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【摘要】农村产业融合发展需要资本下乡和人才入乡。 为揭示资本下乡及其推进一二三产业融合的规律， 采用理论模型法和例证方法， 研究“都市农业+”中推进资本下乡机制。 实证结果表明， 资本下乡能带动一二三产业融合发展、推动土地集约节约利用、促进农民就业增收、提高农民再组织化水平、推动乡村治理结构变迁。 研究揭示了资本下乡三驾马车（要素供给、乡村价值、溢出收益）的驱动机理， 构建了推进资本下乡的内驱外引、契约联结、扩散带动和支持保障机制， 并发现都市农业地区资本下乡存在农户契约意识不强、农业经营风险高、农业融资困难、管理和技术人员短缺、土地产权不稳定等障碍。 建议探索多元化土地使用方式， 发展农村融资租赁和普惠型农业保险， 完善下乡资本监管以及资本与农户利益联结机制， 创新引才政策和“都市农业+”优惠政策。
【关键词】资本下乡;都市农业;融合发展;人才入乡;利益联结
【中图分类号】 F127 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）13-0142-6
农村资源要素匮乏迫切需要城市要素回流， 促进城乡要素融合。 2020年中共中央、国务院印发的《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）提出， “鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村”， 引导工商资本下乡， 充分发挥其积极作用， 不仅是工业反哺农业、城市支持农村的重要举措， 也是促进城乡一体化发展、解决“三农”问题的有效路径， 更是乡村振兴的必要抓手。
资本下乡在全国已普遍展开， 学者们主要从两个方面对资本下乡进行了研究。 一是以“资本改造小农理论”为基础， 主要研究资本下乡对乡村发展有利的方面。 比如： 工商资本以资金、管理、技术、市场等优势， 提升农业生产效率、改善生产方式， 促进农业产业化、现代化、规模化[1] ; 工商资本加快了土地流转速度， 推进了农业产业化、组织化、市场化， 是培育农业发展新动能的重要形式[2，3] 。 二是以“资本消灭小农理论”为基础， 主要研究资本下乡对乡村发展不利的方面。 比如： 工商资本侵占和挤压小农经济生存发展空间， 导致处于弱势的小农走向衰落[4] ; 存在下乡资本投资领域趋同、投机行为导致土地权益归属不确定、资本替代农民、潜在风险较大等问题。 近几年下乡资本出现“毁约弃耕”“跑路”“烂尾”现象， 需要探索设立土地流转风险保障金， 建立资本下乡风险防范机制[5] 。 土地流转和雇工费用的上涨会增加规模经营的风险， 导致劳动监督和管理困难， 相较而言， 小农经营更具优势[6] 。
从以往研究来看， 更多文献关注的是资本下乡的不利方面。 资本下乡是一把双刃剑。 乡村产业振兴离不开城市资源要素的支持， 资本下乡是城乡资源市场化配置的表现形式之一， 它不一定是“乡村盛宴”， 也不是“狼来了”， 不能因噎废食。 农业农村部提出， 资本下乡要带动而不是替代老乡， 这就需要抑制下乡资本的替代作用， 防止下乡资本非农化以及套取国家补贴或将经营权用于抵押[7] ， 要充分发挥下乡资本的带动作用， 积极引导吸纳资本下乡带动农户， 推进农村一二三产业的融合和规模化发展。 那么如何通过有效监管约束资本对农户和村社治理的替代作用？ 如何构建资源集聚机制， 吸纳工商资本下乡？ 如何充分释放下乡资本引领带动作用， 带动乡村产业集群化发展和农民就业增收？ 对于这些问题， 需要开展深入研究。 如果下乡资本能够摒弃传统农业生产经营模式， 另辟蹊径， 创造出新产业、新业态， 就能在一定程度上规避其对农户的替代作用。 与以往研究不同， 本文在资本下乡利好假设前提下， 从一二三产业融合视阈研究都市农业地区如何引导并推进资本下乡， 下乡资本如何推进新产业、新业态发展以及构建现代农业产业体系的问题， 试图阐释资本下乡及其带动农民农村发展的命题。
一、都市农业地区资本下乡的效应分析
1. 带动农村一二三产业融合发展。 下乡资本通过村级集体经济组织或农民合作社流转农民土地和宅基地使用权， 撬动人地关系重组， 促进农村生产要素充分流动以及农村一二三产业融合发展。 如F公司通过C市L村村两委组织协助， 采取“保底收益+赠送10%股份+利润分红”模式流转农民3000多亩农地发展一二三产业融合项目。 项目吸纳了附近 300多位村民就业， 其中 59岁以上的员工占 70%， 就业村民每年共可获得1000 多万元工资收入[8] 。 再如四川省成都市福洪镇2012年与成都和盛家园实业有限公司达成战略合作， 引入社会资本3.1亿元发展产业融合项目， 目前已建成133公顷特色产业种植基地， 67公顷玫瑰示范园区和233公顷杏花观光园等农业项目。 农民从土地承包经营权入股中获益， 政府也通过基础设施建设整体改善了农村居住生活环境[9] 。
2. 推动农村土地集约节约利用。 下乡资本凭借资金实力和规模化经营管理能力， 大面积流转农民土地， 开展农业规模化经营， 改变农户单打独斗的小农生产方式， 将农民从土地中解脱出来， 从事更高劳动生产率的工作。 不仅如此， 还整理节约出数量可观的集体建设用地用于发展镇村企业， 促进了镇域经济的发展。 如成都和盛家园实业有限公司投资福洪镇后， 截至2018年该镇已节约出大约110公顷宅基地用于城市或镇域发展用地， 占该镇农村宅基地面积的26%， 通過将整理节约出的土地转变成集体经营性建设用地， 吸引了17家企业入驻， 推动了该镇产业的发展[9] 。
