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在农村劳动力加速转移、城乡居民消费不断升级和农业结构战略性调整逐步深入的情况下，新型农业生产经营主体（以下简称“新型主体”）特别是龙头企业和农民合作社发展进入新的阶段，已经成为农业发展的重要力量。为深入了解各地新型主体的实践情况，我们赴江苏、浙江、湖南等地实地调研，获取了详细资料，总结归纳了其主要做法和存在的问题，并分析了相关影响要素。
一、当前新型主体发展的总体情况
（一）新型主体的总量快速增长
新型主体是在农户家庭经营的基础上逐步培育和发展起来的。伴随着各级政府特别是财政部门的积极扶持，各类新型主体的数量快速增长。
专业化生产形成的专业大户和家庭农场蓬勃发展。近十多年来，随着土地流转规模的不断扩大和政策的支持，专业大户大量增加。在浙江、上海、吉林等地方，在当地政府推动下，形成了一大批家庭农场。据农业部统计，截至2012年末我国共有经营规模在100亩以上的专业大户270多万户，覆盖了粮食种植、经济作物种植、畜牧养殖、农机服务、经纪服务等农业生产服务的全产业链。家庭农场作为新型农业经营主体，在保障农户生产经营的主体地位、提高集约经营水平、保障粮食安全及重要农产品供给等方面均有重要作用，对家庭农场的扶持必要而且迫切。在农业部确定的农村土地流转规范化和服务试点的33个省区，目前共有家庭农场6670余家，主要集中于中东部政策配套较好、家庭农场发展较早的上海、江苏、浙江、湖北、安徽等地，家庭农场大量涌现，发展很快，并且多以种植业为主。目前，浙江全省经工商登记的家庭农场有5121家，经营土地面积55.9万亩。江苏省专业大户数量为23.5万户，占各类规模经营主体总数 81.5%；家庭农场总数为3.4万家，经营土地363万亩，其中从事粮食生产的家庭农场户均规模208亩，主要集中在100—500亩之间的超过5000家。专业大户和家庭农场共经营土地1308万亩，占全部土地集中型规模经营的63.5%，已经成为规模经营的重要主体。黑龙江省2012年种植大户有8.7万个，户均规模经营面积达200亩以上，土地规模经营面积达2000多万亩，占全省耕地面积的1/8。符合统计条件的家庭农场98077家，其中经营土地面积在1000亩以上的达911个，这与该省耕地面积大、人均占有土地多、土地集中连片有直接关系。
组织化协作催生的农民专业合作社茁壮成长。在农民强烈需求和政府积极推动下，农民合作社发展呈现加速态势。特别是《农民专业合作社法》实施以来，农民专业合作社数量急剧增加，合作领域不断拓宽，出现土地股份合作、联合社、资金互助合作、加工合作等多种合作形式，成为组织农户生产、发展农产品加工、对接龙头企业、开展市场营销的有效载体。国家工商总局公布数据显示，截至2012年年底，农民专业合作社实有68.9万户，比上年年底增长32.07%，出资总额1.1万亿元，增长52.07%。在浙江省，截至2013年6月底，农民专业合作社达3.5万家（其中以粮食生产与服务为主要内容的粮食及植保、农机等专业合作社6014家），合作社成员110万个，带动非成员农户458.6万户，二者合计占承包农户总数的61.5%。江苏省经工商登记的农民合作社6.6万户，实有成员人数960万户，入社农户数占全省总农户的65.7%。黑龙江省农民专业合作社也发展迅速，2007年至2012年，专业合作社由419个增加到29089个，增长了69倍；入社成员由4560户增加到40.06万户，增长88倍；带动农户数由近2万户增加到136万户，增长68倍。
产业化经营导向的农业龙头企业实力日益增强。20 世纪90 年代中期以来，农业产业化经营成为创新农业经营体制的重要方式，由此也得到了政府的大力推动，大批龙头企业应运而生。目前，龙头企业每年提供的农产品及加工制品占国内农产品市场供应量的1/3，占主要城市“菜篮子”产品供给的2/3 以上，出口创汇额占全国农产品出口额的80%以上，在农业生产经营中发挥着骨干作用。浙江省现有农业龙头企业7469家，实现销售收入2836亿元，利润185.5亿元，增速均高于GDP增速。江苏省现有农业龙头企业5447家，其中有1285个企业与各类专业村建立了紧密的产业对接关系，主导产业从业农户达155万户，带动农户953万户。
（二）新型主体发展的特点和趋势
据我们的实地调研，随着新型主体的推进和农村经济社会的快速发展，新型主体出现了一些具有时代特色的显著特点。
一是复合型新型主体的数量不断增加。不同新型主体直接加强纵向、横向联合，实现优势互补，增强市场竞争力。很多新型主体既是种养大户，又是合作社领办人，又是企业主，这种主体的数量呈上升趋势。这一特征也说明，新型主体的生产经营辐射能力日益增强。
