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【摘要】从2007年开始国际法委员会开始编纂《发生灾害时的人员保护条款草案》，本文主要是对其进行研究，第一部分说明了其中“灾害”的概念和国际立法现状，并将其中已经通过的条款总结为合作原则、人权保护原则、人道中立公正原则、受灾国首要责任原则、受灾国同意原则等实体性原则和请求援助原则、协商终止原则等程序性原则，并在其基础上第二部分分析其中存在人权保护和“不得任意拒绝”制度不完善、缺少捐献监督管理机制、缺少国际责任承担制度等问题，在第三部分就其中的各个问题提出了相关对策，以期在后续条款草案编纂中能够得到进一步的完善。
【关键词】灾害；人员保护；人权；国际援助
中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：1006-0278（2016）01-110-02
自古以来人类的生存都面临着多种多样的挑战，其中灾害是人类生存面临的主要挑战之一，其包括自然灾害和人为灾害。国际社会一直对国际人员保护缺乏统一的法律规制，长期以来依靠国际惯例行事。对此，联合国国际法委员会自2007年第59届会议以来计划通过编纂《发生灾害时的人员保护条款草案》（以下简称“条款草案”）来提交有关国家团体予以审核，目前已经编纂到第16条。
一、发生灾害时人员保护的立法现状
发生灾害时国际人员保护立法主要是通过国际上的相关组织以及国家订立的一些公约和条约表现出来的。在世界各国特别是发展中国家应对灾害的过程中，灾民受到了来自联合国、世界银行、亚洲开发银行、国际红十字会红新月、乐施会等一系列组织以及其他国家保护，研究发生灾害时国际人员保护立法其实就是这些组织以及国际法委员会等编纂的有关人员保护国际公约和条约。包括《联合国宪章》、《日内瓦四公约》、《奥斯陆准则》、《莫洪克标准》、《为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》、《东盟灾害管理和应急反应协定》、《2000年民防援助框架公约》、《布鲁日决议》以及《红十字与红新月联会导则》等。联合国在1989年12月提出了建立“国际减灾日”，决定把每年的10月的第二个星期三确定为国际减灾日。1994年5月23日“联合国世界减灾10年（横滨）会议”，第二次世界减灾大会于2005年1月18至22日在日本神户召开①，会者对1994年世界减灾大会制订的《横滨战略及其行动计划》的执行情况进行了审查，总结了多年来国际社会在减灾方面积累的经验和存在的差距，并在此基础上审议通过了《兵库行动框架》和《兵库宣言》。
二、条款草案中的缺陷
（一）对受灾国人权的保护制度不完善
发生灾害时的人员保护毕竟主要是国家或者国际组织针对国家或者其他地区的人员保护。其中的第4条就明确规定了救援国以及国际组织有尊重受灾国国民人权的义务，不任意拒绝很明显在一定的程度上削减了一个国家的主权，该条款草案已经充分注意到了受灾国的主权问题，就该问题来说该条款草案存在瑕疵。
条款草案对人权的规定尚不能体现出在国际援助下危难以及危急情况下的人权是否应该剥夺，怎么剥夺，剥夺多少的问题即国际援助的人权克减规则，这也不能不说是该条款草案的一个遗憾所在。尤其是人为造成的灾害中的恐怖袭击，在应对恐怖袭击的灾害救济中就要对恐怖分子的相关人权进行克减②。在我国的外交部人员在联合国大会对于该条款草案提出意见和建议的时候，我国的代表也曾提到这个问题，但是国际法委员会始终没有采纳，不得不说是国际援助制度上的一个遗憾所在③。
（二）“不得任意拒绝”制度的缺陷
