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摘要：随着社会经济发展，政府在教育等领域的行政资助行为日益增多，然而目前我国法律学界和实务界均未对行政资助给予足够重视，行政资助在法律上缺乏系统性和程序性规定，也没有明确的法律救济方式。应当明确行政资助是一种独立的行政给付类型，并对作为具体行政行为的行政资助做出明确法律界定，在学理研究的基础上完善行政资助立法，规范行政资助程序，并适时扩大行政诉讼受案范围，将行政资助纠纷纳入行政诉讼的救济范围。
关键词：行政资助；法律；规范；教育
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）03-0102-05
现代教育一方面是通过规范性训练完成人的社会化的过程，另一方面也是通过知识传授和科研活动促成知识再生产的过程，以上这两方面可以说是社会能够正常存续和发展的决定性因素①。因此，现代国家都把加大教育投入作为最重要的任务之一。除对教育领域日常经费的财政拨款外，我国中央和地方各级政府还以行政资助的方式对特定人群和项目进行有针对性的扶持和帮助。据统计，2011年，全国学生资助资金总额近900亿元，资助学生达7600万人次[1]。同年，中央政府支持国家自然科学基金、国家重点基础研究发展计划（973计划）等基础研究项目支出244.39亿元[2]，其中大部分资金被高等院校获得[3]，以上还仅仅是我国各级政府每年在教育领域各类资助款项的一小部分。在国家对教育领域资助的广度和力度不断加强的同时，对此类资助行为公正性的质疑却不绝于耳，甚至出现了滥用、套取、冒领国家资助的丑闻[4]。笔者认为，为保证国家行政资助行为决策的公平合理及程序的公开透明，从而达到其应有的社会效果，在行政资助的评审、发放、使用过程中亟需法律的介入。然而，目前我国在立法界、司法实务界和行政法学界，均未对行政资助给予足够关注。笔者在下文中就以行政资助行为的最典型领域——教育领域为视角，通过对行政资助行为的归纳和分类，指出行政资助是行政给付概念的重要组成部分。在分析行政资助行为独有特征的基础上，对行政资助行为的规范化和法律救济提出建议。
一、行政法视野下的行政资助
行政资助并非法律术语，在学理上对其性质亦无一致意见，然而行政实践中，各种冠以“资助”、“补助”、“补贴”之名的政府财政资助项目众多，影响广泛，对其法律定义的明确极有必要。
作为一种制度类型的行政资助，也称资助行政。与限制人民自由、财产，课予人民义务或负担之干预行政或通过制定计划达成施政目的之计划行政的作用不同，资助行政是政府主动向人民提供利益或服务的行政类型之一，与供给行政、社会保障行政一起，通常作为给付行政的下位概念[5]（pp.3033）。
在古典行政法学理论中，政府行政主要体现在保证国家安全和维持社会秩序的消极性作用上，积极作用的范围非常有限，仅限于对孤残人士和低收入群体的救济、对基本的医疗卫生和社会保险的发展等，以上作用被日本学者称为“社会保障行政”[6]（p.33）。给付行政的概念最早源于德国行政法学家福斯多夫教授于1938年发表的《作为给付主体的行政》一文，他认为，伴随着现代社会分工以及大规模人口的生存方式的出现，人们依赖自己所拥有之生存空间，如田地或房舍来获得生活之资的情况已日渐减少，个人生活已无法自给自足，对社会的依赖性日益增大[7]（p.44），故而现代行政权还应当是“一个为照顾公民生活所需，而提供积极服务、给付行为的主体”[8]（p.29）。当然，福斯多夫提出的给付行政，也仅仅是就政府对满足公民基本生活需要的“生存照顾”意义而言的，如带有公共服务性质之自然环境或人工设施的建设与维护，提供生活必须要素（水、电、煤气、公共交通）的公营企业的经营等，日本学者将其称之为“供给行政”[6]（p.32）。二战后国家职能不断拓展，给付行政的内涵也随之扩大：一方面，以公民受教育权和从事科学、技术、文艺等事业为代表的文化权利得到了国家的积极保护，另一方面，政府意识到某些关乎国计民生的产业（如农业、高科技行业）之健康发展可以促进相关公共利益之达成。此种资助，是以提升资助对象的教育、科学研究、文艺创作之水平或扩大产业规模、提升企业竞争力为目标，究其根本目的，是公权力通过积极措施对特定群体或产业领域进行“发展照顾”，即发挥行政“助成”的作用，以期达致促进社会发展水平，总体上提升公共利益的效果。
行政资助的形式就广义而言，包括青少年的保护和培养、知识和技术的提供等非经济性的内容，但其主要内容是经济性资助行政（资金助成行政）[6]（p.33），如补助金给付、科研经费赞助、政府贴息贷款发放等。由于非经济性内容带有强烈的行政指导属性，一般是将其置于行政指导部分来讨论[9]（p.38）。本文讨论经济性行政资助。
