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摘 要 党的十八届四中全会上作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中提出关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，为贯彻落实会议精神，最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作，但由于没有建立国家层面上的统一协调和立法规范，各地各自探索各自为政，一些地方重形式、重表面，无法确实解决问题。因此规范检察机关启动行政公益诉讼的程序势在必行，而在启动过程中出现的立案标准不清楚、举证责任不明确、诉讼后果承担模糊等问题成为阻碍检察机关启动诉讼的掣肘之锚。
关键词 行政公益诉讼 检察机关 程序
作者简介：司海燕，合肥市庐阳区人民检察院助理检察员。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-118-02
党的十八届四中全会上作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是检察机关履行法律监督职能的重要补充。检察机关作为国家法律监督机关，在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者应当行使而不行使或惰于行使职权的行为，致使国家利益、社会公共利益受损，检察机关应督促其纠正，必要时应提起行政公益诉讼，维护国家利益、社会公共利益。由于没有明确立法，当前检察机关探索公益诉讼，从制度供给路径上，短期内适宜采取的是人大常委会授权的形式，在未来立法中应采取《行政诉讼法》修改的形式。本文主要围绕检察机关作为专门法律监督机关，提起行政公益诉讼的规则和程序进行深入探讨。
一、案件受理和立案审查制度
（一）案件受理和立案审查原则
1.维护国家公共利益原则。与公共利益相对应的是公民个人人身与财产相关的私权，检察机关提起公诉的原则是维护国家利益打击犯罪，其中国家利益包括经济、政治、安全等方面。相对于保障公民的私权益的法律途径目前已经相对完善，公民可通过行政复议与行政诉讼等进行维权，而国家公共利益就难以保障了，并且对于行政执法过程中出现的不作为或者乱作为的行为，往往都是对国家、社会公共利益造成严重损害，所以检察机关行使行政执法监督职能时，应更注重于维护公共利益的需要。但对于行政执法行为侵害到公民个人人身、财产权利，并在后期容易引发群体性事件时，检察机关也可以经检察委员会决定后进行监督。
2.合法性审查原则。行政机关作为国家管理职能机关，具体行政行为具有广泛性、应变性等特点，检察机关不应当过度干涉行政机关的自由裁量权，应对行政行为进行监督的时候应当审慎，因此检察机关应当主要对行政行为的合法性进行审查，而不进行合理性审查，特别是在行政执法监督案件中。检察机关在接到行政相对人、公民、法人或者其他组织的举报，或者依照职权进行审查时，主要审查行政执法主体是否合格；行政执法行为是否符合程序；作出的具体行政行为所依据的证据是否确凿、充分等合法性问题。对于行政机关的行政行为轻微违法或者行政不合理的情况下，检察机关可以通过检察建议或者纠正违法通知等形式向作出行为的行政机关提出，要求行政主体在限期内做出改正或者向检察机关以书面的形式说明情况。