在2008年菲律宾发生风暴灾害的情况下该国拒绝了相应的国际援助，本国的政府显然也没有力量做出有效的救援，风暴造成的灾害已经超出了该国的承受能力，灾民大量伤亡。在这种情况下国际竟然没有相应的机制进行强制援助实属可惜。在对“不得任意拒绝”相关制度进行研究的时候会发现引入受灾国强制接受国际救援制度的时候尚需要一个强有力的国际性主体做出相关的决定。因为只有这么一个强大有力的国际性主体的影响力才能使该项决定得到切实的执行，受灾国也才可能最终同意接受相关的国际援助，这样寻找一个这样强有力的国际性机构也显得非常必要了。
（三）缺少救灾捐赠监督管理规定
发生灾害时受灾国的首要责任原则主要体现了受灾国政府有义务利用积极主动的手段去完成救灾的任务，受灾国同意原则则是要求必须在受灾国同意的条件下援助主体才能够进行救援。虽然本条款草案规定了不任意拒绝的规则，但是还是能够拒绝的，明确其间的标准无疑是目前该条款草案的遗憾所在。受灾国政府的不作为同样可能针对本国灾害的救援上面，该条款草案在有效利用国际援助的钱款物等救援物资方面的规定尚不完善，缺少救灾捐赠的监督管理机制，这样的话就无疑留下了一定的漏洞，我们从国际救助制度的本身去寻找问题就会发现在国际上缺少救灾捐献监督管理制度。
（四）缺少国际责任的承担机制
关于发生灾害时人员保护立法度目前从条款草案来看没有涉及任何国际责任的承担问题。但是国际责任的承担也是在国际救援过程中发生损害后不可避免的问题，所谓的国际法所禁止的行为也就是国际不法行为（international wrongful acts），是指一个国家违反了国际法上的某项义务，从而损害了他国正当的利益，最终引起了相关国家责任的一个或者一系列行为。对国际不法行为的规定主要体现在2001年的《国家责任条款草案》中，但是该条款草案一直是一个草案，这么多年以来关于该条款草案的进一步编纂一直处于停滞的状态。针对国际救助过程中产生的国际责任毕竟还是存在的，我们不是从灾区的角度探讨国际责任的承担问题，而是从国际救助的角度去寻找在国际援助的过程中应当承担国际责任的情形以及国际责任的承担方式，这样就能够使得国际援助制度更加完善。
三、应对缺陷的对策
（一）明确人权克减规则
该条款草案中在国际援助救灾过程中对人权的规定过于片面化，只说明了国家具有保护人权的义务，但是很多情形还没有兼顾到。所以至少应该将第8条修改为：“灾民有权得到对其人权的尊重，同时在紧急状态的情况下，国家有权对造成灾难人员的人权进行一定的限制。”这样一方面能够对灾民的人权得到充分的保护，另一方面也使得国家的主权得以明确的尊重，同时也可以打击了恐怖分子的嚣张气焰。 在关于人权的克减规定中有间接性关于人权克减规则的描述，其中最主要的情形就是紧急状态下人权克减的规定。美国在遭受到“911”恐怖袭击后，宣布全国进入紧急状态，在这种情况下美国所颁布的《爱国法》等对于恐怖分子的人权的进行了实际的克减。古巴给予了美国以国际性的援助，同意将在阿富汗战争中美国所抓获的恐怖分子关押在关塔那摩基地，这样一方面有利于美国在规避国际相关的人权的规定对恐怖分子进行审判，另一方面又能防止情报的外泄，这样的国际援助是一种紧急状态下的一种以公正审判权的克减，打击恐怖主义的援助。
（二）明确“不得任意拒绝”的保障制度
条款草案中仅仅是规定了受援助国不得任意拒绝国际援助，但是没有规定受灾国任意拒绝后的保障制度，可能使得本条款成为“具文”。建议能够在该条款的基础上将其第11条第2款修改为：受灾国不得任意拒绝外来援助，若拒绝，经联合国安理会决议后可以强制援助。
若一种国际援助对于受灾国来说是纯受益性质的，那么受灾的国家拒绝就显得理由不足了，也许是仅仅因为国家始终坚持自力更生的道路，接受国际援助于国际形象有损，这样灾民在等待着救援，国家死要面子的情形便出现了，在这种情况下就很有必要赋予相关机构的强制援助的决定权。将这个机构选择为联合国安理会是再合适不过的。如果国际上的问题都要进行建立专门性国际机构的话，那么这种专门性的机构过于繁多，会形成冗杂的人员体系，有关的机构过于痈肿，反而不利于机构的正常工作，同时强制性的国际援助也是国际上出现的比较少出现的情形，将其只能赋予联合国安理会是再合适不过的了。