行政资助的主体较为多样，可以是行政机关，也可以是得到法律法规授权或具有一定行政职能的群众自治性组织、行业协会、企事业单位等。原因有二：一是现代行政资助范围甚广，行政机关人力物力及认识范围均有局限，部分工作交由与资助对象关系更近、对其更为熟悉的群众组织或企事业单位较为合适。如国家助学金仅在高等学校涉及人数就超过百万，教育行政部门断无时间精力独立完成助学金管理流程中的所有环节，将其中的申请和评审步骤授权高校自行组织实施实属情理之中[10]。二是行政资助皆先经行政相对人申请，再由行政主体审核后做出决定。行政资助既以助成为目的，对资助对象或资助项目的专业资质、发展潜力或预期效果之评估便格外重要。这种评估应由具备相关领域或行业专业知识的客观中立人士做出，行政机关通常无法满足此类条件，所以由符合专业特殊要求的其他组织为主体履行行政资助职能，也是提高行政效率确保行政公平的重要措施。例如以国家财政拨款成立国家自然科学基金，通过事业单位法人——国家自然科学基金委员会对基金的使用进行管理和监督，同时“聘请具有较高的学术水平、良好的职业道德的同行专家，对基金资助项目进行评审”[11]。 以上从行政制度的宏观层面探讨了行政资助的主体、目的和方式。但行政行为才是行政法中的核心概念：行政法实体上的规制和救济、行政法程序类型和程序条文的适用，都是围绕行政行为概念建构起来的[5]（p.600）。在我国行政法学界，给付行政作为一种具体的行政行为类型被称为行政给付，对行政给付的研究往往从其狭义展开，仅限于社会保障行政中的抚恤金、最低生活保障金等行政物质帮助[12]（p.239），对以“助成”为目的的行政资助涉及很少。
“行政法应当是宪法的具体化”[7]（pp.117），宪法中对于国家职能和公民权利的规定，应当在行政法中得到体现和落实。《中华人民共和国宪法》第一章“总纲”部分，在表述国家对经济、教育、科学文化、医疗等事业的“鼓励”、“发展”、“支持”、“帮助”时，已经清晰地揭示出行政资助的存在空间。特别是在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中，第46条对公民受教育权的规定，第47条规定“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”，无疑是对行政资助范围和目的的最好说明。自2000年以来，我国各级政府制定的关于行政资助行为的各种规范性文件数量急剧增加（下文论述），如此“立法井喷”恰恰说明了对行政资助行为予以规范的现实需求。因此，不论从宪法权利的保障，还是从回应现实需求的角度，我国行政法学界均不应当将其忽略，而应加大对行政资助行为的研究力度，以现实生活中各式各样的行政资助行为为素材，从中分析归纳出行政资助行为共同的行为模式和法律特征，将其类型化并纳入行政行为的框架中，在此基础上方可进一步探讨与此相关的法律问题。
以教育领域为例，我国目前的行政资助依其资助范围，可分为普遍资助（如满足一定条件的学生皆可获得的助学金）和选拔资助（如行业领军人才培养项目）；依其资助对象，可分为对自然人资助和对法人（事业法人、社会团体法人等）资助；依其资助模式，可分为申请——审批模式（国家社会科学基金项目）、协议模式（如国家留学基金资助出国留学人员项目、国家助学贷款）、项目计划书（任务书）模式（如国家自然科学基金项目）；依其资助形式，可分为补助金、活动经费赞助、优惠贷款、政府出资、政府担保、保险、免租金等多种形式。
至于如此种类繁多的行政资助行为是否可以经过模式化后统一纳入我国行政法中具体行政行为的框架内，需要考察以下几点：一是资格要件，做出行政资助行为的主体应当是在法律上具有行政权能的行政机关，得到法律、法规、规章授权或者是事实上具有行政权能的其他组织。二是权力要件，行政资助行为是行政主体通过公权力向行政相对人做出的经济支持和帮助，是对行政权的实际使用。三是法律要件，作为具体行政行为的行政资助设定、调整行政主体与相对人之间关于资助的权利和义务，具有真实而具体的法律效果。这与带有一般性和抽象性的行政资助立法行为相区别。四是外部行为要件，行政主体实施的行政资助行为应当面向外部行政相对人，这与行政主体之间的内部管理、监督、磋商行为形成区别[12]（p.196）。综上，满足以上四个要件的行政资助行为，皆可被认为是具体行政行为，进而受到行政法的规制。
二、规范教育领域行政资助行为的法律建议
教育是促进人与社会发展的事业，这无疑是具有“助成”之目的行政资助最典型的应用领域。随着《国家中长期教育改革和发展计划纲要》的出台、《依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）》的公布，将我国教育领域各类行政资助行为纳入规范化和法治化的轨道是促进教育公平，提高教育质量的必然要求。
