论文部分内容阅读
（顺德职业技术学院，广东 佛山 528300）
摘 要：当前，中国的地方政府在职业教育领域进行了丰富多彩的改革创新活动。以校企合作为例，地方政府在职业教育方面的创新可以归纳为四种模式，即原创型创新、模仿型创新、试点型创新及权变型创新。四种模式各有其优缺点，需要地方政府采取相应的措施，发挥不同模式的优势，推动职业教育不断深化改革、持续创新。
关键词：地方政府；创新；职业教育；校企合作
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2017）11-0010-03
Abstract： Currently， local administrations of China have engaged in a wide variety of reform and innovation in vocational education. This paper looks into college-business partnership as an example of such government-led reform and innovation. The author summarizes such innovative efforts in four models， namely， original innovation， imitative innovation， piloting innovation and contingency innovation. These four models have their own strengths and weaknesses. Local administrations in China should fully utilize the strengths of various models by adopting corresponding measures in an attempt to sustain and deepen their innovative efforts in vocational education reform.
Keywords： Innovation led by local administration； vocational education； college-business partnership
當前，改革创新成为职业教育发展的关键词汇。鲁昕同志在2015年全国高职高专校长联席会议年会上明确提出职业教育要更加强调深化改革创新[1]。职业教育要改革创新，一方面需要中央政府在顶层设计上作出革新，另一方面则需要地方政府、职业院校等基层组织自下而上进行改革创新。但当前的研究只关注到了中央政府与学校等主体的教育创新活动，对于地方政府职业教育创新活动的研究还相对缺乏。实际上在职业教育领域，地方政府作为职业教育的主要举办者，是改革创新不可缺少的主体，在实践中地方政府也进行了许多丰富多彩的改革创新活动，积累了诸多成功经验。因此，加大对地方政府职业教育创新的研究，不仅有其理论意义，而且具有深刻的现实意义。当前的问题是地方政府创新活动纷繁复杂，如何从中归纳总结其创新的模式特点，探讨其成效与问题，从而推动地方政府在职业教育方面进行持续创新。在这个问题上，鉴于在职业教育领域，地方政府在校企合作方面介入较多、发挥作用较大，因此本文以校企合作为载体，选取校企合作的相关案例，从中归纳总结出近年来地方政府职业教育创新的模式与规律，提出促进地方政府职业教育创新的对策与建议，为新形势下职业教育的改革创新提供新的思路。
一、地方政府职业教育创新的不同模式
政府创新，有学者定义为“公共权力机关为提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”[2]。也有学者认为政府部门采用新理念、新技术、新方法有效解决社会经济政治等问题，提高治理能力为目的创造性活动即政府创新[3]。根据政府创新的定义，地方政府的职业教育创新可以概括为地方公共权力机关运用新理念、新技术、新方法在职业教育领域进行的创造性活动，崭新性、创造性是其本质特点。一般来说，创造性越强的，改革的力度也就越大，对于职业教育系统带来的改变也就越大。因此本文主要根据创造性程度的强弱，结合校企合作的案例，将地方政府的职业教育创新模式分为原创型创新、模仿型创新、试点型创新、权变型创新。
（一）原创型创新