（三）构建捐赠监督管理机制
条款草案只是规定了受灾国的首要责任原则，但是对于援助过程中援助国对于本国援助物品的最终归属并没有明确的规定，这样的话在实践中国际援助就会产生腐败现象。在该条款草案的第9条第2款的“受灾国在指挥、控制、协调和监督抗灾救济和援助方面应发挥主要作用”可以修改为“受灾国在指挥、控制、协调和监督抗灾救济和援助方面应发挥主要作用，同时援助的主体有权跟踪并了解落实援助的最终归属”。
孟德斯鸠曾说过：人性的贪婪不可拒绝，但是我们可以通过监督机制来限制人性的贪婪。如其说直接完成赠送任务了事，不如将援助的物资等分发完毕，和平分配到确实需要这些援助的人民手中，就算是基于人力物力难以保证直接分发操作，那么至少应该派人监督当局，跟踪了解这些援助物资的最终归属，从外部的层面杜绝腐败的产生和冲突的发生。
（四）明确国际责任的承担规则
条款草案对于国际责任的相关的规定还没有出现，但是可以想象在将来一定会出现相反面是首先援助国和受援国自己不能做一些国际性的不法行为；在国际援助的过程中难免会出现援助主体基于故意或者过失对受灾国造成损害，以及受灾国对受援国相应的故意或者过失造成损害，虽然这些责任的产生是在为人类良好的风尚履行过程中发生的，但是相应的损失灾害依然应当有责任主体承担。第一种情况是全部由援助主体的责任造成的损害，援助主体当然要承担全部责任，具体可以规定在发生相应的损害的时候相关方可以承担赔礼道歉、赔偿损失等民事责任以及相应的刑事责任；第二种情况是有些时候国际责任也是受害者自己或者其他因素造成的，应该通过详细的谈判或者是所商定的其它更为公平的解决赔偿或者是补偿的相关办法④；还有最后一种情况就是纯粹由受害者个人所造成的相应的损害，正如古罗马著名法学家庞姆蓬尼斯所（Polonius）说的那样：“若是因为自身的过错所受到的那些损害，不应视同是遭受损害”（Quod qis ex culpa sau damn sen tit， non subintelligitur damn entire）。在这种情况下受害者因为没有履行相应法律或者职责所规定的义务，对于其中的一些损失，受害者就不能获得赔偿，但是可以基于公平原则由相关的责任主体予以适当的人道主义补偿。
注释：
①选择兵库县的原因是：1995年1月17日，包括神户市（人口为150万人）在内的兵库县发生阪神大地震，造成数千人死亡。在晚近的历史上，这是发达国家的大城市第一次发生大地震。2005年1月17日，神户市和兵库县人民将纪念这一悲剧性事件发生十周年。
②Horst Fischer. International Disaster Law Treaties： Trends Patterns and Lacunae，in International Disaster Response Laws， Principles and Practice： Reflections. See http：//www.ifc.org/Docs/pubs/dirl/dirl book-c2.pd . 2009.
③中国外交部条法司长段洁龙在第65届联合国大会第六次委员会上所做的“国际法委员会第六十二届会议工作报告”第3部分发言中的第2点。
④A/CN.4/531，第8页，第13段。
参考文献：
[1]Laura H. Kahn，Jeremiah A. Barganders. Preparing for Disaster： Response Matrices in the USA and UK[J].Journal of Urban Health. March 2008.