二是工商资本背景的新型主体不断发展。目前，工商企业主投资农业的趋势逐渐明显，给传统农业带来了新思路、新发展。工商资本往往起点高，投资力度大，管理水平高，以工业思路来经营管理农业，为传统农业注入了创新活力。
三是新型主体来源渠道不断拓宽。下岗职工、农业技术工人、返乡创业人才、大学生创业的情况非常普遍，因为农业准入门槛相对较低，外部人才流入，部分人才积累了丰富的管理经验，应用于农业实践，为农业现代化建设提供了一批素质较高的人才。
四是股份化方向日趋明显。尤其是合作社，创新管理机制，引进股份制的先进理念，将成员变成“股东”，增强资本在合作社决策中的话语权，增强合作社的凝聚力和竞争力。
（三）各具特色的发展模式
在推进土地规模经营、扶持新型主体的过程中，除了常规的以专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业为基本特征的发展方式外，各地还大胆创新，形成了不同形式的流转模式，它们做法不一，各具特色，但都产生了积极效果。
一是土地入股成立土地股份合作社的“股田制”模式。如江苏江都市，将承包权转化为长期股权，合作社保证社员的保底收入，利润部分用于兴办公益事业、扩大再生产、年度分红及风险保证金。这种模式兼顾合作社与股份制的特点，既保障 农民土地承包收益权，也实现土地要素的优化利用，通过产业化 运营模式和科学的管理方法，使得更多农业产业链条上的收益留在了农村，留给了农民，是实现二次分配的有效形式。目前，江都市有土地股份合作社256个，经营土地面积50万亩，社均耕地超过1900亩。 二是多主体合作经营模式。随着各类新型主体的发展需要，各主体逐步形成了“利益共享、风险共担”的共同体，农业生产经营模式向多主体、多领域合作经营模式转变。如黑龙江省就出现了多种主体合作经营模式，诸如“合作社+基地+农户”、“龙头企业+合作社+农户+基地”、“龙头企业+联合社+合作社+农户”、“合作社+家庭农场+农户+基地”、“村委会+合作社+农户+基地”等。湖南宁乡县则将“龙头企业+合作社+农户+基地”的模式进一步创新，通过基地“大流转、小承包”的经营方式，“四统一”的管理模式（统一品种、统一农资、统一植保、统一烘干收购），探索出“粮食银行”的独特模式。
二、新型主体自身存在的问题
新型主体发展过程中，出现了各种各样的问题，特别是不同主体自身的问题，不是国家政策可以改进的，而是需要其自我不断完善来解决。
（一）土地流转缓慢，新型主体占比较小，规模不大，经营水平不高
随着土地流转和规模经营加速，我国农业主产区的新型主体培育有了很大进步，许多农业主产区积极探索在坚持农村联产承包责任制基础上的新型农业经营机制，一批新型农业经营主体应运而生。但是，在发展过程中也还存在一些问题，突出表现为土地流转面不广，土地流转缺乏规范，流转稳定性不够，新型主体的总体数量仍然不够，新型主体壮大缺乏基础。目前虽然各地都建立了土地流转程序、规范流转合同文本，但在实际操作中仍存在着不规范的现象。目前土地流转期限普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行为多。大户对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿也不敢投入，使农业基础设施薄弱的局面进一步加剧，影响了土地的产出率和农业的可持续发展。如浙江省，尽管2012年全省流转土地面积占总承包耕地的42.9%，但多以短期流转为主，流转期限5年以下的面积为487.1万亩，占全部流转面积的55.3%，土地流转稳定发展机制尚不健全。
流转期限短，导致规模经营不稳定，流转成本增加，生产要素难以投入，影响新型主体的发育成长，使其普遍存在规模小、效益偏低问题。目前70%以上的专业大户种植规模不到6.67 公顷，90%以上的龙头企业年销售收入不足1 亿元，农民专业合作社的社员规模、产品规模普遍较小。受市场风险、自然风险、质量风险等多重风险的影响， 面对日趋激烈的国内外竞争，无论是种养大户、合作社，还是龙头企业，经营效益普遍不高、可持续发展能力普遍不强。
当前一些地方，专业大户、家庭农场以及部分农民专业合作社等技术水平、市场意识和管理能力都相对不足。据国务院发展研究中心在上海松江区、湖南湘潭市、安徽凤台县等三地的调查，三地的家庭（或大户）农场经营者普遍处于依靠经验种植养殖阶段。从文化程度上看，初中和小学学历占90%以上，高中以上学历者不多；从经营者年龄上看，30岁以下的不足5%，50岁以上的将近一半。安徽某地的一个农业合作社联合社，是一个以种植业大户、家庭农场等为成员的合作组织，在利好政策引导下，当地许多种植大户盲目扩张面积，但却对农业风险、劳动力成本上升等估计不足，结果导致一半左右的大户经营实际亏损，只有不到三分之一的大户能盈利。究其原因，主要是生产技术不成熟、管理能力跟不上、市场信息不灵、农产品销量不佳等。