我国《宪法》在总纲中对国家发展教育和科学文化事业、培养专业人才的目标和任务作出了宣示；第二章（公民基本权利和义务）第46条、第47条，是教育领域行政资助的宪法依据。在此后的《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《科学技术进步法》等多部法律中，也都包含行政资助内容。当然，对行政资助更加详细的规定来自众多部门规章、地方性规章以及法律效力层级更低的大量行政规范性文件和政策性文件，文件名称一般都带有“补助”、“补贴”、“资助”等字样。目前我国教育领域的行政资助，应该说已经形成了多层次、广覆盖的规范性文件体系，但是由于缺少将各种行政资助行为进行整合的系统化理论研究，存在明显缺陷。
第一，规范性文件效力层级较低，缺乏一致性和系统性。尽管《宪法》和教育类法律法规中对行政资助内容均有涉及，但绝大多数是在个别条款中对行政资助的宣示性规定，仅有《国家自然科学基金条例》等极个别对行政资助资金的使用和管理进行全面规定的行政法规。当然我们能够理解，鉴于行政资助的范围广阔、形态各异，由部门和地方性规章或是更低级别的规范性文件对各种资助的实施细则做出规定是更具可行性的做法。但是由于缺乏高层级法律法规对涉及行政资助基本事项进行概括性规定，导致不同部门、不同地方的行政资助行为各行其是，具有较大随意性和不稳定性，各种规范性文件也是详略不一，甚至出现不协调和矛盾，与法治的秩序追求相悖。
第二，程序性规定严重缺失。行政资助是对社会资源的分配，此过程必须遵循正当程序的法律原则。但是许多规范性文件对行政资助的设定、申请、评审及变更程序并没有详尽规定，行政主体在资助过程中的自由裁量权也没有在程序法上受到有效的监督和制约，资助相对人的参与权无法得到有效保障，这与公平公正和依法行政的原则相悖。
第三，没有明确的法律救济方式。我国《行政诉讼法》及其司法解释对行政诉讼受案范围的规定采取了概括式、肯定式列举和否定式列举相结合的方式。尽管没有明确否定，但在行政给付领域仅有抚恤金发放得到了肯定式列举，也就是说，作为一种具体行政行为的行政资助并不在法律明示的司法审查的范围之中。尽管司法审查并不应当成为行政资助最主要的救济方式，但是从控制公权力的滥用和保障行政相对人权利的角度来说，明确行政法上的救济途径是非常必要的。 鉴于以上情况，为进一步规范和完善我国教育领域的行政资助行为，在立法和司法实践中可以从以下几点入手。
第一，加强行政资助立法，明确行政资助程序。在对行政资助进行学理研究的基础上应当完善行政资助法律体系，制定《行政资助法》或《行政给付法》，对行政资助或行政给付的法律定义、实施主体、实施范围和限度、法律责任等基本事项作出统一规定，作为各领域涉及行政资助的规范性文件所依据的行政基本法。特别是应当确定正当程序原则作为行政资助的基本原则。首先，行政资助的财政资源有限，申请资助在行政相对人之间具有竞争性，为保证行政资助行为的公平公正，从制度上减少行政主体滥用自由裁量权的可能，应当对行政资助项目的设立、申请、审批、变更等过程做出严格的程序性规定。其次，行政资助自身的性质决定了在审批过程中不得不涉及行政主体的自由裁量，由于行政主体和资助申请者的信息不对称，为保证行政主体的决定确实符合公共利益，也就是具备实质合理性，需要在程序上保证申请者在行政主体决定过程中的完整参与权。申请者的参与权包括通过适当渠道了解资助内容、资助条件、资助进度、资助结果的知情权；也包括审批过程中，特别是涉及专业领域时，充分发表观点或展现自身资质权利。申请者也有权在行政资助决定作出后，向行政主体了解资助决定作出的具体原因，并被告知寻求行政救济亦或司法救济的方法和途径。
第二，增大行政诉讼受案范围，确认行政资助纠纷的可诉性。如上文所述，我国《行政诉讼法》及其司法解释并没有将行政资助明确列入受案范围，但也没有对其予以否定。由于法律规定的含糊，在司法实践中，各地法院对于行政诉讼的受案标准不一，仅仅有极少的行政资助案件获得立案[13]。然而，进入21世纪以来，我国关于行政资助的各种规范性文件的发布呈现井喷态势：笔者在“北大法律信息网”（http：//www.chinalawinfo.com/）的“北大法宝——中国法律检索系统（中华法律法规规章司法解释全库、中国地方法规规章全库）”中，分别以1989年4月（《行政诉讼法》发布日期）和1999年11月（最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》发布日期）为时间节点，以“资助”、“补助”、“补贴”为标题关键词，对相关规范性文件发布的数量统计如下②：
