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摘要：行政事业单位的财政专项资金在促进社会经济发展，改善人民生产和生活条件，维护社会稳定等方面发挥着重要作用。但我们在相关审计工作中发现，专项资金在分配、拨转、使用、管理多环节及资金效益等方面仍存在很多问题。在此，笔者结合县级财政审计工作多年实践，对现存的主要管理问题和审计难点予以分析，并就其解决完善办法谈几点意见。
关键词：审计机关；财政专项资金管理；问题；建议
一、县级财政专项资金管理中存在的主要问题及原因分析
（一）资金安排、拨付、使用管理中的问题
1、专项资金管理规范不健全。
由于项目确立缺乏科学细致规范的论证；项目审批管理部门适应新形势、新政策能力不够，对于经济发展过程中涌现的新事项、新任务前瞻性不足；资金决定项目，而非依据项目计划安排经费等多种因素存在，加之项目实施过程中又不能跟进完善，导致许多专项资金管理办法粗糙大条，对于资金开支范围规定不够明确，支出结构、明细项目分配比例缺乏标准，由此产生很多似是而非的问题。
2、专项资金安排使用中掺杂公用经费现象普遍。
在专项资金中列报购置日常办公用品、会议招待等支出是目前非常普遍的情况，分析一下此类支出有些的确与项目直接相关，但更多的是与正常公务活动无法区分的公用支出，甚至有些根本与该项目没什么关联。究其原因，主要鉴于预算编制管理中“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”的基本原则。
3、专项资金拨付流转与支用监管不协调。
对于专项资金使用单位非一级预算单位，或项目由多级次单位参与情况，传统做法是将资金按照隶属关系逐级下拨，在此过程中部分资金流转使用部门不遵循专项资金使用规定时有发生。目前在一些领域施行的资金由财政部门向用款单位直拨方式有效地改善了上述问题，但随之又出现了资金使用监管职能的重叠与缺失问题。财政部门主要负责按资金计划拨款，业务指导与项目监管仍是主管部门的职责所在，在财政部门与业务主管部门不能够很好地沟通协调的情况下，出现专项资金管理的重叠特别是某些方面的漏洞就在所难免。
（二）资金使用效益方面的问题
1、资金有限且投向分散，整体效益不高。
财政收入的增加远滞后于支出规模的扩张，县级财政资金在应付了人头经费、行政办公支出后，面对方方面面的资金需求常常是捉襟见肘。为应对各项任务、平衡多方利益，难免会出现专项资金分配的分散、浪费和低效率。同时，基于事权与自身能力所限，基层政府也较难做到集中财力办大事。这都严重影响了县级财政专项资金使用的效益。
2、经费紧缺与资金闲置现象并存，专项资金难以充分有效利用。
县级政府事权、财权自主度受限，上级政府部门政策制定一统而就，基层财政部门按照要求安排预算资金，但有时鉴于自身情况资金没有实际支出需求或不愿支出，而有需要的領域却无资金可排。并且，由于缺少对项目运行状况的科学预测和资金需求的准确把握，基数加增长的预算编制办法仍然存在，使得专项资金预算安排主观性强、随意性大。于是导致一些专项资金大量结余，形成资金沉淀，另一方面一些专项资金又供给不足，影响社会事业发展和政府职能和实现。
二、完善专项资金管理的建议及审计对策
（一）牢固树立科学发展观念，完善细化制度办法，增强遵规守法意识，改进管理监督机制，促进专项资金配置、使用规范高效。
1、由源头抓起，意识、制度同步跟进，做到项目确立严格规范，管理办法完善细化、可操作性强。切实加强对资金流转使用各单位的管理约束力。在项目审批、预算编制环节，从实际情况出发，通盘筹划，充分考虑项目设立的必要性与轻重缓急；突出重点，设定专项资金绩效目标，加强宣传教育，树立全员全过程参与提高资金效益意识。
2、严肃专项资金预算执行，自觉遵规守法，严格按照相关规定管好、用好每一分钱。资金使用部门应建立健全专项资金内部管理控制制度，一方面要杜绝有意识地挤占挪用行为；另一方面加强业务人员与财务人员的沟通，及时跟进通过费用预算进行专项资金支出控制，摒弃简单的实报实销，避免经办人员缺乏资金控制意识而导致的既成事实人“合法浪费”的现象。在项目完成后需要进行专项资金使用情况的综合分析，形成专门项目决算，阐明形成预算和决算差异的原因。
3、改进管理机制，建立动态监管体系，形成管、查、改联动机制。专项资金“预算批拨困难，决算报销容易”的管理状况必须予以改善，通过决算审核和签证，对专项资金的批复、拨转、使用各环节的管理情况及最终使用效果做出准确的评价和总结，加强日常监督，建立全方位、多层次、多环节的动态监管体系。在财政部门内部，建立专门监督机构的检查与资金管理部门的日常跟踪问效相结合、与预算编制部门相协调的日常监督机制，及时将有关问题尽可能控制在初发状态，对于较为严重的违规、失误或低效益事项，还应考虑在一定范围内公开，起到警示作用。