[2]Anthony Arty. The Corfu Channel case—And the missing Admirability orders[J]. Law and Practice of International Courts and TribunalsDecember 2004.
[3]Eyra Ruth Saccharose[J].Natural Disasters and the Responsibility Protector： From Chaos to Clarity. August 2007.
[4]阙占文.论灾害救援的国际法问题——以国际救援队的法律地位为中心[J].行政与法，2009（11）.
【关键词】灾害；人员保护；人权；国际援助
中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：1006-0278（2016）01-110-02
自古以来人类的生存都面临着多种多样的挑战，其中灾害是人类生存面临的主要挑战之一，其包括自然灾害和人为灾害。国际社会一直对国际人员保护缺乏统一的法律规制，长期以来依靠国际惯例行事。对此，联合国国际法委员会自2007年第59届会议以来计划通过编纂《发生灾害时的人员保护条款草案》（以下简称“条款草案”）来提交有关国家团体予以审核，目前已经编纂到第16条。
一、发生灾害时人员保护的立法现状
发生灾害时国际人员保护立法主要是通过国际上的相关组织以及国家订立的一些公约和条约表现出来的。在世界各国特别是发展中国家应对灾害的过程中，灾民受到了来自联合国、世界银行、亚洲开发银行、国际红十字会红新月、乐施会等一系列组织以及其他国家保护，研究发生灾害时国际人员保护立法其实就是这些组织以及国际法委员会等编纂的有关人员保护国际公约和条约。包括《联合国宪章》、《日内瓦四公约》、《奥斯陆准则》、《莫洪克标准》、《为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》、《东盟灾害管理和应急反应协定》、《2000年民防援助框架公约》、《布鲁日决议》以及《红十字与红新月联会导则》等。联合国在1989年12月提出了建立“国际减灾日”，决定把每年的10月的第二个星期三确定为国际减灾日。1994年5月23日“联合国世界减灾10年（横滨）会议”，第二次世界减灾大会于2005年1月18至22日在日本神户召开①，会者对1994年世界减灾大会制订的《横滨战略及其行动计划》的执行情况进行了审查，总结了多年来国际社会在减灾方面积累的经验和存在的差距，并在此基础上审议通过了《兵库行动框架》和《兵库宣言》。
二、条款草案中的缺陷
（一）对受灾国人权的保护制度不完善
发生灾害时的人员保护毕竟主要是国家或者国际组织针对国家或者其他地区的人员保护。其中的第4条就明确规定了救援国以及国际组织有尊重受灾国国民人权的义务，不任意拒绝很明显在一定的程度上削减了一个国家的主权，该条款草案已经充分注意到了受灾国的主权问题，就该问题来说该条款草案存在瑕疵。
条款草案对人权的规定尚不能体现出在国际援助下危难以及危急情况下的人权是否应该剥夺，怎么剥夺，剥夺多少的问题即国际援助的人权克减规则，这也不能不说是该条款草案的一个遗憾所在。尤其是人为造成的灾害中的恐怖袭击，在应对恐怖袭击的灾害救济中就要对恐怖分子的相关人权进行克减②。在我国的外交部人员在联合国大会对于该条款草案提出意见和建议的时候，我国的代表也曾提到这个问题，但是国际法委员会始终没有采纳，不得不说是国际援助制度上的一个遗憾所在③。
（二）“不得任意拒绝”制度的缺陷
在2008年菲律宾发生风暴灾害的情况下该国拒绝了相应的国际援助，本国的政府显然也没有力量做出有效的救援，风暴造成的灾害已经超出了该国的承受能力，灾民大量伤亡。在这种情况下国际竟然没有相应的机制进行强制援助实属可惜。在对“不得任意拒绝”相关制度进行研究的时候会发现引入受灾国强制接受国际救援制度的时候尚需要一个强有力的国际性主体做出相关的决定。因为只有这么一个强大有力的国际性主体的影响力才能使该项决定得到切实的执行，受灾国也才可能最终同意接受相关的国际援助，这样寻找一个这样强有力的国际性机构也显得非常必要了。