（二）运行不规范，部分农民合作社“有组织无合作”，发展参差不齐
在国外，农民专业合作社细分得非常具体，运行也比较正规，而我国现阶段的各类合作社存在一定弊端，甚至有形式主义的现象。登记注册的合作社中，一部分仍是松散型的，虽然在工商局注册登记，但没有办公场所，有的连牌子也没有挂；有一部分合作社只是从事技术服务和流通服务活动的中介性组织，没有经济实力来从事经营性活动；也有一些具有一定经济实力的合作社，有的是由涉农公司领办，有的是由专业大户或大股东领办，但其中有的并不具有多少合作性质。一些农民创办合作社的目的仅仅是为了套取国家补助资金，这种合作社徒有形式，成立后并没有按合作社的章程进行运作，更没有组织成员开展真正的农业生产经营活动，合而不作。同时，由于合作社经营中可以免除增值税、企业所得税、印花税，许多企业为了合理避税，也纷纷参与合作社。我们在调研中也发现，一些龙头企业是一家企业两块牌子，一块是企业牌，旁边一块则是农业合作社牌子，一些农业经济合作组织被企业或个人主导，少了合作成分。合作化一个最大特点就是要农民成为组织里一个权益完整的个体，但当前一个大户或一家企业参与所谓农民合作社，并掌握主动权，农民没有了话语权，导致合作社成为一些企业的一个经营部门或一个外壳。这种专业组织被私人化、企业化，说明农业经济合作组织尚未成熟。
出现这种情况，原因有两个：一是对合作社的监管缺失。在当前体制下，农业部门对合作社缺乏有效的监督制约手段，造成部分合作社发展质量不高。按照相关规定，有五张身份证就可以设立一个合作社，且登记和管理分离。成立合作社不用验资，工商部门就无法掌握社员出资的真实情况，容易出现虚假出资和虚假社员名单；不对合作社进行年检，工商部门很难获悉合作社经营的真实状况。工商部门只负责登记，至于合作社是否规范以及以后如何去管理，归农业部门负责，农业部门知道有的合作社不规范，但也不能将其注销，造成部分合作社先天不足。信用监管缺失则导致对合作社的扶持缺乏依据，一些公司化农业企业（龙头企业）贴牌为“专业合作社”，套取国家资金支持。二是目前没有农民所拥有、为农民提供金融服务的正规的农民合作金融组织。由于专业合作社不需要验资，注册准入的门槛又很低，一些以资金赢利为目的的公司或放款人，也就以合作社资金互助部门的名义来吸收股金和农民闲散资金用于对外投资或放贷赢利，混淆了合作金融与民间借贷的界限，扰乱了金融秩序。应尽快出台合作社开展资金互助业务的指导意见，进一步规范管理，防范风险。
三、制约新型主体发展的外部要素
新型主体自身的问题需要自我不断完善逐步解决，而外部环境各要素的制约则更值得重视，需要通过调整国家相关政策加以解决，特别是财政支持政策，必须确立财政支持的方向和范围，进一步改进扶持方式，促使惠民政策真正落实到位。 （一）财税金融支持政策效率不高，扶持方式亟待改进
近几年来，虽然从中央到地方出台了一系列强农扶农的政策措施，对加快现代农业发展起到了重要推动作用，但与传统农户相比，国家对新型主体的财政、信贷、税收等扶持力度仍显不足。目前，我国的种粮直补、良种补贴和农资综合补贴等农业补贴都是直接发放给农民，种粮大户、家庭农场以及农民专业合作社等新型主体基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。各地对“三农”的财政投入绝大多数用于改善环境、完善保障等方面，用于农业产业发展、农业经营主体培育的资金很少。农业“四补贴”政策在调动农民种粮积极性方面曾经发挥了重要作用，但就刺激粮食生产而言，政策导向功能在很多地方已经逐步弱化。从具体执行情况看，各地在农业补贴发放机制上有一定差别。例如，除农机具购置补贴与购买农机挂钩外，其他三项补贴，山东基本上归原承包户所有，上海则是归经营者所有。对规模化农业生产经营主体的支持，地方财政的支持作用体现得更为明显，中央层面也应正视财政支持政策的客观效果，改进补贴方式，改变扶持重点，真正支持新型主体。
在新型主体资金需求方面，农村金融发展缓慢，新型主体日益多样和不断增长的金融需求与单一落后的农村金融产品供给之间的矛盾，已经成为当前农村金融的核心问题。大多数新型主体由于缺乏有效的担保抵押物，加上申请手续繁复、隐性交易费用高等问题，很难从正规金融获得信贷支持，而小额信贷等扶持性贷款规模又较小，远不能满足其资金需求，严重限制了其发展壮大。当前，作为新型主体，专业大户、家庭农场依旧被金融机构作为普通农户来放贷，合作社作为法人取得贷款仍然非常少，小微涉农企业申请贷款也很困难。不仅资金规模难以满足需要，而且从期限上来看，小额农贷的贷款期限多数为1年，采取“春放秋收冬不贷”的操作模式，这一期限虽与农业生产周期相适应，但却不符合新型主体产业链逐渐延长下的经营周期、销售周期，更难以满足其对于固定资产投入的中长期融资需求。