（二）关注区域经济和社会事业发展的中心工作，掌握本地区专项资金管理运作状况，积极探索、灵活运用多种审计形式，增强与相关部门沟通合作，全力提高专项资金审计效率效果。
1、开拓审计思维，创新审计方式方法，运用多种手段提高审计效率和效果。
（1）借助公众参与、邀请技术专家，弥补审计机关自身信息、知识短板，增强审计结果的客观公正性。
（2）充分发挥专项审计调查方法目的性强、操作方式灵活多样的优势，多方位、多角度进行审计监督。
（3）积极推进跟踪审计，将消极防范的事后审计模式向事前预防、事中控制与事后监督有机结合转变，发挥审计防御性作、前瞻性作用。除基建项目外，其他专项资金的审计也应大胆尝试跟踪审计方式，提高审计监督作用的及时有效性。
2、以专项资金真实性、合法性审计为基础，大力推进绩效审计评价，促进专项资金绩效管理水平的提高。财政专项资金支出需求迅速膨胀形成巨大的资金压力，而社会公众对政府行为期待值又日益高涨，这都使得专项资金管理运作的绩效问题显得尤为关键，绩效审计更具必要性和迫切性。
（1）兼顾需要和可能两个方面，切合实际地选择审计项目。要做好绩效审计就要从项目选择上开始下功夫。首先要把握重要性原则，即选择政府和社会普遍关注的事项；其次分析可控性程度，即项目实施过程是否能完全或基本为被审计单位所控制，权责明晰；最后是评价依据要易于取得，即设定了明确的绩效目标、评价标准。
（2）注重专项资金绩效审计的深度和广度，促进绩效审计监督评价的全面性。专项资金绩效审计的主要内容应包含两大部分：一是专项资金的配置效益审计，即对资金设立、分配的科学性、合理性以及所产生的经济效果进行审计，为改进和完善配置环节的绩效管理提供建议意见，审计对象是财政部门；二是专项资金的管理使用效益审计，即对资金在不同领域的实际使用、管理状况进行审查，评价资金支出所产生的实际经济效果，审计对象是专项资金使用单位。
（3）加强沟通、合理借力，提高绩效审计效率，强化审计影响力。财政部门既是专项资金分配、拨转的责任部门，又是资金流转使用的监督管理部门，审计部门与其在监管目标上具有统一性，而一些地方财政部门也在专项资金管理中积极尝试开展绩效评价，互相借鉴构建行之有效的绩效评价标准体系。（作者单位：安徽省合肥市巢湖市审计局）
关键词：审计机关；财政专项资金管理；问题；建议
一、县级财政专项资金管理中存在的主要问题及原因分析
（一）资金安排、拨付、使用管理中的问题
1、专项资金管理规范不健全。
由于项目确立缺乏科学细致规范的论证；项目审批管理部门适应新形势、新政策能力不够，对于经济发展过程中涌现的新事项、新任务前瞻性不足；资金决定项目，而非依据项目计划安排经费等多种因素存在，加之项目实施过程中又不能跟进完善，导致许多专项资金管理办法粗糙大条，对于资金开支范围规定不够明确，支出结构、明细项目分配比例缺乏标准，由此产生很多似是而非的问题。
2、专项资金安排使用中掺杂公用经费现象普遍。
在专项资金中列报购置日常办公用品、会议招待等支出是目前非常普遍的情况，分析一下此类支出有些的确与项目直接相关，但更多的是与正常公务活动无法区分的公用支出，甚至有些根本与该项目没什么关联。究其原因，主要鉴于预算编制管理中“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”的基本原则。
3、专项资金拨付流转与支用监管不协调。
对于专项资金使用单位非一级预算单位，或项目由多级次单位参与情况，传统做法是将资金按照隶属关系逐级下拨，在此过程中部分资金流转使用部门不遵循专项资金使用规定时有发生。目前在一些领域施行的资金由财政部门向用款单位直拨方式有效地改善了上述问题，但随之又出现了资金使用监管职能的重叠与缺失问题。财政部门主要负责按资金计划拨款，业务指导与项目监管仍是主管部门的职责所在，在财政部门与业务主管部门不能够很好地沟通协调的情况下，出现专项资金管理的重叠特别是某些方面的漏洞就在所难免。
（二）资金使用效益方面的问题
1、资金有限且投向分散，整体效益不高。
财政收入的增加远滞后于支出规模的扩张，县级财政资金在应付了人头经费、行政办公支出后，面对方方面面的资金需求常常是捉襟见肘。为应对各项任务、平衡多方利益，难免会出现专项资金分配的分散、浪费和低效率。同时，基于事权与自身能力所限，基层政府也较难做到集中财力办大事。这都严重影响了县级财政专项资金使用的效益。