3.依法独立审查原则。宪法赋予检察机关独立审查的权力，作为法律的监督机关，检察机关在办理具体案件时，应当依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，只有坚持这项原则才能不受行政机关的打压干涉，才能更好的维护司法公正，有利于维护宪法及法律的权威。如今在司法改革中提倡“检察一体化”以及“检察官独立”制度，“检察一体化”包括对内与对外两个方面：对外的检察一体化，是指检察机关作为整体，对外独立，依法行使法律监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；对内的检察一体化，是指检察机关内部上下级之间的一体化，上级检察机关与下级检察机关是领导与被领导的关系。对内的检察一体化：首先，上级与下级的领导关系；其次，职务继承与转移，即在检察系统内职务可以继承或转移；再次， 跨区域的检察活动，检察官如有必要在辖区外执行职务，经过审批后可在辖区外执行职务，或者请求有管辖权的检察官代为进行诉讼；另一方面，2007年北京市人民检察院一分院率先在全国施行主任检察官办案责任制，最高人民检察院鱼2014年1月在全国7个省份17个检察院开始试点。“检察官独立性”主要要求检察官首先应该依据事实与证据形成内心确信，然后根据自己内心的确信来适用法律，不一味地要求办案检察官服从上级领导，应当逐步改善检察官在办案中的独立性，使其不成为权力的奴仆。
（二）行政公益诉讼案件的管辖权
有学者主张，行政机关作出具体行政行为最显著的特点之一是其高效性，行使管理国家事务的权能，检察机关作为法律监督机关，应该适当尊重行政机关所作出的行为，因此应由被诉行政机关的上一级人民检察机关审查决定是否提起诉讼，并由相应的同级人民法院管辖。同时，为确保这类案件起诉的审慎性，考虑县级检察机关办案能力不足，且这类案件属于危害国家、社会公共利益，应由与中级人民法院相对应的州、地、市级人民检察院管辖。上一级人民检察院复议一次。
但随着司法制度的不断改革，司法权独立的体制也在逐渐的完善，参照行政诉讼法的规定，应由基层人民法院管辖第一审行政案件，则由县级人民检察院立案受理。而对于国务院部门或者县级以上地方人民政府所做的行政行为提起诉讼的案件；海关处理的案件；本辖区内重大、复杂的案件等应由中级人民法院管辖的案件，则由县级人民检察院层报给上一级人民检察院受理案件，县级人民检察院协助。最后，对于专属管辖的案件，也应当由发现行政违法行为的人民检察机关层报给具有管辖权法院的同级人民检察院作出受理不受理的决定。对作出不受理决定的可以向上一级人民检察院复议一次。
二、行政公益诉讼诉前特别程序
1.检察建议。检察建议适用于行政行为违法、不当时，主要是针对行政执法活动在制度和程序上存在问题而提出的建议，对行政机关提起的有针对性的建议行政机关完善相关制度，正确执法的弱对抗性的监督方式。这种监督方式的非强制性，主要依赖于被建议单位的主动接受，但这种方式优势很明显，一来可以提高效率，更加及时的保护国家利益、社会公共利益，行政机关在接到检察建议以后，接受了检察建议并纠正其行政行为，从而节约了诉讼成本；二来可以很好的处理与行政机关的关系，加强两机关的联系，相互沟通，从而更好的改進具体的行政措施，并且检察机关在发出检察建议是作为法律监督机关，行使监督权，非强制性也在一定程度上避免干涉行政行为的嫌疑，从而做到“分工明确，相互配合”的工作机制。但为了提高检察建议的作用，也要求被建议的行政机关应在限期内作出书面答复，若被建议的行政机关没有正当理由拒绝作出说明，也拒不采纳检察建议纠正其行政行为，检察机关可以向上级领导机关反映问题。检察建议适用在检察机关依职权审查，发现行政行为有损害国家、公共利益的危险性，但尚未发生损害后果的情况下，在提起行政公益诉讼时，应当向作出具体行政行为的行政机关发出检察建议，其应该作为检察机关提起行政公益诉讼的前置程序。 2.纠正违法通知。纠正违法通知和检察建议都是检察机关行使检察权的方式，但两者在性质和适用范围以及程序上存在差异，检察建议主要是针对行政执法活动在制度和程序上存在问提出的建议，而纠正违法通知是针对行政行为已经损害国家、社会公共利益而采取的紧急的书面纠正措施。目前《刑事诉讼法》与《检察院组织法》是纠正违法通知的主要法律依据，但在司法实践中，最高人民检察院也把纠正违法通知的适用扩展到民事和行政检察的实践中。纠正违法通知主要适用于行政机关违法羁束性法律的明确规定，其效力类似于法院裁判文书的形式确定力，但其仍不具有执行力。其救济方式与检察建议相同，提请上级领导机关进行审查处理，此处不再赘述。