3. 促进当地农民就业增收。 在传统农户经营模式下， 土地产出率和农民劳动生产率难以提高。 资本下乡流转经营农民土地后， 当地农民不但获得土地财产性收入， 还可以在流转土地企业就业或外出打工， 获得劳动收入。 资本下乡将农民从生产力低下的传统农业生产经营中解脱出来， 从事更加擅长的劳动， 从多种来源获得收入。 如福洪镇引入外来资本后， 吸纳了1000余名年龄偏大、文化不高、技能低下的农村劳动力就业， 引资下乡5年后全镇实现地区生产总值4.76亿元， 农民年人均可支配收入达到20732元， 年均增长18.86%。 下乡资本推动农民就业增收效果显著[9] 。 4. 提高农民再组织化水平。 资本下乡催生了农村经纪人这一职业。 下乡资本与散户打交道的交易成本高， 为提高组织效率， 下乡资本会物色凝聚力强和影响力强的村庄能人作为企业与村民之间的经纪人。 由此， 农民再组织化水平得到提高。 如M农业公司在村党支部的推荐下， 选定村民小组长卢某作为中间人， 企业协助卢某注册成立了黑木耳种植合作社， 通过专业合作社与农民打交道。 企业与合作社签订用工、种植、收购合同， 合作社再与农民签订合同， 作为回报， 合作社每销售给农民一个黑木耳菌包， 企业返利一角钱[10] 。 这样， 下乡资本出于自身需求， 培植经纪人和农民合作社， 客观上提高了农民再组织化水平。
5. 推动乡村治理结构变迁。 下乡资本通过两种模式渗透到村庄治理中， 推动乡村治理从单中心向多中心转变， 体现出一定的社会公益性。 一种是下乡资本对村庄治理的替代。 外来企业通过经济联系将农民组织起来， 农民的经济活动来自于外来企业。 下乡企业与镇村政府之间形成“资本—权力”相互依存和合谋共谋的关系， 企业的无形权力已渗透到村庄治理中。 另一种是村企合一， 表现为村庄公司化运作。 以湖北省柳村为例， 在回归工程实施中， 柳村在外企业家返乡盘活村庄存量建设用地， 创办了公司， 公司通过镇村两级政府动员流转了村庄全部土地。 作为回报， 安排村支部书记（兼村主任）兼任集团公司党支部书记， 公司总经理任村委会副主任， 实现企业与村两委交叉任职[11] 。
二、 产业融合视阈下推进资本下乡理论分析
1. 资本下乡机理。 资本具有趋利性， 总是在流动、融通过程中寻找最大的利润空间。 城市土地、房租、劳动力等价格不断上升倒逼资本向乡村流动， 乡村资源与城市资本结合推动农业生产方式发生改变。 乡村具有地租低和劳动力成本低等低成本优势， 但也具有道路、交通、信息、物流等基础设施和服务短板， 降低了乡村对外来要素的吸纳力。 资本向乡村的流动是一个试错和理性选择的过程， 既受乡情和农业情感影响， 也受公共政策调整的影响。 目前资本下乡尚未呈现燎原之势， 政策设计需要锚定农业农村需求， 揭示和遵循资本下乡机理， 构建推动资本下乡的机制体制。
从城乡融合发展来看， 要素返乡为资本下乡营造了产业环境， 产生了要素供给驱动。 本土精英、科技人才、大学生和农民工返乡创业就业或提供专业化服务， 形成互为供求、相互配套的市场关系， 低廉劳动力的供给、土地使用权的可获得性以及农业担保融资支持等， 形成有助于资本下乡的乡村产业环境。 在乡村振兴战略的指引下， 熟悉农业、具有乡土情怀的本土能人或企业家率先投资农业、回归乡村。
从产业融合发展来看， 农村一二三产业融合发展创造新产业、新业态、新商业模式， 延长了产业链、提升了价值链、拓展了利益链， 从而产生了溢出收益驱动。 新产业新业态培育适应都市群体消费需求和流通模式， 绿色优质高品位农产品生产拓展了收益空间， 能吸引更多资本下乡创办产业融合性企业。 具有前瞻性的投资者能够洞察产业融合发展溢出收益及其特殊支持政策， 形成比較收益预期， 从而产生投资农业新产业新业态的内驱力。
从乡村资源挖潜来看， 乡村人居环境改造和生态治理提升了乡村生态价值， 营造了宜人的生活空间， 有助于发展休闲旅游、康养体验、居住办公等新业态， 产生了乡村价值驱动。 乡村价值包括乡村文化价值、生态价值、环境价值。 文化价值的挖掘和传承形成文化竞争力， 带来社会经济利益; 发展生态农业和乡村绿化净化， 提升生态价值， 产生了生存价值和经济利益; 乡村养殖污染治理和工农业污染治理净化了乡村环境， 提高了环境价值和生存价值， 从而提高了宜居宜人水平。 可见， 乡村综合治理和价值再造产生了经济和社会效益， 提升了生存、生活和居住价值， 提高了对市民入乡、人才返乡和资本下乡的吸引力。 乡村价值挖潜和生成见图1。
基于此， 形成了基于城乡融合和产业融合的资本下乡机理， 见图2。 由图2可知， 融合发展是资本下乡的新动能。 统筹城乡发展后， 城乡关系从分割到融合， 城乡差距缩小， 乡村特色更加彰显。 要素回流的城市推力和乡村拉力此消彼长。 由前述分析可知， 融合发展催生资本下乡的三驾马车是要素供给驱动、乡村价值驱动、溢出收益驱动， 三驾马车相互耦合、互为关联。 乡村价值再造有助于改善乡村居住环境， 吸纳各类人才返乡下乡和新业态培育; 要素返乡入乡创业推进乡村产业融合， 创造新产业新业态， 产生溢出收益; 溢出收益推进产业融合发展和农民就业增收， 有助于乡村生态治理能力的提升。
2. 推进资本下乡的机制。 下乡资本与部分农户之间形成竞争关系， 如资本下乡以前免费或低价从亲朋好友手中流转土地的农户、因无法外出务工只能种植自有承包地的农户以及村内原来的农机手[12] ， 导致农户利益受损。 都市农业发展与外部资本供给形成了耦合共生关系。 无论生产型都市农业（如蔬菜、水产品、果类、肉蛋奶生产）， 还是服务型都市农业（如休闲农业、生态农业、康体农业和文化教育农业等）， 都需要借助外来资本实现设施化， 而都市农业宽广的市场空间吸引着外部资本下乡入农， 因此政策干预应遵循资本下乡机理， 构建推进资本下乡的内驱外引机制、契约联结机制、扩散带动机制和支持保障机制。