原创型创新主要指地方政府出于解决本地区职业教育发展的突出问题，独立、率先开展的一种对职业教育系统进行改变的创新活动。一般而言，这类活动的创造性最高，前所未有、开创性是这类创新的根本特点。典型的如浙江省宁波市通过正式法规促进职业教育校企合作。2009年，宁波市在全国最早出台了《宁波市职业教育校企合作促进条例》（以下简称《条例》）[4]。《条例》明确了在校企合作过程中政府、企业和职业院校的责、权、利，在政府投入、保护学生、企业、教师权益方面做了详细的规定，在运用法规制度手段促进校企合作方面具有突破性的意义。另外，广东佛山市顺德区“零学费入学、零距离上岗”的校企合作模式也极具原创性的意义。广东顺德区在职业教育领域探索由中职院校免费招收贫困地区的贫困学生，实现零学费入学；学生在学期间一半时间在企业实习，由企业与学校共同教育和管理、共同组织相关专业教学和训练，实现零距离上岗。“双零模式”为广大中职院校破解贫困学生无法入学以及校企合作难以展开的难题做出了开创性的工作。
（二）模仿型创新
由于成功例子的示范性及解决本区域问题的紧迫性，地方政府会跟随某些创新的成功例子，在职业教育系统内部进行改革创新活动，这就是模仿型创新。相对于原创型创新来说，模仿型创新的创造性有所减弱，“站在别人的肩膀上”进行创造是这类创新的根本特点。在实践中，继宁波市出台校企合作条例后，多个地方政府如广西、河南、浙江上虞、广东深圳、江西南昌等省市陆续出台了有关校企合作内容的法律法规。这些省市出台的法律法规在相关理念、文字表达、篇章设置及一些具体措施方面有一定的模仿宁波条例的地方，但也有创造性的模仿创新。例如宁波市校企合作条例的亮点主要是设立校企合作专项资金，解决校企合作资金不足的问题；深圳市校企合作促进办法则通过补贴实习经费的方式解决校企合作经费问题；南昌市则将校企合作与高技能人才的培养与就业、产业园区建设等结合起来，出台一系列的校企合作优惠措施等等，这些都体现了创造性模仿的特征。 （三）试点型创新
这类创新一般由中央政府推动。中央在推行某项政策之前，先期选择某些地方进行试点，由试点地方根据中央精神进行试验，试验期间，各地因地制宜贯彻执行中央政策，形成了各具特色的实践模式，这就是试点型创新。这类创新由于主要在中央政府的顶层设计内展开，因此是一种特定框架内的创新，“带着脚镣跳舞”是其根本特点。在职业教育领域，随着各类试点、试验基地及创建全国职业教育综合改革试验区的开展，大量的试点型创新开始涌现出来。例如近年来中央提出了开展现代学徒制的号召，各地积极响应，当前共有17个地区开展了现代学徒制的试点，并形成了各具特色的现代学徒制模式。例如江西新余形成了“双主体办学、双身份学习”模式，浙江宁波形成了“教师师傅双重指导、学生学徒双重身份”的双元模式等等，呈现出百花齐放的局面。
（四）权变型创新
在职业教育方面，地方政府有时因应付某些突出矛盾或紧迫的具体问题，会采取一些应急措施对原系统做出一些微小改变，以适应环境变化。一般而言，这类创新的创造性较低，“事急从权”、“救火”是这类创新的根本特点。比如一些地方为应付上级检查，出台新的规范校企合作的规章制度；一些地方在校企合作过程中学生安全问题多次出现后，对实习指导意见进行修改；一些地方因校企合作工作开展不理想，出台暂时性的优惠政策以提高校企合作积极性，还有一些地方为解决学生实习的突出问题规定国有企业必须接纳职业院校学生实习等等。
二、地方政府职业教育创新不同模式的成效与问题
（一）原创型创新的成效与问题
原创型创新往往成效巨大。首先这类创新的产生很多是为了解决自身发展的突出或瓶颈问题，因此创新的成果往往具有突破性，会给原系统带来全新的观念、方法或技术，从而对整个系统带来革命性的改变。例如宁波市校企合作条例设置的校企合作专项资金，明确校企合作各主体职责，预防学生实习期间意外伤害事故，保护企业商业秘密等做法对于解决制约职业教育发展的资金以及保障校企合作可持续方面都作出了重大突破，开启了校企合作的法制新局面；其次，原创型创新往往还具有带动性，推动系统的整体进步。正如熊彼特指出的“第一次的成功往往产生一种蜂聚现象”[5]。自宁波市之后，各地纷纷效仿宁波出台校企合作条例，据笔者初步统计，当前出台类似法规的地区共四省十五市，大大推动了职业教育的校企合作立法工作。顺德“双零模式”则为广东省教育厅制定《广东省中等职业学校工学结合半工半读实施意见》提供了样本，并经广东全省推广后，每年为经济困难家庭中职学生解决学习、生活费用3亿元以上，近200所中职学校招收超过4万名的学生参加“双零培养”模式的学习，显著提升了中职教育的吸引力[6]。
但原创型创新也存在几方面的问题，一是风险较高，容易面临责任困境。原创型创新的开创性使得创新的可行性和效果往往难以预料，可能给系统带来前所未有的成功，但也可能带来灾难性的后果。创新收益的难以确定性导致创新风险较高，创新的主体背负巨大的风险责任进行创新，极大影响创新的动力。二是此类创新一般需要较高的积累和条件。原创型创新对创新主体的人力资源、资金成本、制度环境的要求较高，诸如创新者的超前意识、创新主体所处的良好环境、创新需要的资金和制度支持等都需要具备，因此可以理解许多职业教育的原创型创新更容易出现在发达地区，而且因为此类创新需要的条件过高，也容易导致创新的推广难题，“曲高和寡”，相当一部分原创型创新落入无人跟从、无人挑战的创新困境。