3.检察令状。检察令状适用于紧急情况下，行政机关的特定行为损害到国家利益或者社会公共利益时，需要立即采取救济措施制止。上述的两种方式羁束性都比较弱，而提出借鉴英国的司法令状制度，作为检察机关有效监督的手段，是很有必要的。检察令状应具有执行力，不因行政机关提出异议而发生中止，检察建议的变更或者协商后，不影响其令状的法律效力。检察令状可以分为禁制令、阻止令与执行令，分别起到禁止、阻止行政机关作出或执行特别决定，以及命令行政机关履行法定义务的作用。
三、提起行政公益诉讼
检察机关发现行政机关作出的具体行政行为损害到国家利益或社会公共利益的，可以通过向其发出纠正其行为的法律意见或建议，行政机关在接到通知或建议的一个月内应对其作出的违法行为进行纠正或予以出面回复说明情况。超期不予回复或者不予纠正的，检察机关可以提起行政公益诉讼。行政公益诉讼时作为检察机关行使检察权，限制行政机关在行政执法中不作为、滥用职权、超越职权等致使国家、社会公共利益损失的最后救济手段。
人民检察官应当以公益诉讼代表人身份出庭诉讼，正确行使自己的诉讼权利，并在庭审过程中出示诉前检察机关发出的检察建议以及违法纠正通知，以及行政机关的答复与说明情况。若在一审辩论终结前，行政机关纠正违法行为或依法作出行政行为，及时补救造成的损失，检察机关经检察委员会决定可以作出撤回决定，最终由法院决定是否按照撤诉处理。
四、公告制度及诉讼后果承担问题
（一）建立行政公益诉讼公告制度
检察机关应全面介入判决的执行情况，对严重损害国家利益、社会公共利益的行政公益诉讼，应当向公众作出公告或解释说明。现在很多地方国家机关都建立了信息公开平台，检察机关也应建立对此类案件的公告板块，一来发动公众监督行政行为的执行情况；二来使公众认识到哪些行政行为会危害到国家利益、社会公众利益，从而增强公众保护国家利益、社会公共利益的意识，更加规范行政行为；最后，行政公益诉讼往往会涉及到不特定主体的相关利益，公众对此类案件的结果具有知情权。
（二）诉讼后果及诉讼费用
因行政公益诉讼案件，涉及的是国家利益、社会公共利益，若由检察机关承担败诉的后果，有悖于正义的价值，从而也会出现检察机关怠于行使检察权。因此，检察机关不应承担实体的权利义务的法律后果，即不承担诉讼费用和被告因行政诉讼带来的损失，应有国家财政予以支持，但检察机关败诉可以体现在检察机关业务能力的考核中。而作为被告的行政机关，一旦败诉则应承担相应的法律责任，如判决违法行政机关立即终止违法行为，采取恢复原状、赔偿在调查权证期间检察机关支出的相关费用以及惩罚性罚金等措施。
五、结语
党的十八届四中全会上作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》（以下简称《决定》）中提出关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，已经赋予了检察机关启动行政公益诉讼的主体资格，但在实践中，检察机关一方面要监督行政机关依法行政、严格执法，另一方面又不应过度干涉行政机关管理社会事务的权利，尊重行政機关的自由裁量权，所以，应对检察机关提起行政公益诉讼程序作出具体详细的规定。目前，根据中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关探索公益诉讼试点方案》，重点对生态环境和资源保护、国有资产流失、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼，具体的可以根据中央安排范围逐步对涉及国家、社会公共利益的领域提起行政公益诉讼。针对上述特殊领域，可以制定更加特殊的诉讼程序以及赋予检察机关特殊的诉讼权利。
参考文献：
[1]陈冰如，等.论检察机关行政执法监督制度的构建.西部法学评论.2015（1）.
[2]最高人民检察院2013年重点课题组.主任检察官制度研究.中国法学.2015（1）.
[3]冀苏利.我国行政公诉制度研究.燕山大学.2011（12）.
[4]郑春艳.论民众诉讼.法学.2001（4）.
[5]龙建新.行政公益诉讼程序研究.四川大学.2007.
