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党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是新时期全面深化改革的行动纲领。《决定》中非常重要的一条，就是提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新目标。实现这一新目标必须明确政府和市场的关系。
《决定》对市场作用作了新的阐述，将过去的“市场在资源配置中起基础性作用”改为“市场在资源配置中起决定性作用”。两个字的改变，意义十分重大。这是《决定》最大的亮点和重大的理论创新，是对我国社会主义市场经济内涵“质”的提升，是一次思想解放的重大突破，是深化经济体制改革以及引领其他领域改革的基本方针。
今后的改革特别是经济体制改革在很大程度上将围绕如何处理政府和市场关系展开。
认清政府作用与市场作用不同的内涵
现代经济中，市场和政府的作用同样重要，没有市场或没有政府，现代经济发展都会孤掌难鸣。既要发挥“看不见的手”的作用，又要发挥“看得见的手”的作用。对此，大家都是认同的。但对两者作用的内涵，在思想上还有不同认识，至少没有阐述清楚。笔者认为，虽然人们经常把两者作用并列，但两者作用的内涵是不一样的。当讲到市场作用时，指的是市场对配置资源的作用，政府作用则不应该是配置资源意义上的。就资源配置而言，政府作用是通过引导或干预市场，影响市场配置资源。比如，政府制定法律、规划、规则、标准，监管垄断和不当竞争，实施扩张的或紧缩的货币政策、财政政策等，都是在影响或引导资源配置，而不是直接配置资源。
这一问题没搞清楚，在实践中就可能带来某些违反市场经济一般规律的做法。如果我们在理论上不澄清政府作用的内涵，如果我们仍认为社会主义市场经济体制就是市场也配置资源、政府也配置资源，无非是政府配置资源少一些，市场配置的多一些的话，就会给政府直接配置资源或干预资源配置留下理论空间。按照这样的理论设计出来的财税体制、金融体制、投资体制等，也不可能是彻底的、真正的社会主义市场经济。
因此，我们要深化经济体制改革，坚定推进市场化改革，建立完善的社会主义市场经济体制，就必须在理论上澄清市场作用与政府作用的不同内涵，认识到市场在资源配置中应该发挥什么样的作用，政府的作用是不是应该直接配置资源。
《决定》关于“市场在资源配置中起决定性作用”重要论断的历史地位和巨大作用，可与1992年提出经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制具有同等历史地位，起到同样巨大作用。1992年的这一重大理论突破，有力推动了我国改革开放和经济发展，国家面貌发生历史性变化，人民生活水平发生翻天覆地的变化。“使市场在资源配置中起决定性作用”的重大论断，会同样极大地解放和发展生产力，给我国再争取一个20年的改革红利期，助推我国顺利跨越中等收入陷阱，顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦。其重大意义在于：
一是抓住了社会主义市场经济体制的本质特征。理论和实践都证明，市场配置资源最有效率，市场决定资源配置是市场经济的一般规律。社会主义市场经济同样需要遵循这一规律。1992年我们定义的社会主义市场经济是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。基础性作用，给人的理解是在市场之上还有一个力量在配置资源，那只能是政府。另外，过去对宏观调控也有扩大化理解，似乎宏观调控就是政府配置资源。1992年后，对市场与政府关系虽然在表述方面有所调整，如更大程度等，但主要是在市场作用方面“量”的调整、程度的加强，没有质的变化。《决定》中两个字的改动，体现了我们党的智慧，抓住了我国经济体制改革最深层次的问题，“决定性”的意思是，其他力量可以影响和引导资源配置，但决定者不是别的，只有市场。
二是明确了经济体制的主线和路线图。前一段时间，大家对改革的突破口、重点等有很多讨论，有的认为是财税体制、有的认为是金融体制、有的认为是土地制度、有的建议优先改革收入分配和社会保障等等。这些改革无疑都是重要的，但是，如果我们在理论上停留在原来市场配置资源的认识水平上，据此设计出的各领域的经济体制也不可能是彻底的。提出市场起决定性作用，就是改革的突破口和路线图，经济体制改革的基本经济制度、市场体系、政府职能和宏观调控、财税金融、土地制度、生态文明等等，都要以是否发挥市场在资源配置中的决定性作用为标尺。那么，需要“摸着石头过河”的改革也有了原则和检验尺度。