统计数据中接近九成的规范性文件都是在2000年以后（也就是《行政诉讼法》及其司法解释颁布后）发布的，对于这种现象，我们可以得出以下两种解释：（1）从1990年开始，特别是进入21世纪以来，越来越多的公共财政被投入行政资助领域，规范性文件数量的增多正是这种趋势的反应。（2）与2000年以前相比，伴随着政府依法行政意识不断增强，行政部门越来越倾向于通过规范性文件对行政资助行为进行规制。不论哪种解释是更加主要的原因，我们都能够看到，在《行政诉讼法》（1989）或其司法解释（1999）发布的时候，行政资助还没有得到立法者或司法者的足够重视，在行政诉讼受案范围中没有对其作出明确规定似乎可以理解，但是2000年以后涉及行政资助的规范性文件数量激增，与此形成鲜明对比的却是屈指可数的法院受案数量。我们不难得出司法实践已经远远滞后于现实社会生活的结论。行政法的理论和实践应随时代不断发展，将行政资助行为纳入法律监督的范围，既顺应了现代国家行政职能不断拓展的趋势，也是建设社会主义法治国家的必然要求。目前，《行政诉讼法》正在修改过程中，其焦点便是受案范围的放宽[14]，行政资助相对人的权利能否得到法律保障，有赖于立法机关对社会现实做出的积极回应。
第三，明确行政资助司法审查的范围、标准及前置程序。将行政资助纳入行政诉讼的受案范围，也就是说行政资助行为应当受到司法机关的审查。当然，司法审查的具体范围和标准取决于行政资助的性质、对象等因素。以教育领域为例，行政资助的主要实施者并不仅仅限于行政机关——发布通知、接受申请、评审等许多环节是由学校、科研机构等事业单位或其他组织完成的。一般来说，作为资助相对人，学生和教职员工基于其身份与教育机构之间产生的“特别权力关系”[5]（p.298）可以排除司法审查（仅能通过内部渠道寻求救济，除基本权利受侵外不存在司法救济之可能），同时，在“内部权力关系”中也没有“法律保留原则”（教育机构基于教育目标之实现实施有限“自治”，可以在法律规定之外自行确定当事人的权利义务），但是应当明确，行政资助是教育机构得到法律法规授权才能开展的行政行为，并不属于“特别权力关系”或“学术自治”的范畴之内，因此得到授权的组织或机构并不能对行政资助的申请条件、评审程序、发放方式等内容作出违背规范性文件规定的改变。教育机构滥用“特别权力关系”在行政资助过程中的违规操作③应当受到司法审查。当然，相当部分的行政资助在评审过程中涉及专业知识或个人判断，如对科研项目可行性和预期成果的评估、对学术能力的评定等，司法机关对此类判断应予以充分尊重，仅仅对明显违法的事由进行审查，而不应涉及评审结论的合理性。除此之外，笔者认为行政资助纠纷在进入司法审查之前必须先经过行政复议或申诉程序。之所以将行政复议或申诉作为诉讼的前置程序，是因为行政资助的政策导向性强，行政主体自由裁量权大，司法机关基于法律规定和客观条件所限，仅能对其决定进行违法性审查，将资助纠纷中的合理性问题（如资助幅度是否过大因而造成的不必要的浪费？）交由行政机关自我审查乃至自我纠错，不仅可以节约司法成本，也符合我国法律对行政复议的功能定位④。另外，正是由于行政资助的主体与资助相对人之间往往还存在着基于身份的“特别权力关系”，行政复议或者申诉的方式有利于双方今后学习、工作活动的开展，从而收获更加理想的社会效果——毕竟司法途径只是解决纠纷的最后选择。
注释：
①本文所指教育领域的行政资助，不仅包括学校、科研院所及其成员在人才培养事业中所获资助，还包括其作为发展科学技术和文化事业之主体所获得的资助。
②需要说明的是，本组数据并不是对所有关于行政资助或行政给付的规范性文件的完整统计：标题包含这三个关键词的规范性文件涉及的内容有可能不是行政法律关系而是行政主体的内部管理关系（如对某类公务员增发专项补贴）或者是民事法律关系（如发放某项民间助学资助的通知）；相反，有些涉及行政资助的规范性文件标题中并没有以上三个关键词；另外还有少部分已经失效的规范性文件也被计入其中。但是，在考察我国关于行政资助的规范性文件的数量随时间而变化的趋势时，本组数据是具有意义和说明力的。 ③近年来因为学校擅自改变国家助学金的申请条件或分配形式，科研经费评审中没有实施专家回避制度等造成的纠纷层出不穷，其重要原因之一就是资助主体将“特别权力关系”与行政资助法律关系混同，导致资助行为的随意性较大。
④《行政复议法》第二十八条第三款：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；……5.具体行政行为明显不当的。”
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[14]罗豪才.行诉法修改焦点是受案范围的放宽[EB/OL].http：//www.csstoday.net/Item/17032.aspx，20120711/20121016.