[6]谢志勇.行政检察：解决行政争议的第三条道路.中国法学.2015（1）
[7]汤维建.行政公益诉讼与民事公益诉讼可相互转化.检察日报.2015年6月8日第003版.
[8]邓思清.论检察机关的行政公诉权.求索.2009（2）.
关键词 行政公益诉讼 检察机关 程序
作者简介：司海燕，合肥市庐阳区人民检察院助理检察员。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-118-02
党的十八届四中全会上作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是检察机关履行法律监督职能的重要补充。检察机关作为国家法律监督机关，在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者应当行使而不行使或惰于行使职权的行为，致使国家利益、社会公共利益受损，检察机关应督促其纠正，必要时应提起行政公益诉讼，维护国家利益、社会公共利益。由于没有明确立法，当前检察机关探索公益诉讼，从制度供给路径上，短期内适宜采取的是人大常委会授权的形式，在未来立法中应采取《行政诉讼法》修改的形式。本文主要围绕检察机关作为专门法律监督机关，提起行政公益诉讼的规则和程序进行深入探讨。
一、案件受理和立案审查制度
（一）案件受理和立案审查原则
1.维护国家公共利益原则。与公共利益相对应的是公民个人人身与财产相关的私权，检察机关提起公诉的原则是维护国家利益打击犯罪，其中国家利益包括经济、政治、安全等方面。相对于保障公民的私权益的法律途径目前已经相对完善，公民可通过行政复议与行政诉讼等进行维权，而国家公共利益就难以保障了，并且对于行政执法过程中出现的不作为或者乱作为的行为，往往都是对国家、社会公共利益造成严重损害，所以检察机关行使行政执法监督职能时，应更注重于维护公共利益的需要。但对于行政执法行为侵害到公民个人人身、财产权利，并在后期容易引发群体性事件时，检察机关也可以经检察委员会决定后进行监督。
2.合法性审查原则。行政机关作为国家管理职能机关，具体行政行为具有广泛性、应变性等特点，检察机关不应当过度干涉行政机关的自由裁量权，应对行政行为进行监督的时候应当审慎，因此检察机关应当主要对行政行为的合法性进行审查，而不进行合理性审查，特别是在行政执法监督案件中。检察机关在接到行政相对人、公民、法人或者其他组织的举报，或者依照职权进行审查时，主要审查行政执法主体是否合格；行政执法行为是否符合程序；作出的具体行政行为所依据的证据是否确凿、充分等合法性问题。对于行政机关的行政行为轻微违法或者行政不合理的情况下，检察机关可以通过检察建议或者纠正违法通知等形式向作出行为的行政机关提出，要求行政主体在限期内做出改正或者向检察机关以书面的形式说明情况。
3.依法独立审查原则。宪法赋予检察机关独立审查的权力，作为法律的监督机关，检察机关在办理具体案件时，应当依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，只有坚持这项原则才能不受行政机关的打压干涉，才能更好的维护司法公正，有利于维护宪法及法律的权威。如今在司法改革中提倡“检察一体化”以及“检察官独立”制度，“检察一体化”包括对内与对外两个方面：对外的检察一体化，是指检察机关作为整体，对外独立，依法行使法律监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；对内的检察一体化，是指检察机关内部上下级之间的一体化，上级检察机关与下级检察机关是领导与被领导的关系。对内的检察一体化：首先，上级与下级的领导关系；其次，职务继承与转移，即在检察系统内职务可以继承或转移；再次， 跨区域的检察活动，检察官如有必要在辖区外执行职务，经过审批后可在辖区外执行职务，或者请求有管辖权的检察官代为进行诉讼；另一方面，2007年北京市人民检察院一分院率先在全国施行主任检察官办案责任制，最高人民检察院鱼2014年1月在全国7个省份17个检察院开始试点。“检察官独立性”主要要求检察官首先应该依据事实与证据形成内心确信，然后根据自己内心的确信来适用法律，不一味地要求办案检察官服从上级领导，应当逐步改善检察官在办案中的独立性，使其不成为权力的奴仆。