三是抓住了我国现实经济问题的根本。经过30多年改革，我国社会主义市场经济体制已经建立，但目前的经济体制在很多方面很不完善，核心问题还是政府对资源的直接配置过多、不合理的干预太多。产能过剩、城市病严重、耕地占用过多、地方债风险、生态环境破坏等，很大程度上都与政府干预多有关。如，我国产能过剩的原因，除了具有其他国家同样的原因，即市场本身的盲目性外，很重要的一条原因就是政府干预，是地方政府推动下的盲目投资和财政补贴。现在产能过剩严重的钢铁、水泥、玻璃、造船以及风电、太阳能，往往都是政府关照较多的行业，而市场化程度高的轻纺、电器、轻工等产能过剩并不严重。
总之，我们要深化经济体制改革，坚定推进市场化改革，建立完善的社会主义市场经济体制，就必须在理论上澄清市场作用与政府作用的不同内涵，认识到市场作用指的是市场发挥配置资源的决定性作用，政府作用则不应该是直接配置资源。这也就是《决定》所指出的，必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
清晰界定政府职责范围
《决定》提出要充分发挥市场配置资源的决定性作用，决不是说要削弱政府的作用。但是，政府作用的内涵是什么，政府这只“看得见的手”不应该伸向资源配置，那应该伸向哪里呢？
在社会主义市场经济体制中，政府作用是什么？国内也有很多讨论。十六大的概括是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务十六个字。但也有争论和质疑。一是宏观调控为什么没有写在政府职能中。有的认为，在经济调节中包含了宏观调控。但逻辑上的悖论是，按照十四大的定义，我国要建立的社会主义市场经济体制就是在国家宏观调控下发挥市场配置资源的基础性作用。这一定义中，宏观调控是一个位居政府各项职能之上的一个更综合、包容性更强的概念，似乎把政府作用等同于宏观调控。二是在十六字的政府职能中，市场监管、公共服务、社会管理的界限比较清楚，而经济调节的概念太宽泛，调节什么，用什么手段调节，哪级政府进行调节等，都不是很明确。而且，由于没有界定清楚政府作用，没有确定政府各项职能的边界，所以经常讲的划清政府与市场的边界就很难操作，至少有两个问题需要澄清： 第一，关于宏观调控的内涵。若不清晰界定宏观调控内涵，政府干什么都当作宏观调控，使得市场和企业总是在猜测政府何时进行宏观调控，力度多大等。如果市场和企业总是处于不确定的猜测中，企业就不会静下心来进行结构调整，市场也不会稳定下来。今年上半年，增长速度连续两个季度有所下滑，社会上、国际上就纷纷认为政府要宏观调控了，要救市了，并纷纷猜测政府何时出手、在哪些方面出手。年中政治局会议的消息发布后，市场才有所平静。但是今年我们的宏观调控发生了很大变化，不出手可能就是最大的宏观调控，充分相信经过30多年改革建立起来的市场机制，会自行调节这种小幅的经济波动。结果是政府没有进行大规模的宏观调控，市场发挥了其正常的调节功能，经济增长在三季度稳定了下来。
第二，关于宏观调控的手段。宏观调控是将经济作为一个整体来看待而实施的总量管理的政策，主要是通过影响物价、就业、增长等宏观变量，间接影响企业、消费者的行为。但是，一个时期以来，把宏观调控当作一个筐，什么都往里装。比如，对环境、资源、社保等，无论在经济处于上升期、还是处于收缩期，都应该是一致的，不应该在经济热时，就收紧地根、加强环保和社保资金征收；而在经济过冷时，就当作刺激经济上扬的手段，放松对土地、环境和社保缴费的管控。区域政策和产业政策不应该作为宏观调控的手段，比如众多的区域规划，现在其可持续性就受到了很大挑战，因为产能普遍过剩了，原来规划的那些重点产业、重点项目很难再上马了。
只有讨论清楚政府作用的内涵，划清政府职能边界，政府职能转变才有方向，才能给市场腾出空间。如果不把政府的手控制住，市场的手就难以伸出来。因此，《决定》清晰界定了政府职能和作用，明确表述为：政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。
正确理解政府职能的内涵
根据《决定》的表述，政府职能可以概括为五项职能、二十个字，即“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”。
一是宏观调控。政府应该促进经济长期稳定增长，减少失业和控制通胀，所以要实行宏观调控。政策手段主要就是财政政策、货币政策。作为发展中国家，我们有必要制定发展战略和中长期规划，以引导长期的市场预期，引导资源配置，产业政策和区域政策，应该包括在这种发展规划中，而不应该作为短期的熨平经济周期的手段。宏观调控是中央政府职能，不应该是地方政府职责。产业政策和区域政策也是中央政府的职责，地方政府的发展规划中更应该注重公共服务、基础设施和保护环境，不应该每个地区都要制定自己的产业政策，这样的结果必然是重复建设和产能过剩。《决定》明确了宏观调控的主要任务，即保持经济总量平衡，促进重大经济结构优化和生产力布局优化、减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。还提出了要健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。