关键词：行政资助；法律；规范；教育
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）03-0102-05
现代教育一方面是通过规范性训练完成人的社会化的过程，另一方面也是通过知识传授和科研活动促成知识再生产的过程，以上这两方面可以说是社会能够正常存续和发展的决定性因素①。因此，现代国家都把加大教育投入作为最重要的任务之一。除对教育领域日常经费的财政拨款外，我国中央和地方各级政府还以行政资助的方式对特定人群和项目进行有针对性的扶持和帮助。据统计，2011年，全国学生资助资金总额近900亿元，资助学生达7600万人次[1]。同年，中央政府支持国家自然科学基金、国家重点基础研究发展计划（973计划）等基础研究项目支出244.39亿元[2]，其中大部分资金被高等院校获得[3]，以上还仅仅是我国各级政府每年在教育领域各类资助款项的一小部分。在国家对教育领域资助的广度和力度不断加强的同时，对此类资助行为公正性的质疑却不绝于耳，甚至出现了滥用、套取、冒领国家资助的丑闻[4]。笔者认为，为保证国家行政资助行为决策的公平合理及程序的公开透明，从而达到其应有的社会效果，在行政资助的评审、发放、使用过程中亟需法律的介入。然而，目前我国在立法界、司法实务界和行政法学界，均未对行政资助给予足够关注。笔者在下文中就以行政资助行为的最典型领域——教育领域为视角，通过对行政资助行为的归纳和分类，指出行政资助是行政给付概念的重要组成部分。在分析行政资助行为独有特征的基础上，对行政资助行为的规范化和法律救济提出建议。
一、行政法视野下的行政资助
行政资助并非法律术语，在学理上对其性质亦无一致意见，然而行政实践中，各种冠以“资助”、“补助”、“补贴”之名的政府财政资助项目众多，影响广泛，对其法律定义的明确极有必要。
作为一种制度类型的行政资助，也称资助行政。与限制人民自由、财产，课予人民义务或负担之干预行政或通过制定计划达成施政目的之计划行政的作用不同，资助行政是政府主动向人民提供利益或服务的行政类型之一，与供给行政、社会保障行政一起，通常作为给付行政的下位概念[5]（pp.3033）。
在古典行政法学理论中，政府行政主要体现在保证国家安全和维持社会秩序的消极性作用上，积极作用的范围非常有限，仅限于对孤残人士和低收入群体的救济、对基本的医疗卫生和社会保险的发展等，以上作用被日本学者称为“社会保障行政”[6]（p.33）。给付行政的概念最早源于德国行政法学家福斯多夫教授于1938年发表的《作为给付主体的行政》一文，他认为，伴随着现代社会分工以及大规模人口的生存方式的出现，人们依赖自己所拥有之生存空间，如田地或房舍来获得生活之资的情况已日渐减少，个人生活已无法自给自足，对社会的依赖性日益增大[7]（p.44），故而现代行政权还应当是“一个为照顾公民生活所需，而提供积极服务、给付行为的主体”[8]（p.29）。当然，福斯多夫提出的给付行政，也仅仅是就政府对满足公民基本生活需要的“生存照顾”意义而言的，如带有公共服务性质之自然环境或人工设施的建设与维护，提供生活必须要素（水、电、煤气、公共交通）的公营企业的经营等，日本学者将其称之为“供给行政”[6]（p.32）。二战后国家职能不断拓展，给付行政的内涵也随之扩大：一方面，以公民受教育权和从事科学、技术、文艺等事业为代表的文化权利得到了国家的积极保护，另一方面，政府意识到某些关乎国计民生的产业（如农业、高科技行业）之健康发展可以促进相关公共利益之达成。此种资助，是以提升资助对象的教育、科学研究、文艺创作之水平或扩大产业规模、提升企业竞争力为目标，究其根本目的，是公权力通过积极措施对特定群体或产业领域进行“发展照顾”，即发挥行政“助成”的作用，以期达致促进社会发展水平，总体上提升公共利益的效果。
行政资助的形式就广义而言，包括青少年的保护和培养、知识和技术的提供等非经济性的内容，但其主要内容是经济性资助行政（资金助成行政）[6]（p.33），如补助金给付、科研经费赞助、政府贴息贷款发放等。由于非经济性内容带有强烈的行政指导属性，一般是将其置于行政指导部分来讨论[9]（p.38）。本文讨论经济性行政资助。