2、经费紧缺与资金闲置现象并存，专项资金难以充分有效利用。
县级政府事权、财权自主度受限，上级政府部门政策制定一统而就，基层财政部门按照要求安排预算资金，但有时鉴于自身情况资金没有实际支出需求或不愿支出，而有需要的領域却无资金可排。并且，由于缺少对项目运行状况的科学预测和资金需求的准确把握，基数加增长的预算编制办法仍然存在，使得专项资金预算安排主观性强、随意性大。于是导致一些专项资金大量结余，形成资金沉淀，另一方面一些专项资金又供给不足，影响社会事业发展和政府职能和实现。
二、完善专项资金管理的建议及审计对策
（一）牢固树立科学发展观念，完善细化制度办法，增强遵规守法意识，改进管理监督机制，促进专项资金配置、使用规范高效。
1、由源头抓起，意识、制度同步跟进，做到项目确立严格规范，管理办法完善细化、可操作性强。切实加强对资金流转使用各单位的管理约束力。在项目审批、预算编制环节，从实际情况出发，通盘筹划，充分考虑项目设立的必要性与轻重缓急；突出重点，设定专项资金绩效目标，加强宣传教育，树立全员全过程参与提高资金效益意识。
2、严肃专项资金预算执行，自觉遵规守法，严格按照相关规定管好、用好每一分钱。资金使用部门应建立健全专项资金内部管理控制制度，一方面要杜绝有意识地挤占挪用行为；另一方面加强业务人员与财务人员的沟通，及时跟进通过费用预算进行专项资金支出控制，摒弃简单的实报实销，避免经办人员缺乏资金控制意识而导致的既成事实人“合法浪费”的现象。在项目完成后需要进行专项资金使用情况的综合分析，形成专门项目决算，阐明形成预算和决算差异的原因。
3、改进管理机制，建立动态监管体系，形成管、查、改联动机制。专项资金“预算批拨困难，决算报销容易”的管理状况必须予以改善，通过决算审核和签证，对专项资金的批复、拨转、使用各环节的管理情况及最终使用效果做出准确的评价和总结，加强日常监督，建立全方位、多层次、多环节的动态监管体系。在财政部门内部，建立专门监督机构的检查与资金管理部门的日常跟踪问效相结合、与预算编制部门相协调的日常监督机制，及时将有关问题尽可能控制在初发状态，对于较为严重的违规、失误或低效益事项，还应考虑在一定范围内公开，起到警示作用。
（二）关注区域经济和社会事业发展的中心工作，掌握本地区专项资金管理运作状况，积极探索、灵活运用多种审计形式，增强与相关部门沟通合作，全力提高专项资金审计效率效果。
1、开拓审计思维，创新审计方式方法，运用多种手段提高审计效率和效果。
（1）借助公众参与、邀请技术专家，弥补审计机关自身信息、知识短板，增强审计结果的客观公正性。
（2）充分发挥专项审计调查方法目的性强、操作方式灵活多样的优势，多方位、多角度进行审计监督。
（3）积极推进跟踪审计，将消极防范的事后审计模式向事前预防、事中控制与事后监督有机结合转变，发挥审计防御性作、前瞻性作用。除基建项目外，其他专项资金的审计也应大胆尝试跟踪审计方式，提高审计监督作用的及时有效性。
2、以专项资金真实性、合法性审计为基础，大力推进绩效审计评价，促进专项资金绩效管理水平的提高。财政专项资金支出需求迅速膨胀形成巨大的资金压力，而社会公众对政府行为期待值又日益高涨，这都使得专项资金管理运作的绩效问题显得尤为关键，绩效审计更具必要性和迫切性。
（1）兼顾需要和可能两个方面，切合实际地选择审计项目。要做好绩效审计就要从项目选择上开始下功夫。首先要把握重要性原则，即选择政府和社会普遍关注的事项；其次分析可控性程度，即项目实施过程是否能完全或基本为被审计单位所控制，权责明晰；最后是评价依据要易于取得，即设定了明确的绩效目标、评价标准。
（2）注重专项资金绩效审计的深度和广度，促进绩效审计监督评价的全面性。专项资金绩效审计的主要内容应包含两大部分：一是专项资金的配置效益审计，即对资金设立、分配的科学性、合理性以及所产生的经济效果进行审计，为改进和完善配置环节的绩效管理提供建议意见，审计对象是财政部门；二是专项资金的管理使用效益审计，即对资金在不同领域的实际使用、管理状况进行审查，评价资金支出所产生的实际经济效果，审计对象是专项资金使用单位。
（3）加强沟通、合理借力，提高绩效审计效率，强化审计影响力。财政部门既是专项资金分配、拨转的责任部门，又是资金流转使用的监督管理部门，审计部门与其在监管目标上具有统一性，而一些地方财政部门也在专项资金管理中积极尝试开展绩效评价，互相借鉴构建行之有效的绩效评价标准体系。（作者单位：安徽省合肥市巢湖市审计局）