（二）土地管理制度不完善，新型主体受土地流转等因素桎梏
在农业用地方面，我国农地是集体所有制度，农地由村集体所有，农户拥有的仅仅是承包经营权，并不是完全产权。近年来，在部分地区开展农民承包地确权登记颁证试点，把农民土地承包权长期化、物权化。但由于政策落实不到位，部分地方甚至还在按照人口增减调整土地，影响了农民对土地的长期预期。不少农民对流转土地心存顾虑，转出土地特别是长期流转的意愿不强，成为制约专业大户、家庭农场和龙头企业发展的障碍。在农业生产性建设用地方面，尽管国家有关部门出台了相应的政策，但在落实过程中依然面临较大困难，许多规模经营主体反映其生产性建设用地需求无法满足。此外， 对于农村集体建设用地，尽管国家承认其为非农用地性质，但却长期不允许直接进入土地市场流转，从而导致专业大户、合作社和龙头企业拥有的农村集体建设用地使用权不能用于抵押，限制了其获得融资的能力。
此外，新型主体农业生产设施和附属设施的用地很难解决，成为其反映较多的问题。随着合作社和农业龙头企业的发展和规模扩大，日常业务管理、召开会议、产品分级包装、储运、设备安放等方面的业务越来越频繁，并且需要有相应的场地才行，农业配套设施用地方面的政策需求非常紧迫。新型主体的很多用地需求在实际操作过程中仍然存在很大的困难。一是合作社和农业龙头企业的办公管理用地需求。部分地方政府要求对合作社的相关配套设施用地需求可依法办理“临时用地”手续，但是具体执行起来仍存阻碍。二是农机服务主体的农机设备存放用地需求。上规模的农机服务合作社或专业大户一般都拥有数十台的农机设备，实践中这些设备的存放用地问题往往得不到妥善解决，进而制约了这类服务主体的发展。三是粮食生产主体的粮食仓储用地需求。与农机服务主体的用地需求类似，上规模的粮食生产主体在粮食烘晒期间、粮食销售之前都需要仓储用地，而且与农机仓储用地相比粮食仓储用地还需要有防潮、防火、防盗等方面的要求，所以仓储用地的选择余地很小，用地需求得到满足的可能性也就更小。有时临时租用大型仓库，增加了成本，这在很大程度上影响了粮食生产积极性。四是鲜活农产品生产主体的冷库建设用地需求。种植保存时间较短的水果或养殖海鲜产品的经营主体对于冷库建设用地的需求比较强烈，但是这类用地比起一般农业配套“临时用地”的审批更难。另外，由于冷库的建设还涉及到用电、用水设施的安排等，各种审批手续也更加复杂。
（三）农业社会化服务体系滞后，相关服务亟待提升
新型主体推进适度规模经营，必然要求建设配套的社会化服务体系。因为新型主体发展的过程，是农业分工不断精细化的过程，也是农业社会化服务大发展的过程。但是，我国当前的农业社会化服务体系建设明显滞后，还不能满足新型主体的实际需求。一是农业社会化服务体系建设存在断层。现在我国的农业社会化服务体系中的很多机构大部分是自上而下延伸形成的，因此在建设过程中常常是对县级以上比较重视，机构设置较全，资金也相应倾斜，而对乡村基层较为忽视，导致基层服务能力和标准同农户对社会化服务的需要存在相当大的差距。二是农业社会化服务组织与农民之间没有形成利益共同体。由于对服务质量和标准缺乏硬性约束，一些服务机构和服务人员在服务过程中，出现了为追逐经济利益而损害农民利益的现象，极大地挫伤了农民接受服务的积极性。有的社会化服务组织质量不高，服务意识淡薄，服务质量差，忽视农民利益，片面追求盈利，没有和农民真正形成一荣俱荣、一损俱损，利益攸关的共同体。三是农业社会化服务体系存在“部门化”的弊端。由于服务主体大多依托部门创办，这些服务主体以部门获利为目标，想方设法进入缺乏有效监管且利润高的服务领域，造成了一定程度的垄断。而这种质次价高的营利性服务不仅混淆了服务性和经营性两类社会化服务的性质，而且提高了农户寻求服务的成本，致使公益性服务日益衰落，农户无法获取合理扶持，只能采用逃避的方式，甚至不使用社会化服务。
（四）相关培训严重不足，新型主体缺乏实用人才
在农业诸要素中，劳动力是最基本的要素，是其他生产要素运用、发展和创新的主体，因而在农业生产力中最能动、最活跃，是农业经济发展的主导力量。建设现代农业最终要依赖有文化、懂技术、会经营的新型职业农民。但我们在调研中发现，当前我国新型主体培训体系仍然较为欠缺。以“阳光工程”为例，其培训对象是具有农村户口，年龄在16周岁以上，且在农业生产第一线从事劳动的劳动力或普通初、高中毕业回乡青年，但当前农村青壮年大量外出打工，“阳光工程”培训对象多为文化水平不高的老年人，一些培训课成了“聋子听课”。对种粮大户、家庭农场以及农民专业合作社等新型农业经营主体有个性化的培训需求，并没被纳入其培训范围。