二是市场监管。政府应该促进公平竞争，为提高资源配置效率创造条件，为此要实施市场监管，重点是监管垄断和抑制不当竞争，保障经济安全、食品安全、生产安全等。政策手段主要是法律法规和标准，无论对内资还是外资，无论对国企还是民企应该是一视同仁的。《决定》提出，要改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处对各类违法事项实施优惠政策的行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。
三是公共服务。政府提供公共产品，应该是促进缩小收入分配、贫富差距和生活水平差距，为失业者、退休人员、就业困难和贫困人口的基本生活“兜底”。政府提供公共服务在当前阶段，即建成小康社会之前，主要是保基本、促公平，更多的应该是雪中送炭，而不是锦上添花。我们是要坚持以人为本的执政理念，发展经济最终要体现在惠民生上，但惠民生不是包民生，政府不是要把民生的所有事情都包下来，各级地方政府不要过度承诺。《决定》重点明确了深化教育领域综合改革、健全促进就业创业体制机制、形成合理有序的收入分配格局、建立更加公平可持续的社会保障制度、深化医药卫生体制改革等社会事业和公共服务领域的改革任务。
四是社会管理。随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，我国在社会管理方面与社会主义市场经济体制不相适应的问题越来越突出。如，社会结构不尽合理，社会组织体系和社会服务体系还不健全，社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段还需完善等。《决定》提出了创新社会治理机制的任务，在改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等方面明确了改革措施。
五是环境保护。政府应该促进可持续发展和代际公平，要对资源和生态环境施行严管。当前我们面临的资源短缺、环境恶化、生态退化的问题已经相当严重。在这个问题上，政府要尽快到位，不能缺位。在保护环境问题上，不是政府干预太多了，而是干预太少了，特别是地方政府应该切实负起保护一方水土安全的责任。地方领导不能把经济搞上去了，把环境搞下去了，就拍拍屁股走人。在环境保护方面，要建立终身责任追究制度。《决定》提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。
（作者为中央财经领导小组办公室副主任）
《决定》对市场作用作了新的阐述，将过去的“市场在资源配置中起基础性作用”改为“市场在资源配置中起决定性作用”。两个字的改变，意义十分重大。这是《决定》最大的亮点和重大的理论创新，是对我国社会主义市场经济内涵“质”的提升，是一次思想解放的重大突破，是深化经济体制改革以及引领其他领域改革的基本方针。
今后的改革特别是经济体制改革在很大程度上将围绕如何处理政府和市场关系展开。
认清政府作用与市场作用不同的内涵
现代经济中，市场和政府的作用同样重要，没有市场或没有政府，现代经济发展都会孤掌难鸣。既要发挥“看不见的手”的作用，又要发挥“看得见的手”的作用。对此，大家都是认同的。但对两者作用的内涵，在思想上还有不同认识，至少没有阐述清楚。笔者认为，虽然人们经常把两者作用并列，但两者作用的内涵是不一样的。当讲到市场作用时，指的是市场对配置资源的作用，政府作用则不应该是配置资源意义上的。就资源配置而言，政府作用是通过引导或干预市场，影响市场配置资源。比如，政府制定法律、规划、规则、标准，监管垄断和不当竞争，实施扩张的或紧缩的货币政策、财政政策等，都是在影响或引导资源配置，而不是直接配置资源。
这一问题没搞清楚，在实践中就可能带来某些违反市场经济一般规律的做法。如果我们在理论上不澄清政府作用的内涵，如果我们仍认为社会主义市场经济体制就是市场也配置资源、政府也配置资源，无非是政府配置资源少一些，市场配置的多一些的话，就会给政府直接配置资源或干预资源配置留下理论空间。按照这样的理论设计出来的财税体制、金融体制、投资体制等，也不可能是彻底的、真正的社会主义市场经济。
因此，我们要深化经济体制改革，坚定推进市场化改革，建立完善的社会主义市场经济体制，就必须在理论上澄清市场作用与政府作用的不同内涵，认识到市场在资源配置中应该发挥什么样的作用，政府的作用是不是应该直接配置资源。