（1）内驱外引机制。 资本下乡与人才入乡相辅相成。 推进资本下乡， 需要构建以收益拉动、要素驱动、行政推动和声誉策动为内容的精英返乡与资本下乡动力机制。 地方政府应制定新产业、新业态发展支持政策， 促进新产业规模化发展， 培育形成产业集群， 吸引外部资本; 县乡村行政管理部门应制定实施本土人才返乡入乡计划， 积极对接在外本土精英、能人和各类社会资源， 采取积极措施吸纳各类人才带着资本返乡入乡; 基层政府部门应协助下乡资本和返乡人才办理土地流转、创业融资和技术对接， 帮助协调解决下乡资本与本地村民之间的矛盾纠纷; 应给予带动作用强的企业家一定政治权利和社会声誉， 提高其身份地位和社会影响力。 （2）契约联结机制。 无论都市农业产业间联盟还是产业内联合体， 新型农业经营主体和服务主体都需通过契约关系联结起来， 形成彼此匹配、互为供求的合作关系。 地方政府期望下乡资本带动形成农业产业集群， 这就需要构建下乡资本与农户、合作社、企业之间的契约联结机制， 以契约约束形成稳定的组织关系、服务关系、市场关系。 政府需要引导培育农户树立契约意识、合作意识和诚信精神， 并制定失信黑名单制度， 加大违约违法惩戒。
（3）扩散带动机制。 都市农业产业融合化和集群化发展离不开农业龙头企业的带动和影响。 借助扶贫协作机制， 政府根据农业龙头企业的扩散带动效果给予其特殊支持政策， 鼓励其带动农户生产经营， 如提供免费或低价种苗、提供技术指导服务、收购代销农产品等。 政策鼓励平台型企业如电商企业、互联网企业在县级以下设立分支机构， 面向新型农业经营主体展业。 鼓励下乡资本开展土地整治和村庄治理， 将整治后的土地转包给家庭农场， 从而将家庭农业纳入企业产业链， 带动家庭农场和大户参与农业产业化经营， 进而促进都市农业以适度规模经营和农民增收。
（4）支持保障机制。 要让资本引得来、留得住、干得好， 就需要优化乡村营商环境， 提高为下乡资本服务的能力和水平。 县级以下政府相关部门应积极主动地帮助下乡资本创业、协调土地流转， 为其提供融资担保、培训补贴、技术服务等多元化支持和一条龙服务， 促使其落地生根。
三、都市地区推进资本下乡的障碍
1. 农户契约意识不强， 契约联结机制不完善。 针对天津环湖农业公司的调研发现， 农户契约意识不强， 契约违约成本低， 导致不履行合同的情况经常发生。 尤其是当标的物市场价格上升时， 农户会优先卖给出价高的第三方; 而当市场行情不好时， 农户又会强制要求签约方必须履行合同。 这样一来， 下乡资本宁愿在需要时以高价向市场购买原材料， 放弃成为农业龙头企业的部分优惠政策， 也不愿提前与农户签订订货协议， 这限制了下乡资本成长为龙头企业以及其辐射带动潜能的释放。
2.农业经营风险高， 融资困难， 资本入农动力不足。 针对天津部分农业科技企业的调查发现： 一方面， 都市农业经营风险高于一般农业。 除生产经营风险外， 瓜果蔬菜不易保鲜， 需要建设产地预冷仓储设施， 并且电商销售包装成本高， 物流、快递过程中致损率高， 这些都增加了销售成本。 农产品电商发展很快， 但生鲜农产品保鲜保质运输困难， 损腐风险较高， 高成本的保鲜包装提高了电商运营成本， 降低了农产品电商竞争力， 电商运营户亟需政府的特殊补贴。 另一方面， 农业抵押物较少， 经营风险高， 融资困难。 目前多地成立了农业贷款担保公司， 但担保贷款仅仅降低了贷款门槛， 并没有大幅度降低贷款成本， 反而增加了担保费用。 而且， 担保贷款审批周期较长（通常在3个月以上）， 难以即时解决企业资金短缺问题， 迫使企业向高利贷借款， 加重了企业融资成本。 这种现象在同业中普遍存在， 不利于外来资本入乡入农。 因此， 农业投资大、回收期长， 融资政策不能及时满足企业的低成本融资需求， 阻碍了工商资本下乡入农。
3. 現代农业专业化管理和技术人员缺乏， 影响农业企业高质量发展。 针对河北省隆化的调研发现： 返乡入农大学生较少， 大学生返乡创业就业尚未成为一种普遍现象; 入农资本不一定熟悉农业经营管理和生产技术， 反而会约束企业采用新技术培育新品种， 不能实现创新驱动经营。 针对河北省硕盈食品有限公司的调查发现， 总经理袁书杰原来经营五金销售， 积累了一定资金后在政策影响下投资创办农业企业， 生产番茄酱。 但其在生产过程中发现， 经营农业远非易事， 自己不懂番茄品种选育熟化， 又缺少技术人员， 难以将新疆番茄改良成适合承德冷凉气候的品种， 且大学毕业生不愿意到贫困地区从事农业生产， 企业亟需农业技术和农业企业管理人员。 另外， 乡村人才流失现象仍然较严重， 本土能人普遍外出务工， 本土精英鲜有反哺乡村， 下乡资本只能雇佣50岁以上的劳动力， 而这些劳动力可塑性差， 再培训效果欠佳， 企业新技术、新工艺、新管理方法在推行中存在较大困难。
4.土地产权关系不够稳定， 下乡企业土地投资收益难以得到保障。 2026 ～ 2028年， 第二轮承包契约的三分之二将到期， 下乡资本流转的土地因承包到期面临农户重新选择流转对象的风险。 一旦变更土地流转对象， 在此之前企业进行土地整理的投资将难以追回， 从而难以实现土地投资收益。 针对江苏省的调研发现， 江浙等东部发达地区农业劳动力转移较充分， 而丰富的土地资源吸引外来资本下乡入农， 企业一般在追加土地投资、进行整理改造后再将土地承包给代管经营户从事设施农业生产。 短期内， 企业难以收回土地投资收益， 而未来土地产权的变更又将降低企业进行土地投资的积极性。 土地产权关系不够稳定， 下乡入农企业就难以安心。 江苏省土地肥沃， 部分企业看好农业发展前景， 投资土地整治和高标准农田建设， 但源于土地产权关系变更风险， 入乡返田企业存在较大后顾之忧。
5. 农业新产业、新业态发展亟需政策支持， 乡村营商环境有待完善。 一方面， 农产品加工、休闲旅游、电商等农业新业态不属于农业免税范围， 而这些新业态是未来农业产业升级的方向， 可考虑制定实施相关优惠政策鼓励其发展。 下乡资本进入农业新产业、新业态， 既遇到技术困难， 也受到资本约束， 急需财政、金融、土地等方面的政策支持。 如2018年8月以来， 全国各地开展大棚房整治行动， 整治目的是纠正借设施农业之名违规占用耕地甚至永久性基本农田， 但实际上一些地方政府没有吃透政策精神， 采取一刀切方式， 强制设施农业企业拆掉一切建（构）筑物， 给设施农业企业的发展造成重大打击[13] 。 另一方面， 镇村基层政府工作人员的公共服务素质能力有待提升。 下乡企业不善于与农民打交道， 土地流转、农户组织、劳动力雇佣等都需要依赖基层政府的干预， 这就要求基层政府工作人员具备较高的行政素质和服务能力。 但实践中部分工作人员不能按照下乡企业需求， 平衡好原则性与灵活性， 调解下乡企业与农民的冲突、矛盾和问题。 因此， 提升乡村营商环境的重点是提高基层政府工作人员的素质和能力。 四、都市农业融合发展中推进资本下乡的对策建议