课题负责人：王树勤；
课题组成员：王沈京、汤星颐、申学锋、宗宇翔、胡大明；
课题执笔人：申学锋
一、当前新型主体发展的总体情况
（一）新型主体的总量快速增长
新型主体是在农户家庭经营的基础上逐步培育和发展起来的。伴随着各级政府特别是财政部门的积极扶持，各类新型主体的数量快速增长。
专业化生产形成的专业大户和家庭农场蓬勃发展。近十多年来，随着土地流转规模的不断扩大和政策的支持，专业大户大量增加。在浙江、上海、吉林等地方，在当地政府推动下，形成了一大批家庭农场。据农业部统计，截至2012年末我国共有经营规模在100亩以上的专业大户270多万户，覆盖了粮食种植、经济作物种植、畜牧养殖、农机服务、经纪服务等农业生产服务的全产业链。家庭农场作为新型农业经营主体，在保障农户生产经营的主体地位、提高集约经营水平、保障粮食安全及重要农产品供给等方面均有重要作用，对家庭农场的扶持必要而且迫切。在农业部确定的农村土地流转规范化和服务试点的33个省区，目前共有家庭农场6670余家，主要集中于中东部政策配套较好、家庭农场发展较早的上海、江苏、浙江、湖北、安徽等地，家庭农场大量涌现，发展很快，并且多以种植业为主。目前，浙江全省经工商登记的家庭农场有5121家，经营土地面积55.9万亩。江苏省专业大户数量为23.5万户，占各类规模经营主体总数 81.5%；家庭农场总数为3.4万家，经营土地363万亩，其中从事粮食生产的家庭农场户均规模208亩，主要集中在100—500亩之间的超过5000家。专业大户和家庭农场共经营土地1308万亩，占全部土地集中型规模经营的63.5%，已经成为规模经营的重要主体。黑龙江省2012年种植大户有8.7万个，户均规模经营面积达200亩以上，土地规模经营面积达2000多万亩，占全省耕地面积的1/8。符合统计条件的家庭农场98077家，其中经营土地面积在1000亩以上的达911个，这与该省耕地面积大、人均占有土地多、土地集中连片有直接关系。
组织化协作催生的农民专业合作社茁壮成长。在农民强烈需求和政府积极推动下，农民合作社发展呈现加速态势。特别是《农民专业合作社法》实施以来，农民专业合作社数量急剧增加，合作领域不断拓宽，出现土地股份合作、联合社、资金互助合作、加工合作等多种合作形式，成为组织农户生产、发展农产品加工、对接龙头企业、开展市场营销的有效载体。国家工商总局公布数据显示，截至2012年年底，农民专业合作社实有68.9万户，比上年年底增长32.07%，出资总额1.1万亿元，增长52.07%。在浙江省，截至2013年6月底，农民专业合作社达3.5万家（其中以粮食生产与服务为主要内容的粮食及植保、农机等专业合作社6014家），合作社成员110万个，带动非成员农户458.6万户，二者合计占承包农户总数的61.5%。江苏省经工商登记的农民合作社6.6万户，实有成员人数960万户，入社农户数占全省总农户的65.7%。黑龙江省农民专业合作社也发展迅速，2007年至2012年，专业合作社由419个增加到29089个，增长了69倍；入社成员由4560户增加到40.06万户，增长88倍；带动农户数由近2万户增加到136万户，增长68倍。
产业化经营导向的农业龙头企业实力日益增强。20 世纪90 年代中期以来，农业产业化经营成为创新农业经营体制的重要方式，由此也得到了政府的大力推动，大批龙头企业应运而生。目前，龙头企业每年提供的农产品及加工制品占国内农产品市场供应量的1/3，占主要城市“菜篮子”产品供给的2/3 以上，出口创汇额占全国农产品出口额的80%以上，在农业生产经营中发挥着骨干作用。浙江省现有农业龙头企业7469家，实现销售收入2836亿元，利润185.5亿元，增速均高于GDP增速。江苏省现有农业龙头企业5447家，其中有1285个企业与各类专业村建立了紧密的产业对接关系，主导产业从业农户达155万户，带动农户953万户。
（二）新型主体发展的特点和趋势
据我们的实地调研，随着新型主体的推进和农村经济社会的快速发展，新型主体出现了一些具有时代特色的显著特点。
一是复合型新型主体的数量不断增加。不同新型主体直接加强纵向、横向联合，实现优势互补，增强市场竞争力。很多新型主体既是种养大户，又是合作社领办人，又是企业主，这种主体的数量呈上升趋势。这一特征也说明，新型主体的生产经营辐射能力日益增强。
二是工商资本背景的新型主体不断发展。目前，工商企业主投资农业的趋势逐渐明显，给传统农业带来了新思路、新发展。工商资本往往起点高，投资力度大，管理水平高，以工业思路来经营管理农业，为传统农业注入了创新活力。