行政资助的主体较为多样，可以是行政机关，也可以是得到法律法规授权或具有一定行政职能的群众自治性组织、行业协会、企事业单位等。原因有二：一是现代行政资助范围甚广，行政机关人力物力及认识范围均有局限，部分工作交由与资助对象关系更近、对其更为熟悉的群众组织或企事业单位较为合适。如国家助学金仅在高等学校涉及人数就超过百万，教育行政部门断无时间精力独立完成助学金管理流程中的所有环节，将其中的申请和评审步骤授权高校自行组织实施实属情理之中[10]。二是行政资助皆先经行政相对人申请，再由行政主体审核后做出决定。行政资助既以助成为目的，对资助对象或资助项目的专业资质、发展潜力或预期效果之评估便格外重要。这种评估应由具备相关领域或行业专业知识的客观中立人士做出，行政机关通常无法满足此类条件，所以由符合专业特殊要求的其他组织为主体履行行政资助职能，也是提高行政效率确保行政公平的重要措施。例如以国家财政拨款成立国家自然科学基金，通过事业单位法人——国家自然科学基金委员会对基金的使用进行管理和监督，同时“聘请具有较高的学术水平、良好的职业道德的同行专家，对基金资助项目进行评审”[11]。 以上从行政制度的宏观层面探讨了行政资助的主体、目的和方式。但行政行为才是行政法中的核心概念：行政法实体上的规制和救济、行政法程序类型和程序条文的适用，都是围绕行政行为概念建构起来的[5]（p.600）。在我国行政法学界，给付行政作为一种具体的行政行为类型被称为行政给付，对行政给付的研究往往从其狭义展开，仅限于社会保障行政中的抚恤金、最低生活保障金等行政物质帮助[12]（p.239），对以“助成”为目的的行政资助涉及很少。
“行政法应当是宪法的具体化”[7]（pp.117），宪法中对于国家职能和公民权利的规定，应当在行政法中得到体现和落实。《中华人民共和国宪法》第一章“总纲”部分，在表述国家对经济、教育、科学文化、医疗等事业的“鼓励”、“发展”、“支持”、“帮助”时，已经清晰地揭示出行政资助的存在空间。特别是在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中，第46条对公民受教育权的规定，第47条规定“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”，无疑是对行政资助范围和目的的最好说明。自2000年以来，我国各级政府制定的关于行政资助行为的各种规范性文件数量急剧增加（下文论述），如此“立法井喷”恰恰说明了对行政资助行为予以规范的现实需求。因此，不论从宪法权利的保障，还是从回应现实需求的角度，我国行政法学界均不应当将其忽略，而应加大对行政资助行为的研究力度，以现实生活中各式各样的行政资助行为为素材，从中分析归纳出行政资助行为共同的行为模式和法律特征，将其类型化并纳入行政行为的框架中，在此基础上方可进一步探讨与此相关的法律问题。
以教育领域为例，我国目前的行政资助依其资助范围，可分为普遍资助（如满足一定条件的学生皆可获得的助学金）和选拔资助（如行业领军人才培养项目）；依其资助对象，可分为对自然人资助和对法人（事业法人、社会团体法人等）资助；依其资助模式，可分为申请——审批模式（国家社会科学基金项目）、协议模式（如国家留学基金资助出国留学人员项目、国家助学贷款）、项目计划书（任务书）模式（如国家自然科学基金项目）；依其资助形式，可分为补助金、活动经费赞助、优惠贷款、政府出资、政府担保、保险、免租金等多种形式。
至于如此种类繁多的行政资助行为是否可以经过模式化后统一纳入我国行政法中具体行政行为的框架内，需要考察以下几点：一是资格要件，做出行政资助行为的主体应当是在法律上具有行政权能的行政机关，得到法律、法规、规章授权或者是事实上具有行政权能的其他组织。二是权力要件，行政资助行为是行政主体通过公权力向行政相对人做出的经济支持和帮助，是对行政权的实际使用。三是法律要件，作为具体行政行为的行政资助设定、调整行政主体与相对人之间关于资助的权利和义务，具有真实而具体的法律效果。这与带有一般性和抽象性的行政资助立法行为相区别。四是外部行为要件，行政主体实施的行政资助行为应当面向外部行政相对人，这与行政主体之间的内部管理、监督、磋商行为形成区别[12]（p.196）。综上，满足以上四个要件的行政资助行为，皆可被认为是具体行政行为，进而受到行政法的规制。
二、规范教育领域行政资助行为的法律建议
教育是促进人与社会发展的事业，这无疑是具有“助成”之目的行政资助最典型的应用领域。随着《国家中长期教育改革和发展计划纲要》的出台、《依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）》的公布，将我国教育领域各类行政资助行为纳入规范化和法治化的轨道是促进教育公平，提高教育质量的必然要求。