（二）行政公益诉讼案件的管辖权
有学者主张，行政机关作出具体行政行为最显著的特点之一是其高效性，行使管理国家事务的权能，检察机关作为法律监督机关，应该适当尊重行政机关所作出的行为，因此应由被诉行政机关的上一级人民检察机关审查决定是否提起诉讼，并由相应的同级人民法院管辖。同时，为确保这类案件起诉的审慎性，考虑县级检察机关办案能力不足，且这类案件属于危害国家、社会公共利益，应由与中级人民法院相对应的州、地、市级人民检察院管辖。上一级人民检察院复议一次。
但随着司法制度的不断改革，司法权独立的体制也在逐渐的完善，参照行政诉讼法的规定，应由基层人民法院管辖第一审行政案件，则由县级人民检察院立案受理。而对于国务院部门或者县级以上地方人民政府所做的行政行为提起诉讼的案件；海关处理的案件；本辖区内重大、复杂的案件等应由中级人民法院管辖的案件，则由县级人民检察院层报给上一级人民检察院受理案件，县级人民检察院协助。最后，对于专属管辖的案件，也应当由发现行政违法行为的人民检察机关层报给具有管辖权法院的同级人民检察院作出受理不受理的决定。对作出不受理决定的可以向上一级人民检察院复议一次。
二、行政公益诉讼诉前特别程序
1.检察建议。检察建议适用于行政行为违法、不当时，主要是针对行政执法活动在制度和程序上存在问题而提出的建议，对行政机关提起的有针对性的建议行政机关完善相关制度，正确执法的弱对抗性的监督方式。这种监督方式的非强制性，主要依赖于被建议单位的主动接受，但这种方式优势很明显，一来可以提高效率，更加及时的保护国家利益、社会公共利益，行政机关在接到检察建议以后，接受了检察建议并纠正其行政行为，从而节约了诉讼成本；二来可以很好的处理与行政机关的关系，加强两机关的联系，相互沟通，从而更好的改進具体的行政措施，并且检察机关在发出检察建议是作为法律监督机关，行使监督权，非强制性也在一定程度上避免干涉行政行为的嫌疑，从而做到“分工明确，相互配合”的工作机制。但为了提高检察建议的作用，也要求被建议的行政机关应在限期内作出书面答复，若被建议的行政机关没有正当理由拒绝作出说明，也拒不采纳检察建议纠正其行政行为，检察机关可以向上级领导机关反映问题。检察建议适用在检察机关依职权审查，发现行政行为有损害国家、公共利益的危险性，但尚未发生损害后果的情况下，在提起行政公益诉讼时，应当向作出具体行政行为的行政机关发出检察建议，其应该作为检察机关提起行政公益诉讼的前置程序。 2.纠正违法通知。纠正违法通知和检察建议都是检察机关行使检察权的方式，但两者在性质和适用范围以及程序上存在差异，检察建议主要是针对行政执法活动在制度和程序上存在问提出的建议，而纠正违法通知是针对行政行为已经损害国家、社会公共利益而采取的紧急的书面纠正措施。目前《刑事诉讼法》与《检察院组织法》是纠正违法通知的主要法律依据，但在司法实践中，最高人民检察院也把纠正违法通知的适用扩展到民事和行政检察的实践中。纠正违法通知主要适用于行政机关违法羁束性法律的明确规定，其效力类似于法院裁判文书的形式确定力，但其仍不具有执行力。其救济方式与检察建议相同，提请上级领导机关进行审查处理，此处不再赘述。
3.检察令状。检察令状适用于紧急情况下，行政机关的特定行为损害到国家利益或者社会公共利益时，需要立即采取救济措施制止。上述的两种方式羁束性都比较弱，而提出借鉴英国的司法令状制度，作为检察机关有效监督的手段，是很有必要的。检察令状应具有执行力，不因行政机关提出异议而发生中止，检察建议的变更或者协商后，不影响其令状的法律效力。检察令状可以分为禁制令、阻止令与执行令，分别起到禁止、阻止行政机关作出或执行特别决定，以及命令行政机关履行法定义务的作用。