三是新型主体来源渠道不断拓宽。下岗职工、农业技术工人、返乡创业人才、大学生创业的情况非常普遍，因为农业准入门槛相对较低，外部人才流入，部分人才积累了丰富的管理经验，应用于农业实践，为农业现代化建设提供了一批素质较高的人才。
四是股份化方向日趋明显。尤其是合作社，创新管理机制，引进股份制的先进理念，将成员变成“股东”，增强资本在合作社决策中的话语权，增强合作社的凝聚力和竞争力。
（三）各具特色的发展模式
在推进土地规模经营、扶持新型主体的过程中，除了常规的以专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业为基本特征的发展方式外，各地还大胆创新，形成了不同形式的流转模式，它们做法不一，各具特色，但都产生了积极效果。
一是土地入股成立土地股份合作社的“股田制”模式。如江苏江都市，将承包权转化为长期股权，合作社保证社员的保底收入，利润部分用于兴办公益事业、扩大再生产、年度分红及风险保证金。这种模式兼顾合作社与股份制的特点，既保障 农民土地承包收益权，也实现土地要素的优化利用，通过产业化 运营模式和科学的管理方法，使得更多农业产业链条上的收益留在了农村，留给了农民，是实现二次分配的有效形式。目前，江都市有土地股份合作社256个，经营土地面积50万亩，社均耕地超过1900亩。 二是多主体合作经营模式。随着各类新型主体的发展需要，各主体逐步形成了“利益共享、风险共担”的共同体，农业生产经营模式向多主体、多领域合作经营模式转变。如黑龙江省就出现了多种主体合作经营模式，诸如“合作社+基地+农户”、“龙头企业+合作社+农户+基地”、“龙头企业+联合社+合作社+农户”、“合作社+家庭农场+农户+基地”、“村委会+合作社+农户+基地”等。湖南宁乡县则将“龙头企业+合作社+农户+基地”的模式进一步创新，通过基地“大流转、小承包”的经营方式，“四统一”的管理模式（统一品种、统一农资、统一植保、统一烘干收购），探索出“粮食银行”的独特模式。
二、新型主体自身存在的问题
新型主体发展过程中，出现了各种各样的问题，特别是不同主体自身的问题，不是国家政策可以改进的，而是需要其自我不断完善来解决。
（一）土地流转缓慢，新型主体占比较小，规模不大，经营水平不高
随着土地流转和规模经营加速，我国农业主产区的新型主体培育有了很大进步，许多农业主产区积极探索在坚持农村联产承包责任制基础上的新型农业经营机制，一批新型农业经营主体应运而生。但是，在发展过程中也还存在一些问题，突出表现为土地流转面不广，土地流转缺乏规范，流转稳定性不够，新型主体的总体数量仍然不够，新型主体壮大缺乏基础。目前虽然各地都建立了土地流转程序、规范流转合同文本，但在实际操作中仍存在着不规范的现象。目前土地流转期限普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行为多。大户对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿也不敢投入，使农业基础设施薄弱的局面进一步加剧，影响了土地的产出率和农业的可持续发展。如浙江省，尽管2012年全省流转土地面积占总承包耕地的42.9%，但多以短期流转为主，流转期限5年以下的面积为487.1万亩，占全部流转面积的55.3%，土地流转稳定发展机制尚不健全。
流转期限短，导致规模经营不稳定，流转成本增加，生产要素难以投入，影响新型主体的发育成长，使其普遍存在规模小、效益偏低问题。目前70%以上的专业大户种植规模不到6.67 公顷，90%以上的龙头企业年销售收入不足1 亿元，农民专业合作社的社员规模、产品规模普遍较小。受市场风险、自然风险、质量风险等多重风险的影响， 面对日趋激烈的国内外竞争，无论是种养大户、合作社，还是龙头企业，经营效益普遍不高、可持续发展能力普遍不强。
当前一些地方，专业大户、家庭农场以及部分农民专业合作社等技术水平、市场意识和管理能力都相对不足。据国务院发展研究中心在上海松江区、湖南湘潭市、安徽凤台县等三地的调查，三地的家庭（或大户）农场经营者普遍处于依靠经验种植养殖阶段。从文化程度上看，初中和小学学历占90%以上，高中以上学历者不多；从经营者年龄上看，30岁以下的不足5%，50岁以上的将近一半。安徽某地的一个农业合作社联合社，是一个以种植业大户、家庭农场等为成员的合作组织，在利好政策引导下，当地许多种植大户盲目扩张面积，但却对农业风险、劳动力成本上升等估计不足，结果导致一半左右的大户经营实际亏损，只有不到三分之一的大户能盈利。究其原因，主要是生产技术不成熟、管理能力跟不上、市场信息不灵、农产品销量不佳等。
（二）运行不规范，部分农民合作社“有组织无合作”，发展参差不齐