我国《宪法》在总纲中对国家发展教育和科学文化事业、培养专业人才的目标和任务作出了宣示；第二章（公民基本权利和义务）第46条、第47条，是教育领域行政资助的宪法依据。在此后的《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《科学技术进步法》等多部法律中，也都包含行政资助内容。当然，对行政资助更加详细的规定来自众多部门规章、地方性规章以及法律效力层级更低的大量行政规范性文件和政策性文件，文件名称一般都带有“补助”、“补贴”、“资助”等字样。目前我国教育领域的行政资助，应该说已经形成了多层次、广覆盖的规范性文件体系，但是由于缺少将各种行政资助行为进行整合的系统化理论研究，存在明显缺陷。
第一，规范性文件效力层级较低，缺乏一致性和系统性。尽管《宪法》和教育类法律法规中对行政资助内容均有涉及，但绝大多数是在个别条款中对行政资助的宣示性规定，仅有《国家自然科学基金条例》等极个别对行政资助资金的使用和管理进行全面规定的行政法规。当然我们能够理解，鉴于行政资助的范围广阔、形态各异，由部门和地方性规章或是更低级别的规范性文件对各种资助的实施细则做出规定是更具可行性的做法。但是由于缺乏高层级法律法规对涉及行政资助基本事项进行概括性规定，导致不同部门、不同地方的行政资助行为各行其是，具有较大随意性和不稳定性，各种规范性文件也是详略不一，甚至出现不协调和矛盾，与法治的秩序追求相悖。
第二，程序性规定严重缺失。行政资助是对社会资源的分配，此过程必须遵循正当程序的法律原则。但是许多规范性文件对行政资助的设定、申请、评审及变更程序并没有详尽规定，行政主体在资助过程中的自由裁量权也没有在程序法上受到有效的监督和制约，资助相对人的参与权无法得到有效保障，这与公平公正和依法行政的原则相悖。
第三，没有明确的法律救济方式。我国《行政诉讼法》及其司法解释对行政诉讼受案范围的规定采取了概括式、肯定式列举和否定式列举相结合的方式。尽管没有明确否定，但在行政给付领域仅有抚恤金发放得到了肯定式列举，也就是说，作为一种具体行政行为的行政资助并不在法律明示的司法审查的范围之中。尽管司法审查并不应当成为行政资助最主要的救济方式，但是从控制公权力的滥用和保障行政相对人权利的角度来说，明确行政法上的救济途径是非常必要的。 鉴于以上情况，为进一步规范和完善我国教育领域的行政资助行为，在立法和司法实践中可以从以下几点入手。
第一，加强行政资助立法，明确行政资助程序。在对行政资助进行学理研究的基础上应当完善行政资助法律体系，制定《行政资助法》或《行政给付法》，对行政资助或行政给付的法律定义、实施主体、实施范围和限度、法律责任等基本事项作出统一规定，作为各领域涉及行政资助的规范性文件所依据的行政基本法。特别是应当确定正当程序原则作为行政资助的基本原则。首先，行政资助的财政资源有限，申请资助在行政相对人之间具有竞争性，为保证行政资助行为的公平公正，从制度上减少行政主体滥用自由裁量权的可能，应当对行政资助项目的设立、申请、审批、变更等过程做出严格的程序性规定。其次，行政资助自身的性质决定了在审批过程中不得不涉及行政主体的自由裁量，由于行政主体和资助申请者的信息不对称，为保证行政主体的决定确实符合公共利益，也就是具备实质合理性，需要在程序上保证申请者在行政主体决定过程中的完整参与权。申请者的参与权包括通过适当渠道了解资助内容、资助条件、资助进度、资助结果的知情权；也包括审批过程中，特别是涉及专业领域时，充分发表观点或展现自身资质权利。申请者也有权在行政资助决定作出后，向行政主体了解资助决定作出的具体原因，并被告知寻求行政救济亦或司法救济的方法和途径。
第二，增大行政诉讼受案范围，确认行政资助纠纷的可诉性。如上文所述，我国《行政诉讼法》及其司法解释并没有将行政资助明确列入受案范围，但也没有对其予以否定。由于法律规定的含糊，在司法实践中，各地法院对于行政诉讼的受案标准不一，仅仅有极少的行政资助案件获得立案[13]。然而，进入21世纪以来，我国关于行政资助的各种规范性文件的发布呈现井喷态势：笔者在“北大法律信息网”（http：//www.chinalawinfo.com/）的“北大法宝——中国法律检索系统（中华法律法规规章司法解释全库、中国地方法规规章全库）”中，分别以1989年4月（《行政诉讼法》发布日期）和1999年11月（最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》发布日期）为时间节点，以“资助”、“补助”、“补贴”为标题关键词，对相关规范性文件发布的数量统计如下②：