（三）缺少救灾捐赠监督管理规定
发生灾害时受灾国的首要责任原则主要体现了受灾国政府有义务利用积极主动的手段去完成救灾的任务，受灾国同意原则则是要求必须在受灾国同意的条件下援助主体才能够进行救援。虽然本条款草案规定了不任意拒绝的规则，但是还是能够拒绝的，明确其间的标准无疑是目前该条款草案的遗憾所在。受灾国政府的不作为同样可能针对本国灾害的救援上面，该条款草案在有效利用国际援助的钱款物等救援物资方面的规定尚不完善，缺少救灾捐赠的监督管理机制，这样的话就无疑留下了一定的漏洞，我们从国际救助制度的本身去寻找问题就会发现在国际上缺少救灾捐献监督管理制度。
（四）缺少国际责任的承担机制
关于发生灾害时人员保护立法度目前从条款草案来看没有涉及任何国际责任的承担问题。但是国际责任的承担也是在国际救援过程中发生损害后不可避免的问题，所谓的国际法所禁止的行为也就是国际不法行为（international wrongful acts），是指一个国家违反了国际法上的某项义务，从而损害了他国正当的利益，最终引起了相关国家责任的一个或者一系列行为。对国际不法行为的规定主要体现在2001年的《国家责任条款草案》中，但是该条款草案一直是一个草案，这么多年以来关于该条款草案的进一步编纂一直处于停滞的状态。针对国际救助过程中产生的国际责任毕竟还是存在的，我们不是从灾区的角度探讨国际责任的承担问题，而是从国际救助的角度去寻找在国际援助的过程中应当承担国际责任的情形以及国际责任的承担方式，这样就能够使得国际援助制度更加完善。
三、应对缺陷的对策
（一）明确人权克减规则
该条款草案中在国际援助救灾过程中对人权的规定过于片面化，只说明了国家具有保护人权的义务，但是很多情形还没有兼顾到。所以至少应该将第8条修改为：“灾民有权得到对其人权的尊重，同时在紧急状态的情况下，国家有权对造成灾难人员的人权进行一定的限制。”这样一方面能够对灾民的人权得到充分的保护，另一方面也使得国家的主权得以明确的尊重，同时也可以打击了恐怖分子的嚣张气焰。 在关于人权的克减规定中有间接性关于人权克减规则的描述，其中最主要的情形就是紧急状态下人权克减的规定。美国在遭受到“911”恐怖袭击后，宣布全国进入紧急状态，在这种情况下美国所颁布的《爱国法》等对于恐怖分子的人权的进行了实际的克减。古巴给予了美国以国际性的援助，同意将在阿富汗战争中美国所抓获的恐怖分子关押在关塔那摩基地，这样一方面有利于美国在规避国际相关的人权的规定对恐怖分子进行审判，另一方面又能防止情报的外泄，这样的国际援助是一种紧急状态下的一种以公正审判权的克减，打击恐怖主义的援助。
（二）明确“不得任意拒绝”的保障制度
条款草案中仅仅是规定了受援助国不得任意拒绝国际援助，但是没有规定受灾国任意拒绝后的保障制度，可能使得本条款成为“具文”。建议能够在该条款的基础上将其第11条第2款修改为：受灾国不得任意拒绝外来援助，若拒绝，经联合国安理会决议后可以强制援助。
若一种国际援助对于受灾国来说是纯受益性质的，那么受灾的国家拒绝就显得理由不足了，也许是仅仅因为国家始终坚持自力更生的道路，接受国际援助于国际形象有损，这样灾民在等待着救援，国家死要面子的情形便出现了，在这种情况下就很有必要赋予相关机构的强制援助的决定权。将这个机构选择为联合国安理会是再合适不过的。如果国际上的问题都要进行建立专门性国际机构的话，那么这种专门性的机构过于繁多，会形成冗杂的人员体系，有关的机构过于痈肿，反而不利于机构的正常工作，同时强制性的国际援助也是国际上出现的比较少出现的情形，将其只能赋予联合国安理会是再合适不过的了。
（三）构建捐赠监督管理机制
条款草案只是规定了受灾国的首要责任原则，但是对于援助过程中援助国对于本国援助物品的最终归属并没有明确的规定，这样的话在实践中国际援助就会产生腐败现象。在该条款草案的第9条第2款的“受灾国在指挥、控制、协调和监督抗灾救济和援助方面应发挥主要作用”可以修改为“受灾国在指挥、控制、协调和监督抗灾救济和援助方面应发挥主要作用，同时援助的主体有权跟踪并了解落实援助的最终归属”。