1.鼓励下乡资本开展技术创新， 完善资本与农户之间的利益联结机制， 充分发挥下乡资本的辐射带动作用。 鼓励下乡资本与高校科研院所合作开展品种引进、良种繁育、技术攻关和成果转化， 政府给予新品种、新业态、新产业特殊支持政策; 引导下乡企业示范带动专业大户、家庭农场等开展优质、安全、绿色、高效的农产品标准化生产; 鼓励下乡资本创办集生产加工、仓储物流、观光采摘、科普教育于一体的农业产业园区、科技园区、田园综合体， 鼓励园区企业雇佣专业大户、农机手和代管户， 促进企业联农、助农、带农， 地方政府根据下乡资本助农带农效果给予贷款贴息、融资担保和保险费补贴等。 引导农户以土地经营权、资金、大型农机具等方式入股， 采取“租金+分红+工资”的分配方式， 实现农民的财产权益和劳动权益， 建立下乡资本与农户风险共担、利益共享、互惠共赢的利益共同体。
2. 拓宽农业融资渠道， 发展农村融资租赁和普惠型农业保险， 加强都市农业金融支持。 一是拓宽农业融资渠道。 2020年中央一号文件提出， “在风险可控前提下， 稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点”。 拓宽农业融资渠道， 试点推广农村承包土地经营权、农民住房财产权、四荒地经营权、农村集体经营性建设用地使用权以及温室大棚、养殖圈舍、大型农业机械等参与农业抵质押融资。 二是加快发展普惠型、政策性农业保险， 制定落实农业保险保费补贴政策。 相关部门应制定中央财政特色农产品保费补贴项目， 鼓励保险公司因地制宜地开展特色农产品保险试点; 探索下乡企业与农民合作社互助保险; 鼓励各地因地制宜地扩大政策性农业保险覆盖范围， 科学设定特色农产品保险金额和费率， 探索新产业、新业态、新产品农业保险。
3. 完善人居环境， 创新引才政策， 多措并举吸纳各类人才返乡下乡。 一是镇村两级应建立新乡贤数据库， 培育新乡绅文化。 借鉴江苏连云港赣榆区的做法， 区政府建立乡贤馆、乡贤榜、乡贤会， 利用新媒体宣介新乡贤文化， 开展新乡贤文化进课堂、进讲堂、进礼堂、进祠堂活动， 营造全社会崇尚崇学新乡贤文化的氛围; 建立新乡贤信息库和政府智库， 利用网络新媒体技术搭建新乡贤与家乡之间的情感联络通道， 吸纳新乡贤参与基层政府决策、举办教育、担任司法调解员、联系对接城乡社会资源等。 二是实行农科大学生返乡下乡工程。 借鉴广东省的做法， 本科、硕士毕业两年以及博士毕业5年内可认定为应届毕业生。 农科大学生毕业自愿回农村工作的， 保留城市户籍， 两年内仍按应届毕业生认定。 采取政府缴纳社保、给予住房和生活补助， 大学生进入创业孵化园等组合措施吸纳农科大学生返乡， 并帮助其成功创业。
4. 稳定土地产权关系， 探索多元化土地使用方式， 支持下乡资本创办“农业+”产业组织。 一是稳定下乡资本流转土地的产权关系。 村两委协调下乡资本与农户签订土地流转补充协议， 约定承包到期后土地流转关系不变更， 下乡企业仍为土地流转对象。 作为条件， 下乡资本将土地连片整治后优先转包给流转土地的农户， 优先雇佣流转出土地经营权的农户。 流转出土地的农户有权监督土地的合理使用， 防止土地非农化、土地闲置或不合理开发利用。 二是实行集体建设用地置换政策， 支持下乡资本创办“农业+”产业。 借鉴城乡建设用地增减挂钩的做法， 推行一般农用地与集体建设用地置换政策。 即在严格基本农田保护框架内， 调整城乡总体规划， 制定类乡村规划， 在项目经营区内实行农村集体建设用地置换政策， 保障“农业+”产业设施的用地供给。 置换范围严格限定在项目运营区内， 项目设施建设零散占用的农用地指标需要农村集体建设用地集中复垦后归还。 土地管理部门应严把建设用地复垦质量关， 确保农用地数量不减少、质量不下降。
5. 完善资本下乡监管机制， 制定“农业+”优惠政策， 优化农村营商环境。 一是规范下乡资本行为， 切实保护农户利益。 引导资本下乡需要趋利避害， 协同推进下乡资本监管和农民利益保护。 农民利益保护不是保护落后， 而是發挥鲶鱼效应， 带动和激活市场竞争活力。 严格监督和规范下乡资本租地行为， 完善事前、事中、事后审查和备案制度， 建立违规用地预警制度， 确保下乡资本合规合法用地。 建立缴一押二农地租金预付和土地流转风险补偿金制度， 保障农户的土地权益。 建立合同签订和合同履行一定范围内的公示监督机制和纠纷调解仲裁制度， 镇村行政组织介入合同签订履行监督， 平等地保护下乡资本和农户的利益。 二是农产品加工业等“农业+”新产业新业态仍要纳税。 根据中国宏观经济研究院针对525 家工商企业的调查， 73.3%的下乡企业看中的是政府优惠政策[4] 。 建议针对“都市农业+”产业实行税收优惠政策， 如对农产品加工企业、农产品批发市场、特色农业设施、乡村旅游设施、冷链物流设施等的使用地， 减免城镇土地使用税[14] 。 三是优化农村营商环境。 组建乡镇招商团队， 打造优势“农业+”项目对外招商宣传推介; 建立首问负责制和跟踪服务制度， 为下乡资本配备专门的服务团队， 提供综合性服务; 规划实施县级以下基层干部培训行动， 实行全部干部每三年轮训一次。
五、结论与启示
农民仅靠土地资源和人力资本无法创造更多价值， 乡村振兴单靠农民自己的力量难以实现， 解决农民土地用不了、用不好问题需要依托新型城乡关系， 引导和鼓励资本入乡入农。 但资本具有逐利性， 如何在遏制下乡资本不当行为的前提下， 实现乡村与资本的共赢， 是一个需要深入研究的主题。 都市农业地区资本下乡创造新产业、新业态， 促进农业一二三产业融合发展， 将减缓下乡资本与当地农民之间的竞争， 增强下乡资本的辐射带动作用。 资本既要引得来， 又要管得住、留得下， 更要用得好， 这就需要乡村按照下乡资本需求， 营造有吸引力的产业环境和营商环境， 为下乡资本提供土地流转、融资支持、人才吸纳和行政服务， 促使下乡资本与农户共同创造价值、按照资源要素和劳动贡献平等分配价值， 从而有利于推动乡村产业振兴。 【 主 要 参 考 文 献 】