（二）模仿型创新的成效与问题
这类创新对于采用者而言，由于有成熟的典范，因此在技术上易于操作，风险较低，同时也节省了探索的时间成本。另外，由于是对被模仿者的再创造，因此这类创新一般会对被模仿者进行细化、延伸、更正，客观上促进了被模仿者的发展。同时，此类创新的大量产生容易产生规模化效益，使改革共识和创新影响不断扩大，从而引起系统的渐进式革命。例如上文提到的校企合作法规，在各地区陆续出台校企合作法规后，中央政府在吸取各地经验的基础上将于近期出台《职业教育校企合作促进办法》[7]。在国家法律的保障下，校企合作将进入新的发展阶段。但这类创新活动存在如下问题：一是有些地方政府模仿创新的动力不是立足于自身，而是来自邻近效应或迫于上级的压力，例如周围地区或上级政府都建立了校企合作联席会议之类的协调机构，因此本地也跟风建立相应的协调组织。这种创新往往因为与自身环境或自身需求相脱节导致“南橘北枳”的结果，影响创新的持续性；二是有些地方只重视形式上的模仿创新，不重视创新的实质从而出现“邯郸学步”的现象，极大影响创新的效果。
（三）试点型创新的成效与问题
试点型创新在职业教育领域占有特殊位置。在中国，政策制定的关键是选择试点，反复试验[8]。中央政府通过试点进行“由点到面”（proceeding from point to surface）的改革已经是一种成熟的方法论。正是在这种政策制定模式下，大量的地方政府职业教育创新实际上都可以归类为试点型创新，其背后或多或少都有“中央部署”的痕迹。在实践中，这类创新也确实有较明显的优势：首先是总体上风险可控。由于是框架内的创新，因此中央政府可以通过对试点地区实行“目标控制”从而控制风险。例如中央政府通过设定资金标准，对各地区现代学徒制实施的方方面面提出具体的要求，以保证现代学徒制的实践不偏离中央精神。二是易于制度化。由于是中央有意識的实验行为，因此在地方实践被证明具备良好效果后，中央层面会迅速将地方经验上升为国家政策和法律，从而实现创新的制度化；三是创新成果易于推广。一旦地方创新成果显著，中央会通过各类学习交流会、研讨会、先进案例展等各种形式，甚至下发文件号召各地进行学习，从而扩大地方创新成果。但这类创新的问题首先是容易产生迎合性创新。由于创新动力来自于中央压力，创新的成功与可持续性主要取决于中央政府的支持，因此各地区在政策的制定和执行中有可能不是从本地区的根本需要出发，而是迎合中央精神，出现创新“运动式”、刮“政策风”的情况，导致创新的持续性较难保障；其次，一些试点地区由于中央部署的路径安排与制度设计过细或政策环境制约过大，地方政府亦步亦趋、不敢越雷池一步，其创新空间受到极大制约，因此有价值的创新成果不多，偶有的一些创新对系统也不具备太大的突破价值。再次，这类创新较容易受到创新主体的限制，一些自身可利用的资源和权力空间都非常有限的基层政府，例如乡镇一级的地方政府，对于一些要求较高、操作较为复杂的改革无能为力，较难发挥出创新热情。 （四）权变型创新的成效与问题
这类创新活动虽然创造性较低，但也有它的积极意义。在一些突出矛盾特别是危机面前，所谓事急从权，正是政府的雷霆手段，可以直接解决一些突出问题，并为危机的解决争取时间。特别是在当前的职业教育领域，环境瞬息万变、各种矛盾突出、具体问题纷繁复杂，没有什么固定措施、标准模式可以解决所有问题，因此，地方政府的某些权宜之计、随机应变的应急措施反而可能更具实用性和回应性。可以说，在职业教育改革不断发展、面临问题不断涌现、相关制度尚不完善的情况下，职业教育领域仍然会涌现大量的权变型创新。
但这类创新也存在较多问题，首先是由于针对问题的紧迫性，因此权变型创新的产生更多是基于短期考虑，其背后多有“息事宁人”的心理导向，一旦事情得以缓解或得到解决，创新即宣告结束，因此许多权变型创新显得动力不足。其次，这类创新普遍以出台规范性或强制性规定的面目出现，力图以高压手段尽快解决问题，例如一些地方针对高校校企合作积极性不高的问题，采取对不进行校企合作的高校实行“一票否决”，不准参与评先评优的举措，就是用一种单一的强制性手段去解决问题的做法。实际上这类强制手段只能暂时解决问题，因为出现突出矛盾或危机证明系统机制出现了问题，必然要有所改变，而强制手法可能只是延缓或暂时压制了危机，并不能从根本上解决原系统的问题。第三，由于此类创新针对的大多是具体而微观的问题，因此会产生两种结果，一种是针对特殊问题产生的特殊创新，其创新效果不具备普遍性，因此其创新的价值也较为有限；另一种是针对的是基层当中普遍遇到的问题，但因为创新主体的级别较低因此不被上级政府注意从而被淹没在巨量而普通的基层工作当中。
三、推进地方政府职业教育创新的思考
在职业教育领域，校企合作的创新离不开地方政府。通过地方政府的创新支持，职业教育的校企合作才能不断深化改革、推陈出新，探索出校企合作教育的新路。在这方面，需要针对地方政府职业教育的不同创新模式，通过相应的措施，发挥不同模式的优势，避免其弊端，不断推进地方政府的职业教育创新。