孟德斯鸠曾说过：人性的贪婪不可拒绝，但是我们可以通过监督机制来限制人性的贪婪。如其说直接完成赠送任务了事，不如将援助的物资等分发完毕，和平分配到确实需要这些援助的人民手中，就算是基于人力物力难以保证直接分发操作，那么至少应该派人监督当局，跟踪了解这些援助物资的最终归属，从外部的层面杜绝腐败的产生和冲突的发生。
（四）明确国际责任的承担规则
条款草案对于国际责任的相关的规定还没有出现，但是可以想象在将来一定会出现相反面是首先援助国和受援国自己不能做一些国际性的不法行为；在国际援助的过程中难免会出现援助主体基于故意或者过失对受灾国造成损害，以及受灾国对受援国相应的故意或者过失造成损害，虽然这些责任的产生是在为人类良好的风尚履行过程中发生的，但是相应的损失灾害依然应当有责任主体承担。第一种情况是全部由援助主体的责任造成的损害，援助主体当然要承担全部责任，具体可以规定在发生相应的损害的时候相关方可以承担赔礼道歉、赔偿损失等民事责任以及相应的刑事责任；第二种情况是有些时候国际责任也是受害者自己或者其他因素造成的，应该通过详细的谈判或者是所商定的其它更为公平的解决赔偿或者是补偿的相关办法④；还有最后一种情况就是纯粹由受害者个人所造成的相应的损害，正如古罗马著名法学家庞姆蓬尼斯所（Polonius）说的那样：“若是因为自身的过错所受到的那些损害，不应视同是遭受损害”（Quod qis ex culpa sau damn sen tit， non subintelligitur damn entire）。在这种情况下受害者因为没有履行相应法律或者职责所规定的义务，对于其中的一些损失，受害者就不能获得赔偿，但是可以基于公平原则由相关的责任主体予以适当的人道主义补偿。
注释：
①选择兵库县的原因是：1995年1月17日，包括神户市（人口为150万人）在内的兵库县发生阪神大地震，造成数千人死亡。在晚近的历史上，这是发达国家的大城市第一次发生大地震。2005年1月17日，神户市和兵库县人民将纪念这一悲剧性事件发生十周年。
②Horst Fischer. International Disaster Law Treaties： Trends Patterns and Lacunae，in International Disaster Response Laws， Principles and Practice： Reflections. See http：//www.ifc.org/Docs/pubs/dirl/dirl book-c2.pd . 2009.
③中国外交部条法司长段洁龙在第65届联合国大会第六次委员会上所做的“国际法委员会第六十二届会议工作报告”第3部分发言中的第2点。
④A/CN.4/531，第8页，第13段。
参考文献：
[1]Laura H. Kahn，Jeremiah A. Barganders. Preparing for Disaster： Response Matrices in the USA and UK[J].Journal of Urban Health. March 2008.
[2]Anthony Arty. The Corfu Channel case—And the missing Admirability orders[J]. Law and Practice of International Courts and TribunalsDecember 2004.
[3]Eyra Ruth Saccharose[J].Natural Disasters and the Responsibility Protector： From Chaos to Clarity. August 2007.
[4]阙占文.论灾害救援的国际法问题——以国际救援队的法律地位为中心[J].行政与法，2009（11）.