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【中图分类号】 F127 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）13-0142-6
农村资源要素匮乏迫切需要城市要素回流， 促进城乡要素融合。 2020年中共中央、国务院印发的《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）提出， “鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村”， 引导工商资本下乡， 充分发挥其积极作用， 不仅是工业反哺农业、城市支持农村的重要举措， 也是促进城乡一体化发展、解决“三农”问题的有效路径， 更是乡村振兴的必要抓手。
资本下乡在全国已普遍展开， 学者们主要从两个方面对资本下乡进行了研究。 一是以“资本改造小农理论”为基础， 主要研究资本下乡对乡村发展有利的方面。 比如： 工商资本以资金、管理、技术、市场等优势， 提升农业生产效率、改善生产方式， 促进农业产业化、现代化、规模化[1] ; 工商资本加快了土地流转速度， 推进了农业产业化、组织化、市场化， 是培育农业发展新动能的重要形式[2，3] 。 二是以“资本消灭小农理论”为基础， 主要研究资本下乡对乡村发展不利的方面。 比如： 工商资本侵占和挤压小农经济生存发展空间， 导致处于弱势的小农走向衰落[4] ; 存在下乡资本投资领域趋同、投机行为导致土地权益归属不确定、资本替代农民、潜在风险较大等问题。 近几年下乡资本出现“毁约弃耕”“跑路”“烂尾”现象， 需要探索设立土地流转风险保障金， 建立资本下乡风险防范机制[5] 。 土地流转和雇工费用的上涨会增加规模经营的风险， 导致劳动监督和管理困难， 相较而言， 小农经营更具优势[6] 。
从以往研究来看， 更多文献关注的是资本下乡的不利方面。 资本下乡是一把双刃剑。 乡村产业振兴离不开城市资源要素的支持， 资本下乡是城乡资源市场化配置的表现形式之一， 它不一定是“乡村盛宴”， 也不是“狼来了”， 不能因噎废食。 农业农村部提出， 资本下乡要带动而不是替代老乡， 这就需要抑制下乡资本的替代作用， 防止下乡资本非农化以及套取国家补贴或将经营权用于抵押[7] ， 要充分发挥下乡资本的带动作用， 积极引导吸纳资本下乡带动农户， 推进农村一二三产业的融合和规模化发展。 那么如何通过有效监管约束资本对农户和村社治理的替代作用？ 如何构建资源集聚机制， 吸纳工商资本下乡？ 如何充分释放下乡资本引领带动作用， 带动乡村产业集群化发展和农民就业增收？ 对于这些问题， 需要开展深入研究。 如果下乡资本能够摒弃传统农业生产经营模式， 另辟蹊径， 创造出新产业、新业态， 就能在一定程度上规避其对农户的替代作用。 与以往研究不同， 本文在资本下乡利好假设前提下， 从一二三产业融合视阈研究都市农业地区如何引导并推进资本下乡， 下乡资本如何推进新产业、新业态发展以及构建现代农业产业体系的问题， 试图阐释资本下乡及其带动农民农村发展的命题。
一、都市农业地区资本下乡的效应分析
1. 带动农村一二三产业融合发展。 下乡资本通过村级集体经济组织或农民合作社流转农民土地和宅基地使用权， 撬动人地关系重组， 促进农村生产要素充分流动以及农村一二三产业融合发展。 如F公司通过C市L村村两委组织协助， 采取“保底收益+赠送10%股份+利润分红”模式流转农民3000多亩农地发展一二三产业融合项目。 项目吸纳了附近 300多位村民就业， 其中 59岁以上的员工占 70%， 就业村民每年共可获得1000 多万元工资收入[8] 。 再如四川省成都市福洪镇2012年与成都和盛家园实业有限公司达成战略合作， 引入社会资本3.1亿元发展产业融合项目， 目前已建成133公顷特色产业种植基地， 67公顷玫瑰示范园区和233公顷杏花观光园等农业项目。 农民从土地承包经营权入股中获益， 政府也通过基础设施建设整体改善了农村居住生活环境[9] 。
2. 推动农村土地集约节约利用。 下乡资本凭借资金实力和规模化经营管理能力， 大面积流转农民土地， 开展农业规模化经营， 改变农户单打独斗的小农生产方式， 将农民从土地中解脱出来， 从事更高劳动生产率的工作。 不仅如此， 还整理节约出数量可观的集体建设用地用于发展镇村企业， 促进了镇域经济的发展。 如成都和盛家园实业有限公司投资福洪镇后， 截至2018年该镇已节约出大约110公顷宅基地用于城市或镇域发展用地， 占该镇农村宅基地面积的26%， 通過将整理节约出的土地转变成集体经营性建设用地， 吸引了17家企业入驻， 推动了该镇产业的发展[9] 。
3. 促进当地农民就业增收。 在传统农户经营模式下， 土地产出率和农民劳动生产率难以提高。 资本下乡流转经营农民土地后， 当地农民不但获得土地财产性收入， 还可以在流转土地企业就业或外出打工， 获得劳动收入。 资本下乡将农民从生产力低下的传统农业生产经营中解脱出来， 从事更加擅长的劳动， 从多种来源获得收入。 如福洪镇引入外来资本后， 吸纳了1000余名年龄偏大、文化不高、技能低下的农村劳动力就业， 引资下乡5年后全镇实现地区生产总值4.76亿元， 农民年人均可支配收入达到20732元， 年均增长18.86%。 下乡资本推动农民就业增收效果显著[9] 。 4. 提高农民再组织化水平。 资本下乡催生了农村经纪人这一职业。 下乡资本与散户打交道的交易成本高， 为提高组织效率， 下乡资本会物色凝聚力强和影响力强的村庄能人作为企业与村民之间的经纪人。 由此， 农民再组织化水平得到提高。 如M农业公司在村党支部的推荐下， 选定村民小组长卢某作为中间人， 企业协助卢某注册成立了黑木耳种植合作社， 通过专业合作社与农民打交道。 企业与合作社签订用工、种植、收购合同， 合作社再与农民签订合同， 作为回报， 合作社每销售给农民一个黑木耳菌包， 企业返利一角钱[10] 。 这样， 下乡资本出于自身需求， 培植经纪人和农民合作社， 客观上提高了农民再组织化水平。