在国外，农民专业合作社细分得非常具体，运行也比较正规，而我国现阶段的各类合作社存在一定弊端，甚至有形式主义的现象。登记注册的合作社中，一部分仍是松散型的，虽然在工商局注册登记，但没有办公场所，有的连牌子也没有挂；有一部分合作社只是从事技术服务和流通服务活动的中介性组织，没有经济实力来从事经营性活动；也有一些具有一定经济实力的合作社，有的是由涉农公司领办，有的是由专业大户或大股东领办，但其中有的并不具有多少合作性质。一些农民创办合作社的目的仅仅是为了套取国家补助资金，这种合作社徒有形式，成立后并没有按合作社的章程进行运作，更没有组织成员开展真正的农业生产经营活动，合而不作。同时，由于合作社经营中可以免除增值税、企业所得税、印花税，许多企业为了合理避税，也纷纷参与合作社。我们在调研中也发现，一些龙头企业是一家企业两块牌子，一块是企业牌，旁边一块则是农业合作社牌子，一些农业经济合作组织被企业或个人主导，少了合作成分。合作化一个最大特点就是要农民成为组织里一个权益完整的个体，但当前一个大户或一家企业参与所谓农民合作社，并掌握主动权，农民没有了话语权，导致合作社成为一些企业的一个经营部门或一个外壳。这种专业组织被私人化、企业化，说明农业经济合作组织尚未成熟。
出现这种情况，原因有两个：一是对合作社的监管缺失。在当前体制下，农业部门对合作社缺乏有效的监督制约手段，造成部分合作社发展质量不高。按照相关规定，有五张身份证就可以设立一个合作社，且登记和管理分离。成立合作社不用验资，工商部门就无法掌握社员出资的真实情况，容易出现虚假出资和虚假社员名单；不对合作社进行年检，工商部门很难获悉合作社经营的真实状况。工商部门只负责登记，至于合作社是否规范以及以后如何去管理，归农业部门负责，农业部门知道有的合作社不规范，但也不能将其注销，造成部分合作社先天不足。信用监管缺失则导致对合作社的扶持缺乏依据，一些公司化农业企业（龙头企业）贴牌为“专业合作社”，套取国家资金支持。二是目前没有农民所拥有、为农民提供金融服务的正规的农民合作金融组织。由于专业合作社不需要验资，注册准入的门槛又很低，一些以资金赢利为目的的公司或放款人，也就以合作社资金互助部门的名义来吸收股金和农民闲散资金用于对外投资或放贷赢利，混淆了合作金融与民间借贷的界限，扰乱了金融秩序。应尽快出台合作社开展资金互助业务的指导意见，进一步规范管理，防范风险。
三、制约新型主体发展的外部要素
新型主体自身的问题需要自我不断完善逐步解决，而外部环境各要素的制约则更值得重视，需要通过调整国家相关政策加以解决，特别是财政支持政策，必须确立财政支持的方向和范围，进一步改进扶持方式，促使惠民政策真正落实到位。 （一）财税金融支持政策效率不高，扶持方式亟待改进
近几年来，虽然从中央到地方出台了一系列强农扶农的政策措施，对加快现代农业发展起到了重要推动作用，但与传统农户相比，国家对新型主体的财政、信贷、税收等扶持力度仍显不足。目前，我国的种粮直补、良种补贴和农资综合补贴等农业补贴都是直接发放给农民，种粮大户、家庭农场以及农民专业合作社等新型主体基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。各地对“三农”的财政投入绝大多数用于改善环境、完善保障等方面，用于农业产业发展、农业经营主体培育的资金很少。农业“四补贴”政策在调动农民种粮积极性方面曾经发挥了重要作用，但就刺激粮食生产而言，政策导向功能在很多地方已经逐步弱化。从具体执行情况看，各地在农业补贴发放机制上有一定差别。例如，除农机具购置补贴与购买农机挂钩外，其他三项补贴，山东基本上归原承包户所有，上海则是归经营者所有。对规模化农业生产经营主体的支持，地方财政的支持作用体现得更为明显，中央层面也应正视财政支持政策的客观效果，改进补贴方式，改变扶持重点，真正支持新型主体。
在新型主体资金需求方面，农村金融发展缓慢，新型主体日益多样和不断增长的金融需求与单一落后的农村金融产品供给之间的矛盾，已经成为当前农村金融的核心问题。大多数新型主体由于缺乏有效的担保抵押物，加上申请手续繁复、隐性交易费用高等问题，很难从正规金融获得信贷支持，而小额信贷等扶持性贷款规模又较小，远不能满足其资金需求，严重限制了其发展壮大。当前，作为新型主体，专业大户、家庭农场依旧被金融机构作为普通农户来放贷，合作社作为法人取得贷款仍然非常少，小微涉农企业申请贷款也很困难。不仅资金规模难以满足需要，而且从期限上来看，小额农贷的贷款期限多数为1年，采取“春放秋收冬不贷”的操作模式，这一期限虽与农业生产周期相适应，但却不符合新型主体产业链逐渐延长下的经营周期、销售周期，更难以满足其对于固定资产投入的中长期融资需求。