《决定》关于“市场在资源配置中起决定性作用”重要论断的历史地位和巨大作用，可与1992年提出经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制具有同等历史地位，起到同样巨大作用。1992年的这一重大理论突破，有力推动了我国改革开放和经济发展，国家面貌发生历史性变化，人民生活水平发生翻天覆地的变化。“使市场在资源配置中起决定性作用”的重大论断，会同样极大地解放和发展生产力，给我国再争取一个20年的改革红利期，助推我国顺利跨越中等收入陷阱，顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦。其重大意义在于：
一是抓住了社会主义市场经济体制的本质特征。理论和实践都证明，市场配置资源最有效率，市场决定资源配置是市场经济的一般规律。社会主义市场经济同样需要遵循这一规律。1992年我们定义的社会主义市场经济是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。基础性作用，给人的理解是在市场之上还有一个力量在配置资源，那只能是政府。另外，过去对宏观调控也有扩大化理解，似乎宏观调控就是政府配置资源。1992年后，对市场与政府关系虽然在表述方面有所调整，如更大程度等，但主要是在市场作用方面“量”的调整、程度的加强，没有质的变化。《决定》中两个字的改动，体现了我们党的智慧，抓住了我国经济体制改革最深层次的问题，“决定性”的意思是，其他力量可以影响和引导资源配置，但决定者不是别的，只有市场。
二是明确了经济体制的主线和路线图。前一段时间，大家对改革的突破口、重点等有很多讨论，有的认为是财税体制、有的认为是金融体制、有的认为是土地制度、有的建议优先改革收入分配和社会保障等等。这些改革无疑都是重要的，但是，如果我们在理论上停留在原来市场配置资源的认识水平上，据此设计出的各领域的经济体制也不可能是彻底的。提出市场起决定性作用，就是改革的突破口和路线图，经济体制改革的基本经济制度、市场体系、政府职能和宏观调控、财税金融、土地制度、生态文明等等，都要以是否发挥市场在资源配置中的决定性作用为标尺。那么，需要“摸着石头过河”的改革也有了原则和检验尺度。
三是抓住了我国现实经济问题的根本。经过30多年改革，我国社会主义市场经济体制已经建立，但目前的经济体制在很多方面很不完善，核心问题还是政府对资源的直接配置过多、不合理的干预太多。产能过剩、城市病严重、耕地占用过多、地方债风险、生态环境破坏等，很大程度上都与政府干预多有关。如，我国产能过剩的原因，除了具有其他国家同样的原因，即市场本身的盲目性外，很重要的一条原因就是政府干预，是地方政府推动下的盲目投资和财政补贴。现在产能过剩严重的钢铁、水泥、玻璃、造船以及风电、太阳能，往往都是政府关照较多的行业，而市场化程度高的轻纺、电器、轻工等产能过剩并不严重。
总之，我们要深化经济体制改革，坚定推进市场化改革，建立完善的社会主义市场经济体制，就必须在理论上澄清市场作用与政府作用的不同内涵，认识到市场作用指的是市场发挥配置资源的决定性作用，政府作用则不应该是直接配置资源。这也就是《决定》所指出的，必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
清晰界定政府职责范围
《决定》提出要充分发挥市场配置资源的决定性作用，决不是说要削弱政府的作用。但是，政府作用的内涵是什么，政府这只“看得见的手”不应该伸向资源配置，那应该伸向哪里呢？
在社会主义市场经济体制中，政府作用是什么？国内也有很多讨论。十六大的概括是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务十六个字。但也有争论和质疑。一是宏观调控为什么没有写在政府职能中。有的认为，在经济调节中包含了宏观调控。但逻辑上的悖论是，按照十四大的定义，我国要建立的社会主义市场经济体制就是在国家宏观调控下发挥市场配置资源的基础性作用。这一定义中，宏观调控是一个位居政府各项职能之上的一个更综合、包容性更强的概念，似乎把政府作用等同于宏观调控。二是在十六字的政府职能中，市场监管、公共服务、社会管理的界限比较清楚，而经济调节的概念太宽泛，调节什么，用什么手段调节，哪级政府进行调节等，都不是很明确。而且，由于没有界定清楚政府作用，没有确定政府各项职能的边界，所以经常讲的划清政府与市场的边界就很难操作，至少有两个问题需要澄清： 第一，关于宏观调控的内涵。若不清晰界定宏观调控内涵，政府干什么都当作宏观调控，使得市场和企业总是在猜测政府何时进行宏观调控，力度多大等。如果市场和企业总是处于不确定的猜测中，企业就不会静下心来进行结构调整，市场也不会稳定下来。今年上半年，增长速度连续两个季度有所下滑，社会上、国际上就纷纷认为政府要宏观调控了，要救市了，并纷纷猜测政府何时出手、在哪些方面出手。年中政治局会议的消息发布后，市场才有所平静。但是今年我们的宏观调控发生了很大变化，不出手可能就是最大的宏观调控，充分相信经过30多年改革建立起来的市场机制，会自行调节这种小幅的经济波动。结果是政府没有进行大规模的宏观调控，市场发挥了其正常的调节功能，经济增长在三季度稳定了下来。
