格审核基础信息。乡镇财政对乡镇财政拨款开支人员情况、基础财务报表等基础资料严格审核，确保基础信息真实可靠。
2、强化基础管理，建立健全内部控制制度。《会计法》规定，各单位应建立健全内部控制制度。首先应加强基础管理和增强建立健全内部控制制度的认识。其次要结合本乡镇经济发展的水平和现状，有针对性地制定切实可行的规章制度和管理办法，使各部门、各村有章可循，科学管理。例如，建立往来款项定期核对和清理制度，建立组织，明确专人负责，及时催收应收款项，拨付应付款项，对呆死坏账进行清理调整，严防利用往来款项调节财政收支；建立健全有效的专项资金跟踪制度，加强内部控制管理，规范会计核算合理安排单位支出，确保专项资金专款专用，使其发挥出应有的效益；建立内部审计制度、岗位责任制度；建立固定资产、债权、债务清理制度；审核、制单、复核、记账等岗位交叉安排等有效的防范措施和治理对策。同时乡镇财政所应和乡镇内部审计部门进行配合，进一步完善各乡镇内部控制制度，相互配合搞好乡镇本级财政财务事前、事中的监督管理工作。
（作者单位：四川财经职业学院经济法律系）