统计数据中接近九成的规范性文件都是在2000年以后（也就是《行政诉讼法》及其司法解释颁布后）发布的，对于这种现象，我们可以得出以下两种解释：（1）从1990年开始，特别是进入21世纪以来，越来越多的公共财政被投入行政资助领域，规范性文件数量的增多正是这种趋势的反应。（2）与2000年以前相比，伴随着政府依法行政意识不断增强，行政部门越来越倾向于通过规范性文件对行政资助行为进行规制。不论哪种解释是更加主要的原因，我们都能够看到，在《行政诉讼法》（1989）或其司法解释（1999）发布的时候，行政资助还没有得到立法者或司法者的足够重视，在行政诉讼受案范围中没有对其作出明确规定似乎可以理解，但是2000年以后涉及行政资助的规范性文件数量激增，与此形成鲜明对比的却是屈指可数的法院受案数量。我们不难得出司法实践已经远远滞后于现实社会生活的结论。行政法的理论和实践应随时代不断发展，将行政资助行为纳入法律监督的范围，既顺应了现代国家行政职能不断拓展的趋势，也是建设社会主义法治国家的必然要求。目前，《行政诉讼法》正在修改过程中，其焦点便是受案范围的放宽[14]，行政资助相对人的权利能否得到法律保障，有赖于立法机关对社会现实做出的积极回应。
第三，明确行政资助司法审查的范围、标准及前置程序。将行政资助纳入行政诉讼的受案范围，也就是说行政资助行为应当受到司法机关的审查。当然，司法审查的具体范围和标准取决于行政资助的性质、对象等因素。以教育领域为例，行政资助的主要实施者并不仅仅限于行政机关——发布通知、接受申请、评审等许多环节是由学校、科研机构等事业单位或其他组织完成的。一般来说，作为资助相对人，学生和教职员工基于其身份与教育机构之间产生的“特别权力关系”[5]（p.298）可以排除司法审查（仅能通过内部渠道寻求救济，除基本权利受侵外不存在司法救济之可能），同时，在“内部权力关系”中也没有“法律保留原则”（教育机构基于教育目标之实现实施有限“自治”，可以在法律规定之外自行确定当事人的权利义务），但是应当明确，行政资助是教育机构得到法律法规授权才能开展的行政行为，并不属于“特别权力关系”或“学术自治”的范畴之内，因此得到授权的组织或机构并不能对行政资助的申请条件、评审程序、发放方式等内容作出违背规范性文件规定的改变。教育机构滥用“特别权力关系”在行政资助过程中的违规操作③应当受到司法审查。当然，相当部分的行政资助在评审过程中涉及专业知识或个人判断，如对科研项目可行性和预期成果的评估、对学术能力的评定等，司法机关对此类判断应予以充分尊重，仅仅对明显违法的事由进行审查，而不应涉及评审结论的合理性。除此之外，笔者认为行政资助纠纷在进入司法审查之前必须先经过行政复议或申诉程序。之所以将行政复议或申诉作为诉讼的前置程序，是因为行政资助的政策导向性强，行政主体自由裁量权大，司法机关基于法律规定和客观条件所限，仅能对其决定进行违法性审查，将资助纠纷中的合理性问题（如资助幅度是否过大因而造成的不必要的浪费？）交由行政机关自我审查乃至自我纠错，不仅可以节约司法成本，也符合我国法律对行政复议的功能定位④。另外，正是由于行政资助的主体与资助相对人之间往往还存在着基于身份的“特别权力关系”，行政复议或者申诉的方式有利于双方今后学习、工作活动的开展，从而收获更加理想的社会效果——毕竟司法途径只是解决纠纷的最后选择。
注释：
①本文所指教育领域的行政资助，不仅包括学校、科研院所及其成员在人才培养事业中所获资助，还包括其作为发展科学技术和文化事业之主体所获得的资助。
②需要说明的是，本组数据并不是对所有关于行政资助或行政给付的规范性文件的完整统计：标题包含这三个关键词的规范性文件涉及的内容有可能不是行政法律关系而是行政主体的内部管理关系（如对某类公务员增发专项补贴）或者是民事法律关系（如发放某项民间助学资助的通知）；相反，有些涉及行政资助的规范性文件标题中并没有以上三个关键词；另外还有少部分已经失效的规范性文件也被计入其中。但是，在考察我国关于行政资助的规范性文件的数量随时间而变化的趋势时，本组数据是具有意义和说明力的。 ③近年来因为学校擅自改变国家助学金的申请条件或分配形式，科研经费评审中没有实施专家回避制度等造成的纠纷层出不穷，其重要原因之一就是资助主体将“特别权力关系”与行政资助法律关系混同，导致资助行为的随意性较大。
④《行政复议法》第二十八条第三款：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；……5.具体行政行为明显不当的。”
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