5. 推动乡村治理结构变迁。 下乡资本通过两种模式渗透到村庄治理中， 推动乡村治理从单中心向多中心转变， 体现出一定的社会公益性。 一种是下乡资本对村庄治理的替代。 外来企业通过经济联系将农民组织起来， 农民的经济活动来自于外来企业。 下乡企业与镇村政府之间形成“资本—权力”相互依存和合谋共谋的关系， 企业的无形权力已渗透到村庄治理中。 另一种是村企合一， 表现为村庄公司化运作。 以湖北省柳村为例， 在回归工程实施中， 柳村在外企业家返乡盘活村庄存量建设用地， 创办了公司， 公司通过镇村两级政府动员流转了村庄全部土地。 作为回报， 安排村支部书记（兼村主任）兼任集团公司党支部书记， 公司总经理任村委会副主任， 实现企业与村两委交叉任职[11] 。
二、 产业融合视阈下推进资本下乡理论分析
1. 资本下乡机理。 资本具有趋利性， 总是在流动、融通过程中寻找最大的利润空间。 城市土地、房租、劳动力等价格不断上升倒逼资本向乡村流动， 乡村资源与城市资本结合推动农业生产方式发生改变。 乡村具有地租低和劳动力成本低等低成本优势， 但也具有道路、交通、信息、物流等基础设施和服务短板， 降低了乡村对外来要素的吸纳力。 资本向乡村的流动是一个试错和理性选择的过程， 既受乡情和农业情感影响， 也受公共政策调整的影响。 目前资本下乡尚未呈现燎原之势， 政策设计需要锚定农业农村需求， 揭示和遵循资本下乡机理， 构建推动资本下乡的机制体制。
从城乡融合发展来看， 要素返乡为资本下乡营造了产业环境， 产生了要素供给驱动。 本土精英、科技人才、大学生和农民工返乡创业就业或提供专业化服务， 形成互为供求、相互配套的市场关系， 低廉劳动力的供给、土地使用权的可获得性以及农业担保融资支持等， 形成有助于资本下乡的乡村产业环境。 在乡村振兴战略的指引下， 熟悉农业、具有乡土情怀的本土能人或企业家率先投资农业、回归乡村。
从产业融合发展来看， 农村一二三产业融合发展创造新产业、新业态、新商业模式， 延长了产业链、提升了价值链、拓展了利益链， 从而产生了溢出收益驱动。 新产业新业态培育适应都市群体消费需求和流通模式， 绿色优质高品位农产品生产拓展了收益空间， 能吸引更多资本下乡创办产业融合性企业。 具有前瞻性的投资者能够洞察产业融合发展溢出收益及其特殊支持政策， 形成比較收益预期， 从而产生投资农业新产业新业态的内驱力。
从乡村资源挖潜来看， 乡村人居环境改造和生态治理提升了乡村生态价值， 营造了宜人的生活空间， 有助于发展休闲旅游、康养体验、居住办公等新业态， 产生了乡村价值驱动。 乡村价值包括乡村文化价值、生态价值、环境价值。 文化价值的挖掘和传承形成文化竞争力， 带来社会经济利益; 发展生态农业和乡村绿化净化， 提升生态价值， 产生了生存价值和经济利益; 乡村养殖污染治理和工农业污染治理净化了乡村环境， 提高了环境价值和生存价值， 从而提高了宜居宜人水平。 可见， 乡村综合治理和价值再造产生了经济和社会效益， 提升了生存、生活和居住价值， 提高了对市民入乡、人才返乡和资本下乡的吸引力。 乡村价值挖潜和生成见图1。
基于此， 形成了基于城乡融合和产业融合的资本下乡机理， 见图2。 由图2可知， 融合发展是资本下乡的新动能。 统筹城乡发展后， 城乡关系从分割到融合， 城乡差距缩小， 乡村特色更加彰显。 要素回流的城市推力和乡村拉力此消彼长。 由前述分析可知， 融合发展催生资本下乡的三驾马车是要素供给驱动、乡村价值驱动、溢出收益驱动， 三驾马车相互耦合、互为关联。 乡村价值再造有助于改善乡村居住环境， 吸纳各类人才返乡下乡和新业态培育; 要素返乡入乡创业推进乡村产业融合， 创造新产业新业态， 产生溢出收益; 溢出收益推进产业融合发展和农民就业增收， 有助于乡村生态治理能力的提升。
2. 推进资本下乡的机制。 下乡资本与部分农户之间形成竞争关系， 如资本下乡以前免费或低价从亲朋好友手中流转土地的农户、因无法外出务工只能种植自有承包地的农户以及村内原来的农机手[12] ， 导致农户利益受损。 都市农业发展与外部资本供给形成了耦合共生关系。 无论生产型都市农业（如蔬菜、水产品、果类、肉蛋奶生产）， 还是服务型都市农业（如休闲农业、生态农业、康体农业和文化教育农业等）， 都需要借助外来资本实现设施化， 而都市农业宽广的市场空间吸引着外部资本下乡入农， 因此政策干预应遵循资本下乡机理， 构建推进资本下乡的内驱外引机制、契约联结机制、扩散带动机制和支持保障机制。
（1）内驱外引机制。 资本下乡与人才入乡相辅相成。 推进资本下乡， 需要构建以收益拉动、要素驱动、行政推动和声誉策动为内容的精英返乡与资本下乡动力机制。 地方政府应制定新产业、新业态发展支持政策， 促进新产业规模化发展， 培育形成产业集群， 吸引外部资本; 县乡村行政管理部门应制定实施本土人才返乡入乡计划， 积极对接在外本土精英、能人和各类社会资源， 采取积极措施吸纳各类人才带着资本返乡入乡; 基层政府部门应协助下乡资本和返乡人才办理土地流转、创业融资和技术对接， 帮助协调解决下乡资本与本地村民之间的矛盾纠纷; 应给予带动作用强的企业家一定政治权利和社会声誉， 提高其身份地位和社会影响力。 （2）契约联结机制。 无论都市农业产业间联盟还是产业内联合体， 新型农业经营主体和服务主体都需通过契约关系联结起来， 形成彼此匹配、互为供求的合作关系。 地方政府期望下乡资本带动形成农业产业集群， 这就需要构建下乡资本与农户、合作社、企业之间的契约联结机制， 以契约约束形成稳定的组织关系、服务关系、市场关系。 政府需要引导培育农户树立契约意识、合作意识和诚信精神， 并制定失信黑名单制度， 加大违约违法惩戒。