对于原创型创新。首先，国家与地方可以建立容错免责激励机制。在不违背相关法律法规的条件下，最大限度的宽容职业教育领域的管理者、老师在推动改革发展过程中的失误、错误和无意过失，以减轻创新主体的压力，激发创新主体的创新动力，推动创新主体不断推陈出新。在这方面，广东省佛山市顺德区在教育综合改革中提出的建立校长、教师容误机制是一个值得借鉴的做法[9]；其次要通过政策、资金、制度实施等手段不断优化创新的环境。在政策上，需要国家出台支持职业教育原创创新的相关政策，大力鼓励地方政府进行有原创意义的创新。地方政府也应出台相关的政策，鼓励基层人员大胆创新，同时在资金、制度层面予以支持。第三，可以建立创新帮扶机制，避免原创型创新曲高和寡的困境。这方面可以由在创新发展方面走在前头的，具有相当制度积累的职业发展先进地区，在技术、制度上提供帮助，支持那些有创新动力，愿意复制、推广创新成果的地区，不断推动原创型创新的推广与复制。
对于模仿型创新，一些在职业教育发展上积累不足，进行原创型创新的条件还不具备的地区，应该大力提倡模仿型创新。在这方面，地方政府可以积极跟随职业发展的先进地区，或参考国外地方政府发展职业教育的做法，在模仿的基础上进行本土创造。在这个过程中，需要地方政府立足于本地实际，避免迫于上级压力或因跟风心理导致的跟风式模仿。同时，在经历模仿型创新后，一些地区的职业教育的竞争力得到了提高，制度环境不断优化，发展的条件不断改进，在这个阶段，就需要地方政府走出单纯的模仿创新模式，不断尝试进行原创型创新，以推动职业教育的改革发展。
对于试点型创新，从中央政府的层面需要宽严结合，不断引导地方政府进行改革创新。宽是指对职业教育的地方创新需要留足空间，一是各类试点在制度设计上尽量宽泛，引导各地在中央政策框架内因地制宜进行创新；二是建构体现职业教育特色发展的综合指标体系，引导各地百花齐放，发挥特色。严是指对地方政府创新需要加大监督与问责的力度，鼓励各类实质创新，打击各类口号创新、包装创新，以去伪存真。同时需要慎重选择试点地区，对于一些涉及范围较广，需要调度资源较多，技术较为复杂的问题，例如涉及校企合作的体制机制改革方面的问题，就应该避免选择一些条件较为有限的基层政府进行试点。从地方政府层面来说，则需要在中央政策框架内，以当地的公众需求、职业教育的发展实际作为创新的主要考量，立足本地区需要进行改革创新。
对于权变型创新，首先应鼓励地方政府“具体问题、具体分析”的创新理念。对于基层中出现的大量问题大胆摸索、不断尝试，但应改变“灭火式”、“息事宁人”的创新逻辑，从长远规划和教育规律出发去解决职业教育发展当中出现的问题；其次是改变以强制手段为主的创新模式，转变为利用引导、协商、对话等多元手段共同推进职业教育发展创新的模式。同时，在实际工作中应注意挖掘基层政府中的创新苗头，不断累积、深化基层政府在具体工作中出现的创新实践，使之转化为更深层次的创新活动，推动职业教育形成自下而上的深层次创新。
参考文献
[1]鲁昕.深化高等职业教育改革创新，为“两个一百年”作出新的贡献——在全国高职高专校长联席会议2015年年会上的讲话[EB/OL].2015-10-24/2016-09-20.http：//www.hnbemc.com/sho
w_news.asp？nid=46.
[2]俞可平.论政府创新的若干基本问题[J].文史哲，2005（4）：138-146.
[3]杨雪冬.中国地方政府创新：特点和问题——中央编译局专家笔谈：“政府创新与和谐社会”专题之一[J].甘肃行政学院学报，2007（4）：5-7.
[4]陈文祥，鲍蔓华.宁波出台全国首部职业教育校企合作法规[N].人民政协报，2009-02-93（A01）.
[5]約瑟夫·熊彼特.经济发展理论——对于利润、资本、信贷、利息和经济周期的考察[M].北京：商务印书馆，1990：694.
[6]赖红英.广东推进工学结合中职生零缴费上学零距离就业[N].中国教育报，2007-01-09（1）.
[7]教育部.教育部关于印发教育部2015年工作要点的通知[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7049/201503/xxgk_184497.html，2016-02-04/2016-9-20.
[8]韩博天.通过试验制定政策：中国独具特色的经验[J].当代中国史研究，2010（3）：103-112.
[9]顺德区人民政府办公室.中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于全面深化教育综合改革的工作意见[EB/OL].http：//www.shunde.gov.cn/sdpubgov/xxgkml/view.php？id=40000015502/20
16-0761，2016-04-12/2016-9-20.