（二）土地管理制度不完善，新型主体受土地流转等因素桎梏
在农业用地方面，我国农地是集体所有制度，农地由村集体所有，农户拥有的仅仅是承包经营权，并不是完全产权。近年来，在部分地区开展农民承包地确权登记颁证试点，把农民土地承包权长期化、物权化。但由于政策落实不到位，部分地方甚至还在按照人口增减调整土地，影响了农民对土地的长期预期。不少农民对流转土地心存顾虑，转出土地特别是长期流转的意愿不强，成为制约专业大户、家庭农场和龙头企业发展的障碍。在农业生产性建设用地方面，尽管国家有关部门出台了相应的政策，但在落实过程中依然面临较大困难，许多规模经营主体反映其生产性建设用地需求无法满足。此外， 对于农村集体建设用地，尽管国家承认其为非农用地性质，但却长期不允许直接进入土地市场流转，从而导致专业大户、合作社和龙头企业拥有的农村集体建设用地使用权不能用于抵押，限制了其获得融资的能力。
此外，新型主体农业生产设施和附属设施的用地很难解决，成为其反映较多的问题。随着合作社和农业龙头企业的发展和规模扩大，日常业务管理、召开会议、产品分级包装、储运、设备安放等方面的业务越来越频繁，并且需要有相应的场地才行，农业配套设施用地方面的政策需求非常紧迫。新型主体的很多用地需求在实际操作过程中仍然存在很大的困难。一是合作社和农业龙头企业的办公管理用地需求。部分地方政府要求对合作社的相关配套设施用地需求可依法办理“临时用地”手续，但是具体执行起来仍存阻碍。二是农机服务主体的农机设备存放用地需求。上规模的农机服务合作社或专业大户一般都拥有数十台的农机设备，实践中这些设备的存放用地问题往往得不到妥善解决，进而制约了这类服务主体的发展。三是粮食生产主体的粮食仓储用地需求。与农机服务主体的用地需求类似，上规模的粮食生产主体在粮食烘晒期间、粮食销售之前都需要仓储用地，而且与农机仓储用地相比粮食仓储用地还需要有防潮、防火、防盗等方面的要求，所以仓储用地的选择余地很小，用地需求得到满足的可能性也就更小。有时临时租用大型仓库，增加了成本，这在很大程度上影响了粮食生产积极性。四是鲜活农产品生产主体的冷库建设用地需求。种植保存时间较短的水果或养殖海鲜产品的经营主体对于冷库建设用地的需求比较强烈，但是这类用地比起一般农业配套“临时用地”的审批更难。另外，由于冷库的建设还涉及到用电、用水设施的安排等，各种审批手续也更加复杂。
（三）农业社会化服务体系滞后，相关服务亟待提升
新型主体推进适度规模经营，必然要求建设配套的社会化服务体系。因为新型主体发展的过程，是农业分工不断精细化的过程，也是农业社会化服务大发展的过程。但是，我国当前的农业社会化服务体系建设明显滞后，还不能满足新型主体的实际需求。一是农业社会化服务体系建设存在断层。现在我国的农业社会化服务体系中的很多机构大部分是自上而下延伸形成的，因此在建设过程中常常是对县级以上比较重视，机构设置较全，资金也相应倾斜，而对乡村基层较为忽视，导致基层服务能力和标准同农户对社会化服务的需要存在相当大的差距。二是农业社会化服务组织与农民之间没有形成利益共同体。由于对服务质量和标准缺乏硬性约束，一些服务机构和服务人员在服务过程中，出现了为追逐经济利益而损害农民利益的现象，极大地挫伤了农民接受服务的积极性。有的社会化服务组织质量不高，服务意识淡薄，服务质量差，忽视农民利益，片面追求盈利，没有和农民真正形成一荣俱荣、一损俱损，利益攸关的共同体。三是农业社会化服务体系存在“部门化”的弊端。由于服务主体大多依托部门创办，这些服务主体以部门获利为目标，想方设法进入缺乏有效监管且利润高的服务领域，造成了一定程度的垄断。而这种质次价高的营利性服务不仅混淆了服务性和经营性两类社会化服务的性质，而且提高了农户寻求服务的成本，致使公益性服务日益衰落，农户无法获取合理扶持，只能采用逃避的方式，甚至不使用社会化服务。
（四）相关培训严重不足，新型主体缺乏实用人才
在农业诸要素中，劳动力是最基本的要素，是其他生产要素运用、发展和创新的主体，因而在农业生产力中最能动、最活跃，是农业经济发展的主导力量。建设现代农业最终要依赖有文化、懂技术、会经营的新型职业农民。但我们在调研中发现，当前我国新型主体培训体系仍然较为欠缺。以“阳光工程”为例，其培训对象是具有农村户口，年龄在16周岁以上，且在农业生产第一线从事劳动的劳动力或普通初、高中毕业回乡青年，但当前农村青壮年大量外出打工，“阳光工程”培训对象多为文化水平不高的老年人，一些培训课成了“聋子听课”。对种粮大户、家庭农场以及农民专业合作社等新型农业经营主体有个性化的培训需求，并没被纳入其培训范围。
课题负责人：王树勤；
课题组成员：王沈京、汤星颐、申学锋、宗宇翔、胡大明；
课题执笔人：申学锋