（3）扩散带动机制。 都市农业产业融合化和集群化发展离不开农业龙头企业的带动和影响。 借助扶贫协作机制， 政府根据农业龙头企业的扩散带动效果给予其特殊支持政策， 鼓励其带动农户生产经营， 如提供免费或低价种苗、提供技术指导服务、收购代销农产品等。 政策鼓励平台型企业如电商企业、互联网企业在县级以下设立分支机构， 面向新型农业经营主体展业。 鼓励下乡资本开展土地整治和村庄治理， 将整治后的土地转包给家庭农场， 从而将家庭农业纳入企业产业链， 带动家庭农场和大户参与农业产业化经营， 进而促进都市农业以适度规模经营和农民增收。
（4）支持保障机制。 要让资本引得来、留得住、干得好， 就需要优化乡村营商环境， 提高为下乡资本服务的能力和水平。 县级以下政府相关部门应积极主动地帮助下乡资本创业、协调土地流转， 为其提供融资担保、培训补贴、技术服务等多元化支持和一条龙服务， 促使其落地生根。
三、都市地区推进资本下乡的障碍
1. 农户契约意识不强， 契约联结机制不完善。 针对天津环湖农业公司的调研发现， 农户契约意识不强， 契约违约成本低， 导致不履行合同的情况经常发生。 尤其是当标的物市场价格上升时， 农户会优先卖给出价高的第三方; 而当市场行情不好时， 农户又会强制要求签约方必须履行合同。 这样一来， 下乡资本宁愿在需要时以高价向市场购买原材料， 放弃成为农业龙头企业的部分优惠政策， 也不愿提前与农户签订订货协议， 这限制了下乡资本成长为龙头企业以及其辐射带动潜能的释放。
2.农业经营风险高， 融资困难， 资本入农动力不足。 针对天津部分农业科技企业的调查发现： 一方面， 都市农业经营风险高于一般农业。 除生产经营风险外， 瓜果蔬菜不易保鲜， 需要建设产地预冷仓储设施， 并且电商销售包装成本高， 物流、快递过程中致损率高， 这些都增加了销售成本。 农产品电商发展很快， 但生鲜农产品保鲜保质运输困难， 损腐风险较高， 高成本的保鲜包装提高了电商运营成本， 降低了农产品电商竞争力， 电商运营户亟需政府的特殊补贴。 另一方面， 农业抵押物较少， 经营风险高， 融资困难。 目前多地成立了农业贷款担保公司， 但担保贷款仅仅降低了贷款门槛， 并没有大幅度降低贷款成本， 反而增加了担保费用。 而且， 担保贷款审批周期较长（通常在3个月以上）， 难以即时解决企业资金短缺问题， 迫使企业向高利贷借款， 加重了企业融资成本。 这种现象在同业中普遍存在， 不利于外来资本入乡入农。 因此， 农业投资大、回收期长， 融资政策不能及时满足企业的低成本融资需求， 阻碍了工商资本下乡入农。
3. 現代农业专业化管理和技术人员缺乏， 影响农业企业高质量发展。 针对河北省隆化的调研发现： 返乡入农大学生较少， 大学生返乡创业就业尚未成为一种普遍现象; 入农资本不一定熟悉农业经营管理和生产技术， 反而会约束企业采用新技术培育新品种， 不能实现创新驱动经营。 针对河北省硕盈食品有限公司的调查发现， 总经理袁书杰原来经营五金销售， 积累了一定资金后在政策影响下投资创办农业企业， 生产番茄酱。 但其在生产过程中发现， 经营农业远非易事， 自己不懂番茄品种选育熟化， 又缺少技术人员， 难以将新疆番茄改良成适合承德冷凉气候的品种， 且大学毕业生不愿意到贫困地区从事农业生产， 企业亟需农业技术和农业企业管理人员。 另外， 乡村人才流失现象仍然较严重， 本土能人普遍外出务工， 本土精英鲜有反哺乡村， 下乡资本只能雇佣50岁以上的劳动力， 而这些劳动力可塑性差， 再培训效果欠佳， 企业新技术、新工艺、新管理方法在推行中存在较大困难。
4.土地产权关系不够稳定， 下乡企业土地投资收益难以得到保障。 2026 ～ 2028年， 第二轮承包契约的三分之二将到期， 下乡资本流转的土地因承包到期面临农户重新选择流转对象的风险。 一旦变更土地流转对象， 在此之前企业进行土地整理的投资将难以追回， 从而难以实现土地投资收益。 针对江苏省的调研发现， 江浙等东部发达地区农业劳动力转移较充分， 而丰富的土地资源吸引外来资本下乡入农， 企业一般在追加土地投资、进行整理改造后再将土地承包给代管经营户从事设施农业生产。 短期内， 企业难以收回土地投资收益， 而未来土地产权的变更又将降低企业进行土地投资的积极性。 土地产权关系不够稳定， 下乡入农企业就难以安心。 江苏省土地肥沃， 部分企业看好农业发展前景， 投资土地整治和高标准农田建设， 但源于土地产权关系变更风险， 入乡返田企业存在较大后顾之忧。
5. 农业新产业、新业态发展亟需政策支持， 乡村营商环境有待完善。 一方面， 农产品加工、休闲旅游、电商等农业新业态不属于农业免税范围， 而这些新业态是未来农业产业升级的方向， 可考虑制定实施相关优惠政策鼓励其发展。 下乡资本进入农业新产业、新业态， 既遇到技术困难， 也受到资本约束， 急需财政、金融、土地等方面的政策支持。 如2018年8月以来， 全国各地开展大棚房整治行动， 整治目的是纠正借设施农业之名违规占用耕地甚至永久性基本农田， 但实际上一些地方政府没有吃透政策精神， 采取一刀切方式， 强制设施农业企业拆掉一切建（构）筑物， 给设施农业企业的发展造成重大打击[13] 。 另一方面， 镇村基层政府工作人员的公共服务素质能力有待提升。 下乡企业不善于与农民打交道， 土地流转、农户组织、劳动力雇佣等都需要依赖基层政府的干预， 这就要求基层政府工作人员具备较高的行政素质和服务能力。 但实践中部分工作人员不能按照下乡企业需求， 平衡好原则性与灵活性， 调解下乡企业与农民的冲突、矛盾和问题。 因此， 提升乡村营商环境的重点是提高基层政府工作人员的素质和能力。 四、都市农业融合发展中推进资本下乡的对策建议