摘 要：当前，中国的地方政府在职业教育领域进行了丰富多彩的改革创新活动。以校企合作为例，地方政府在职业教育方面的创新可以归纳为四种模式，即原创型创新、模仿型创新、试点型创新及权变型创新。四种模式各有其优缺点，需要地方政府采取相应的措施，发挥不同模式的优势，推动职业教育不断深化改革、持续创新。
关键词：地方政府；创新；职业教育；校企合作
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2017）11-0010-03
Abstract： Currently， local administrations of China have engaged in a wide variety of reform and innovation in vocational education. This paper looks into college-business partnership as an example of such government-led reform and innovation. The author summarizes such innovative efforts in four models， namely， original innovation， imitative innovation， piloting innovation and contingency innovation. These four models have their own strengths and weaknesses. Local administrations in China should fully utilize the strengths of various models by adopting corresponding measures in an attempt to sustain and deepen their innovative efforts in vocational education reform.
Keywords： Innovation led by local administration； vocational education； college-business partnership
當前，改革创新成为职业教育发展的关键词汇。鲁昕同志在2015年全国高职高专校长联席会议年会上明确提出职业教育要更加强调深化改革创新[1]。职业教育要改革创新，一方面需要中央政府在顶层设计上作出革新，另一方面则需要地方政府、职业院校等基层组织自下而上进行改革创新。但当前的研究只关注到了中央政府与学校等主体的教育创新活动，对于地方政府职业教育创新活动的研究还相对缺乏。实际上在职业教育领域，地方政府作为职业教育的主要举办者，是改革创新不可缺少的主体，在实践中地方政府也进行了许多丰富多彩的改革创新活动，积累了诸多成功经验。因此，加大对地方政府职业教育创新的研究，不仅有其理论意义，而且具有深刻的现实意义。当前的问题是地方政府创新活动纷繁复杂，如何从中归纳总结其创新的模式特点，探讨其成效与问题，从而推动地方政府在职业教育方面进行持续创新。在这个问题上，鉴于在职业教育领域，地方政府在校企合作方面介入较多、发挥作用较大，因此本文以校企合作为载体，选取校企合作的相关案例，从中归纳总结出近年来地方政府职业教育创新的模式与规律，提出促进地方政府职业教育创新的对策与建议，为新形势下职业教育的改革创新提供新的思路。
一、地方政府职业教育创新的不同模式
政府创新，有学者定义为“公共权力机关为提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”[2]。也有学者认为政府部门采用新理念、新技术、新方法有效解决社会经济政治等问题，提高治理能力为目的创造性活动即政府创新[3]。根据政府创新的定义，地方政府的职业教育创新可以概括为地方公共权力机关运用新理念、新技术、新方法在职业教育领域进行的创造性活动，崭新性、创造性是其本质特点。一般来说，创造性越强的，改革的力度也就越大，对于职业教育系统带来的改变也就越大。因此本文主要根据创造性程度的强弱，结合校企合作的案例，将地方政府的职业教育创新模式分为原创型创新、模仿型创新、试点型创新、权变型创新。
（一）原创型创新