三、提起行政公益诉讼
检察机关发现行政机关作出的具体行政行为损害到国家利益或社会公共利益的，可以通过向其发出纠正其行为的法律意见或建议，行政机关在接到通知或建议的一个月内应对其作出的违法行为进行纠正或予以出面回复说明情况。超期不予回复或者不予纠正的，检察机关可以提起行政公益诉讼。行政公益诉讼时作为检察机关行使检察权，限制行政机关在行政执法中不作为、滥用职权、超越职权等致使国家、社会公共利益损失的最后救济手段。
人民检察官应当以公益诉讼代表人身份出庭诉讼，正确行使自己的诉讼权利，并在庭审过程中出示诉前检察机关发出的检察建议以及违法纠正通知，以及行政机关的答复与说明情况。若在一审辩论终结前，行政机关纠正违法行为或依法作出行政行为，及时补救造成的损失，检察机关经检察委员会决定可以作出撤回决定，最终由法院决定是否按照撤诉处理。
四、公告制度及诉讼后果承担问题
（一）建立行政公益诉讼公告制度
检察机关应全面介入判决的执行情况，对严重损害国家利益、社会公共利益的行政公益诉讼，应当向公众作出公告或解释说明。现在很多地方国家机关都建立了信息公开平台，检察机关也应建立对此类案件的公告板块，一来发动公众监督行政行为的执行情况；二来使公众认识到哪些行政行为会危害到国家利益、社会公众利益，从而增强公众保护国家利益、社会公共利益的意识，更加规范行政行为；最后，行政公益诉讼往往会涉及到不特定主体的相关利益，公众对此类案件的结果具有知情权。
（二）诉讼后果及诉讼费用
因行政公益诉讼案件，涉及的是国家利益、社会公共利益，若由检察机关承担败诉的后果，有悖于正义的价值，从而也会出现检察机关怠于行使检察权。因此，检察机关不应承担实体的权利义务的法律后果，即不承担诉讼费用和被告因行政诉讼带来的损失，应有国家财政予以支持，但检察机关败诉可以体现在检察机关业务能力的考核中。而作为被告的行政机关，一旦败诉则应承担相应的法律责任，如判决违法行政机关立即终止违法行为，采取恢复原状、赔偿在调查权证期间检察机关支出的相关费用以及惩罚性罚金等措施。
五、结语
党的十八届四中全会上作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》（以下简称《决定》）中提出关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，已经赋予了检察机关启动行政公益诉讼的主体资格，但在实践中，检察机关一方面要监督行政机关依法行政、严格执法，另一方面又不应过度干涉行政机关管理社会事务的权利，尊重行政機关的自由裁量权，所以，应对检察机关提起行政公益诉讼程序作出具体详细的规定。目前，根据中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关探索公益诉讼试点方案》，重点对生态环境和资源保护、国有资产流失、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼，具体的可以根据中央安排范围逐步对涉及国家、社会公共利益的领域提起行政公益诉讼。针对上述特殊领域，可以制定更加特殊的诉讼程序以及赋予检察机关特殊的诉讼权利。
参考文献：
[1]陈冰如，等.论检察机关行政执法监督制度的构建.西部法学评论.2015（1）.
[2]最高人民检察院2013年重点课题组.主任检察官制度研究.中国法学.2015（1）.
[3]冀苏利.我国行政公诉制度研究.燕山大学.2011（12）.
[4]郑春艳.论民众诉讼.法学.2001（4）.
[5]龙建新.行政公益诉讼程序研究.四川大学.2007.
[6]谢志勇.行政检察：解决行政争议的第三条道路.中国法学.2015（1）
[7]汤维建.行政公益诉讼与民事公益诉讼可相互转化.检察日报.2015年6月8日第003版.
[8]邓思清.论检察机关的行政公诉权.求索.2009（2）.