1.鼓励下乡资本开展技术创新， 完善资本与农户之间的利益联结机制， 充分发挥下乡资本的辐射带动作用。 鼓励下乡资本与高校科研院所合作开展品种引进、良种繁育、技术攻关和成果转化， 政府给予新品种、新业态、新产业特殊支持政策; 引导下乡企业示范带动专业大户、家庭农场等开展优质、安全、绿色、高效的农产品标准化生产; 鼓励下乡资本创办集生产加工、仓储物流、观光采摘、科普教育于一体的农业产业园区、科技园区、田园综合体， 鼓励园区企业雇佣专业大户、农机手和代管户， 促进企业联农、助农、带农， 地方政府根据下乡资本助农带农效果给予贷款贴息、融资担保和保险费补贴等。 引导农户以土地经营权、资金、大型农机具等方式入股， 采取“租金+分红+工资”的分配方式， 实现农民的财产权益和劳动权益， 建立下乡资本与农户风险共担、利益共享、互惠共赢的利益共同体。
2. 拓宽农业融资渠道， 发展农村融资租赁和普惠型农业保险， 加强都市农业金融支持。 一是拓宽农业融资渠道。 2020年中央一号文件提出， “在风险可控前提下， 稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点”。 拓宽农业融资渠道， 试点推广农村承包土地经营权、农民住房财产权、四荒地经营权、农村集体经营性建设用地使用权以及温室大棚、养殖圈舍、大型农业机械等参与农业抵质押融资。 二是加快发展普惠型、政策性农业保险， 制定落实农业保险保费补贴政策。 相关部门应制定中央财政特色农产品保费补贴项目， 鼓励保险公司因地制宜地开展特色农产品保险试点; 探索下乡企业与农民合作社互助保险; 鼓励各地因地制宜地扩大政策性农业保险覆盖范围， 科学设定特色农产品保险金额和费率， 探索新产业、新业态、新产品农业保险。
3. 完善人居环境， 创新引才政策， 多措并举吸纳各类人才返乡下乡。 一是镇村两级应建立新乡贤数据库， 培育新乡绅文化。 借鉴江苏连云港赣榆区的做法， 区政府建立乡贤馆、乡贤榜、乡贤会， 利用新媒体宣介新乡贤文化， 开展新乡贤文化进课堂、进讲堂、进礼堂、进祠堂活动， 营造全社会崇尚崇学新乡贤文化的氛围; 建立新乡贤信息库和政府智库， 利用网络新媒体技术搭建新乡贤与家乡之间的情感联络通道， 吸纳新乡贤参与基层政府决策、举办教育、担任司法调解员、联系对接城乡社会资源等。 二是实行农科大学生返乡下乡工程。 借鉴广东省的做法， 本科、硕士毕业两年以及博士毕业5年内可认定为应届毕业生。 农科大学生毕业自愿回农村工作的， 保留城市户籍， 两年内仍按应届毕业生认定。 采取政府缴纳社保、给予住房和生活补助， 大学生进入创业孵化园等组合措施吸纳农科大学生返乡， 并帮助其成功创业。
4. 稳定土地产权关系， 探索多元化土地使用方式， 支持下乡资本创办“农业+”产业组织。 一是稳定下乡资本流转土地的产权关系。 村两委协调下乡资本与农户签订土地流转补充协议， 约定承包到期后土地流转关系不变更， 下乡企业仍为土地流转对象。 作为条件， 下乡资本将土地连片整治后优先转包给流转土地的农户， 优先雇佣流转出土地经营权的农户。 流转出土地的农户有权监督土地的合理使用， 防止土地非农化、土地闲置或不合理开发利用。 二是实行集体建设用地置换政策， 支持下乡资本创办“农业+”产业。 借鉴城乡建设用地增减挂钩的做法， 推行一般农用地与集体建设用地置换政策。 即在严格基本农田保护框架内， 调整城乡总体规划， 制定类乡村规划， 在项目经营区内实行农村集体建设用地置换政策， 保障“农业+”产业设施的用地供给。 置换范围严格限定在项目运营区内， 项目设施建设零散占用的农用地指标需要农村集体建设用地集中复垦后归还。 土地管理部门应严把建设用地复垦质量关， 确保农用地数量不减少、质量不下降。
5. 完善资本下乡监管机制， 制定“农业+”优惠政策， 优化农村营商环境。 一是规范下乡资本行为， 切实保护农户利益。 引导资本下乡需要趋利避害， 协同推进下乡资本监管和农民利益保护。 农民利益保护不是保护落后， 而是發挥鲶鱼效应， 带动和激活市场竞争活力。 严格监督和规范下乡资本租地行为， 完善事前、事中、事后审查和备案制度， 建立违规用地预警制度， 确保下乡资本合规合法用地。 建立缴一押二农地租金预付和土地流转风险补偿金制度， 保障农户的土地权益。 建立合同签订和合同履行一定范围内的公示监督机制和纠纷调解仲裁制度， 镇村行政组织介入合同签订履行监督， 平等地保护下乡资本和农户的利益。 二是农产品加工业等“农业+”新产业新业态仍要纳税。 根据中国宏观经济研究院针对525 家工商企业的调查， 73.3%的下乡企业看中的是政府优惠政策[4] 。 建议针对“都市农业+”产业实行税收优惠政策， 如对农产品加工企业、农产品批发市场、特色农业设施、乡村旅游设施、冷链物流设施等的使用地， 减免城镇土地使用税[14] 。 三是优化农村营商环境。 组建乡镇招商团队， 打造优势“农业+”项目对外招商宣传推介; 建立首问负责制和跟踪服务制度， 为下乡资本配备专门的服务团队， 提供综合性服务; 规划实施县级以下基层干部培训行动， 实行全部干部每三年轮训一次。
五、结论与启示
农民仅靠土地资源和人力资本无法创造更多价值， 乡村振兴单靠农民自己的力量难以实现， 解决农民土地用不了、用不好问题需要依托新型城乡关系， 引导和鼓励资本入乡入农。 但资本具有逐利性， 如何在遏制下乡资本不当行为的前提下， 实现乡村与资本的共赢， 是一个需要深入研究的主题。 都市农业地区资本下乡创造新产业、新业态， 促进农业一二三产业融合发展， 将减缓下乡资本与当地农民之间的竞争， 增强下乡资本的辐射带动作用。 资本既要引得来， 又要管得住、留得下， 更要用得好， 这就需要乡村按照下乡资本需求， 营造有吸引力的产业环境和营商环境， 为下乡资本提供土地流转、融资支持、人才吸纳和行政服务， 促使下乡资本与农户共同创造价值、按照资源要素和劳动贡献平等分配价值， 从而有利于推动乡村产业振兴。 【 主 要 参 考 文 献 】
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