原创型创新主要指地方政府出于解决本地区职业教育发展的突出问题，独立、率先开展的一种对职业教育系统进行改变的创新活动。一般而言，这类活动的创造性最高，前所未有、开创性是这类创新的根本特点。典型的如浙江省宁波市通过正式法规促进职业教育校企合作。2009年，宁波市在全国最早出台了《宁波市职业教育校企合作促进条例》（以下简称《条例》）[4]。《条例》明确了在校企合作过程中政府、企业和职业院校的责、权、利，在政府投入、保护学生、企业、教师权益方面做了详细的规定，在运用法规制度手段促进校企合作方面具有突破性的意义。另外，广东佛山市顺德区“零学费入学、零距离上岗”的校企合作模式也极具原创性的意义。广东顺德区在职业教育领域探索由中职院校免费招收贫困地区的贫困学生，实现零学费入学；学生在学期间一半时间在企业实习，由企业与学校共同教育和管理、共同组织相关专业教学和训练，实现零距离上岗。“双零模式”为广大中职院校破解贫困学生无法入学以及校企合作难以展开的难题做出了开创性的工作。
（二）模仿型创新
由于成功例子的示范性及解决本区域问题的紧迫性，地方政府会跟随某些创新的成功例子，在职业教育系统内部进行改革创新活动，这就是模仿型创新。相对于原创型创新来说，模仿型创新的创造性有所减弱，“站在别人的肩膀上”进行创造是这类创新的根本特点。在实践中，继宁波市出台校企合作条例后，多个地方政府如广西、河南、浙江上虞、广东深圳、江西南昌等省市陆续出台了有关校企合作内容的法律法规。这些省市出台的法律法规在相关理念、文字表达、篇章设置及一些具体措施方面有一定的模仿宁波条例的地方，但也有创造性的模仿创新。例如宁波市校企合作条例的亮点主要是设立校企合作专项资金，解决校企合作资金不足的问题；深圳市校企合作促进办法则通过补贴实习经费的方式解决校企合作经费问题；南昌市则将校企合作与高技能人才的培养与就业、产业园区建设等结合起来，出台一系列的校企合作优惠措施等等，这些都体现了创造性模仿的特征。 （三）试点型创新
这类创新一般由中央政府推动。中央在推行某项政策之前，先期选择某些地方进行试点，由试点地方根据中央精神进行试验，试验期间，各地因地制宜贯彻执行中央政策，形成了各具特色的实践模式，这就是试点型创新。这类创新由于主要在中央政府的顶层设计内展开，因此是一种特定框架内的创新，“带着脚镣跳舞”是其根本特点。在职业教育领域，随着各类试点、试验基地及创建全国职业教育综合改革试验区的开展，大量的试点型创新开始涌现出来。例如近年来中央提出了开展现代学徒制的号召，各地积极响应，当前共有17个地区开展了现代学徒制的试点，并形成了各具特色的现代学徒制模式。例如江西新余形成了“双主体办学、双身份学习”模式，浙江宁波形成了“教师师傅双重指导、学生学徒双重身份”的双元模式等等，呈现出百花齐放的局面。
（四）权变型创新
在职业教育方面，地方政府有时因应付某些突出矛盾或紧迫的具体问题，会采取一些应急措施对原系统做出一些微小改变，以适应环境变化。一般而言，这类创新的创造性较低，“事急从权”、“救火”是这类创新的根本特点。比如一些地方为应付上级检查，出台新的规范校企合作的规章制度；一些地方在校企合作过程中学生安全问题多次出现后，对实习指导意见进行修改；一些地方因校企合作工作开展不理想，出台暂时性的优惠政策以提高校企合作积极性，还有一些地方为解决学生实习的突出问题规定国有企业必须接纳职业院校学生实习等等。
二、地方政府职业教育创新不同模式的成效与问题
（一）原创型创新的成效与问题
原创型创新往往成效巨大。首先这类创新的产生很多是为了解决自身发展的突出或瓶颈问题，因此创新的成果往往具有突破性，会给原系统带来全新的观念、方法或技术，从而对整个系统带来革命性的改变。例如宁波市校企合作条例设置的校企合作专项资金，明确校企合作各主体职责，预防学生实习期间意外伤害事故，保护企业商业秘密等做法对于解决制约职业教育发展的资金以及保障校企合作可持续方面都作出了重大突破，开启了校企合作的法制新局面；其次，原创型创新往往还具有带动性，推动系统的整体进步。正如熊彼特指出的“第一次的成功往往产生一种蜂聚现象”[5]。自宁波市之后，各地纷纷效仿宁波出台校企合作条例，据笔者初步统计，当前出台类似法规的地区共四省十五市，大大推动了职业教育的校企合作立法工作。顺德“双零模式”则为广东省教育厅制定《广东省中等职业学校工学结合半工半读实施意见》提供了样本，并经广东全省推广后，每年为经济困难家庭中职学生解决学习、生活费用3亿元以上，近200所中职学校招收超过4万名的学生参加“双零培养”模式的学习，显著提升了中职教育的吸引力[6]。
但原创型创新也存在几方面的问题，一是风险较高，容易面临责任困境。原创型创新的开创性使得创新的可行性和效果往往难以预料，可能给系统带来前所未有的成功，但也可能带来灾难性的后果。创新收益的难以确定性导致创新风险较高，创新的主体背负巨大的风险责任进行创新，极大影响创新的动力。二是此类创新一般需要较高的积累和条件。原创型创新对创新主体的人力资源、资金成本、制度环境的要求较高，诸如创新者的超前意识、创新主体所处的良好环境、创新需要的资金和制度支持等都需要具备，因此可以理解许多职业教育的原创型创新更容易出现在发达地区，而且因为此类创新需要的条件过高，也容易导致创新的推广难题，“曲高和寡”，相当一部分原创型创新落入无人跟从、无人挑战的创新困境。
（二）模仿型创新的成效与问题