第二，关于宏观调控的手段。宏观调控是将经济作为一个整体来看待而实施的总量管理的政策，主要是通过影响物价、就业、增长等宏观变量，间接影响企业、消费者的行为。但是，一个时期以来，把宏观调控当作一个筐，什么都往里装。比如，对环境、资源、社保等，无论在经济处于上升期、还是处于收缩期，都应该是一致的，不应该在经济热时，就收紧地根、加强环保和社保资金征收；而在经济过冷时，就当作刺激经济上扬的手段，放松对土地、环境和社保缴费的管控。区域政策和产业政策不应该作为宏观调控的手段，比如众多的区域规划，现在其可持续性就受到了很大挑战，因为产能普遍过剩了，原来规划的那些重点产业、重点项目很难再上马了。
只有讨论清楚政府作用的内涵，划清政府职能边界，政府职能转变才有方向，才能给市场腾出空间。如果不把政府的手控制住，市场的手就难以伸出来。因此，《决定》清晰界定了政府职能和作用，明确表述为：政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。
正确理解政府职能的内涵
根据《决定》的表述，政府职能可以概括为五项职能、二十个字，即“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”。
一是宏观调控。政府应该促进经济长期稳定增长，减少失业和控制通胀，所以要实行宏观调控。政策手段主要就是财政政策、货币政策。作为发展中国家，我们有必要制定发展战略和中长期规划，以引导长期的市场预期，引导资源配置，产业政策和区域政策，应该包括在这种发展规划中，而不应该作为短期的熨平经济周期的手段。宏观调控是中央政府职能，不应该是地方政府职责。产业政策和区域政策也是中央政府的职责，地方政府的发展规划中更应该注重公共服务、基础设施和保护环境，不应该每个地区都要制定自己的产业政策，这样的结果必然是重复建设和产能过剩。《决定》明确了宏观调控的主要任务，即保持经济总量平衡，促进重大经济结构优化和生产力布局优化、减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。还提出了要健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。
二是市场监管。政府应该促进公平竞争，为提高资源配置效率创造条件，为此要实施市场监管，重点是监管垄断和抑制不当竞争，保障经济安全、食品安全、生产安全等。政策手段主要是法律法规和标准，无论对内资还是外资，无论对国企还是民企应该是一视同仁的。《决定》提出，要改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处对各类违法事项实施优惠政策的行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。
三是公共服务。政府提供公共产品，应该是促进缩小收入分配、贫富差距和生活水平差距，为失业者、退休人员、就业困难和贫困人口的基本生活“兜底”。政府提供公共服务在当前阶段，即建成小康社会之前，主要是保基本、促公平，更多的应该是雪中送炭，而不是锦上添花。我们是要坚持以人为本的执政理念，发展经济最终要体现在惠民生上，但惠民生不是包民生，政府不是要把民生的所有事情都包下来，各级地方政府不要过度承诺。《决定》重点明确了深化教育领域综合改革、健全促进就业创业体制机制、形成合理有序的收入分配格局、建立更加公平可持续的社会保障制度、深化医药卫生体制改革等社会事业和公共服务领域的改革任务。
四是社会管理。随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，我国在社会管理方面与社会主义市场经济体制不相适应的问题越来越突出。如，社会结构不尽合理，社会组织体系和社会服务体系还不健全，社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段还需完善等。《决定》提出了创新社会治理机制的任务，在改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等方面明确了改革措施。
五是环境保护。政府应该促进可持续发展和代际公平，要对资源和生态环境施行严管。当前我们面临的资源短缺、环境恶化、生态退化的问题已经相当严重。在这个问题上，政府要尽快到位，不能缺位。在保护环境问题上，不是政府干预太多了，而是干预太少了，特别是地方政府应该切实负起保护一方水土安全的责任。地方领导不能把经济搞上去了，把环境搞下去了，就拍拍屁股走人。在环境保护方面，要建立终身责任追究制度。《决定》提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。
（作者为中央财经领导小组办公室副主任）