这类创新对于采用者而言，由于有成熟的典范，因此在技术上易于操作，风险较低，同时也节省了探索的时间成本。另外，由于是对被模仿者的再创造，因此这类创新一般会对被模仿者进行细化、延伸、更正，客观上促进了被模仿者的发展。同时，此类创新的大量产生容易产生规模化效益，使改革共识和创新影响不断扩大，从而引起系统的渐进式革命。例如上文提到的校企合作法规，在各地区陆续出台校企合作法规后，中央政府在吸取各地经验的基础上将于近期出台《职业教育校企合作促进办法》[7]。在国家法律的保障下，校企合作将进入新的发展阶段。但这类创新活动存在如下问题：一是有些地方政府模仿创新的动力不是立足于自身，而是来自邻近效应或迫于上级的压力，例如周围地区或上级政府都建立了校企合作联席会议之类的协调机构，因此本地也跟风建立相应的协调组织。这种创新往往因为与自身环境或自身需求相脱节导致“南橘北枳”的结果，影响创新的持续性；二是有些地方只重视形式上的模仿创新，不重视创新的实质从而出现“邯郸学步”的现象，极大影响创新的效果。
（三）试点型创新的成效与问题
试点型创新在职业教育领域占有特殊位置。在中国，政策制定的关键是选择试点，反复试验[8]。中央政府通过试点进行“由点到面”（proceeding from point to surface）的改革已经是一种成熟的方法论。正是在这种政策制定模式下，大量的地方政府职业教育创新实际上都可以归类为试点型创新，其背后或多或少都有“中央部署”的痕迹。在实践中，这类创新也确实有较明显的优势：首先是总体上风险可控。由于是框架内的创新，因此中央政府可以通过对试点地区实行“目标控制”从而控制风险。例如中央政府通过设定资金标准，对各地区现代学徒制实施的方方面面提出具体的要求，以保证现代学徒制的实践不偏离中央精神。二是易于制度化。由于是中央有意識的实验行为，因此在地方实践被证明具备良好效果后，中央层面会迅速将地方经验上升为国家政策和法律，从而实现创新的制度化；三是创新成果易于推广。一旦地方创新成果显著，中央会通过各类学习交流会、研讨会、先进案例展等各种形式，甚至下发文件号召各地进行学习，从而扩大地方创新成果。但这类创新的问题首先是容易产生迎合性创新。由于创新动力来自于中央压力，创新的成功与可持续性主要取决于中央政府的支持，因此各地区在政策的制定和执行中有可能不是从本地区的根本需要出发，而是迎合中央精神，出现创新“运动式”、刮“政策风”的情况，导致创新的持续性较难保障；其次，一些试点地区由于中央部署的路径安排与制度设计过细或政策环境制约过大，地方政府亦步亦趋、不敢越雷池一步，其创新空间受到极大制约，因此有价值的创新成果不多，偶有的一些创新对系统也不具备太大的突破价值。再次，这类创新较容易受到创新主体的限制，一些自身可利用的资源和权力空间都非常有限的基层政府，例如乡镇一级的地方政府，对于一些要求较高、操作较为复杂的改革无能为力，较难发挥出创新热情。 （四）权变型创新的成效与问题
这类创新活动虽然创造性较低，但也有它的积极意义。在一些突出矛盾特别是危机面前，所谓事急从权，正是政府的雷霆手段，可以直接解决一些突出问题，并为危机的解决争取时间。特别是在当前的职业教育领域，环境瞬息万变、各种矛盾突出、具体问题纷繁复杂，没有什么固定措施、标准模式可以解决所有问题，因此，地方政府的某些权宜之计、随机应变的应急措施反而可能更具实用性和回应性。可以说，在职业教育改革不断发展、面临问题不断涌现、相关制度尚不完善的情况下，职业教育领域仍然会涌现大量的权变型创新。
但这类创新也存在较多问题，首先是由于针对问题的紧迫性，因此权变型创新的产生更多是基于短期考虑，其背后多有“息事宁人”的心理导向，一旦事情得以缓解或得到解决，创新即宣告结束，因此许多权变型创新显得动力不足。其次，这类创新普遍以出台规范性或强制性规定的面目出现，力图以高压手段尽快解决问题，例如一些地方针对高校校企合作积极性不高的问题，采取对不进行校企合作的高校实行“一票否决”，不准参与评先评优的举措，就是用一种单一的强制性手段去解决问题的做法。实际上这类强制手段只能暂时解决问题，因为出现突出矛盾或危机证明系统机制出现了问题，必然要有所改变，而强制手法可能只是延缓或暂时压制了危机，并不能从根本上解决原系统的问题。第三，由于此类创新针对的大多是具体而微观的问题，因此会产生两种结果，一种是针对特殊问题产生的特殊创新，其创新效果不具备普遍性，因此其创新的价值也较为有限；另一种是针对的是基层当中普遍遇到的问题，但因为创新主体的级别较低因此不被上级政府注意从而被淹没在巨量而普通的基层工作当中。
三、推进地方政府职业教育创新的思考
在职业教育领域，校企合作的创新离不开地方政府。通过地方政府的创新支持，职业教育的校企合作才能不断深化改革、推陈出新，探索出校企合作教育的新路。在这方面，需要针对地方政府职业教育的不同创新模式，通过相应的措施，发挥不同模式的优势，避免其弊端，不断推进地方政府的职业教育创新。
对于原创型创新。首先，国家与地方可以建立容错免责激励机制。在不违背相关法律法规的条件下，最大限度的宽容职业教育领域的管理者、老师在推动改革发展过程中的失误、错误和无意过失，以减轻创新主体的压力，激发创新主体的创新动力，推动创新主体不断推陈出新。在这方面，广东省佛山市顺德区在教育综合改革中提出的建立校长、教师容误机制是一个值得借鉴的做法[9]；其次要通过政策、资金、制度实施等手段不断优化创新的环境。在政策上，需要国家出台支持职业教育原创创新的相关政策，大力鼓励地方政府进行有原创意义的创新。地方政府也应出台相关的政策，鼓励基层人员大胆创新，同时在资金、制度层面予以支持。第三，可以建立创新帮扶机制，避免原创型创新曲高和寡的困境。这方面可以由在创新发展方面走在前头的，具有相当制度积累的职业发展先进地区，在技术、制度上提供帮助，支持那些有创新动力，愿意复制、推广创新成果的地区，不断推动原创型创新的推广与复制。
对于模仿型创新，一些在职业教育发展上积累不足，进行原创型创新的条件还不具备的地区，应该大力提倡模仿型创新。在这方面，地方政府可以积极跟随职业发展的先进地区，或参考国外地方政府发展职业教育的做法，在模仿的基础上进行本土创造。在这个过程中，需要地方政府立足于本地实际，避免迫于上级压力或因跟风心理导致的跟风式模仿。同时，在经历模仿型创新后，一些地区的职业教育的竞争力得到了提高，制度环境不断优化，发展的条件不断改进，在这个阶段，就需要地方政府走出单纯的模仿创新模式，不断尝试进行原创型创新，以推动职业教育的改革发展。
对于试点型创新，从中央政府的层面需要宽严结合，不断引导地方政府进行改革创新。宽是指对职业教育的地方创新需要留足空间，一是各类试点在制度设计上尽量宽泛，引导各地在中央政策框架内因地制宜进行创新；二是建构体现职业教育特色发展的综合指标体系，引导各地百花齐放，发挥特色。严是指对地方政府创新需要加大监督与问责的力度，鼓励各类实质创新，打击各类口号创新、包装创新，以去伪存真。同时需要慎重选择试点地区，对于一些涉及范围较广，需要调度资源较多，技术较为复杂的问题，例如涉及校企合作的体制机制改革方面的问题，就应该避免选择一些条件较为有限的基层政府进行试点。从地方政府层面来说，则需要在中央政策框架内，以当地的公众需求、职业教育的发展实际作为创新的主要考量，立足本地区需要进行改革创新。
对于权变型创新，首先应鼓励地方政府“具体问题、具体分析”的创新理念。对于基层中出现的大量问题大胆摸索、不断尝试，但应改变“灭火式”、“息事宁人”的创新逻辑，从长远规划和教育规律出发去解决职业教育发展当中出现的问题；其次是改变以强制手段为主的创新模式，转变为利用引导、协商、对话等多元手段共同推进职业教育发展创新的模式。同时，在实际工作中应注意挖掘基层政府中的创新苗头，不断累积、深化基层政府在具体工作中出现的创新实践，使之转化为更深层次的创新活动，推动职业教育形成自下而上的深层次创新。
参考文献
[1]鲁昕.深化高等职业教育改革创新，为“两个一百年”作出新的贡献——在全国高职高专校长联席会议2015年年会上的讲话[EB/OL].2015-10-24/2016-09-20.http：//www.hnbemc.com/sho
w_news.asp？nid=46.
[2]俞可平.论政府创新的若干基本问题[J].文史哲，2005（4）：138-146.
[3]杨雪冬.中国地方政府创新：特点和问题——中央编译局专家笔谈：“政府创新与和谐社会”专题之一[J].甘肃行政学院学报，2007（4）：5-7.
[4]陈文祥，鲍蔓华.宁波出台全国首部职业教育校企合作法规[N].人民政协报，2009-02-93（A01）.
[5]約瑟夫·熊彼特.经济发展理论——对于利润、资本、信贷、利息和经济周期的考察[M].北京：商务印书馆，1990：694.
[6]赖红英.广东推进工学结合中职生零缴费上学零距离就业[N].中国教育报，2007-01-09（1）.
[7]教育部.教育部关于印发教育部2015年工作要点的通知[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7049/201503/xxgk_184497.html，2016-02-04/2016-9-20.
[8]韩博天.通过试验制定政策：中国独具特色的经验[J].当代中国史研究，2010（3）：103-112.
[9]顺德区人民政府办公室.中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于全面深化教育综合改革的工作意见[EB/OL].http：//www.shunde.gov.cn/sdpubgov/xxgkml/view.php？id=40000015502/20
16-0761，2016-04-12/2016-9-20.