过去五年的全球经济危机，让人们更加深刻地了解到就业和收入风险。国际贸易的下跌或动荡可能会导致失业、工厂倒闭，以至一些国家的社会动荡。中国最近一项调查显示，全球经济的持续震荡所引发的中国制造业需求疲软，已经导致农民工的失业率从2011年8月的3.4%上升至2012年6月的6%。
　　早在2008年全球经济危机初现时，中国官方统计的失业率便已开始上升，并且农民工大量失业，其中近3000万人不得不回乡等待经济的复苏。在此背景下，中国民众越来越迫切希望政府帮助他们降低就业和收入风险，这一点不足为奇。
　　中国新领导层显然已充分认识到这一挑战，将“提高人民的福祉”摆在政治议程的首位。由于农村人口持续向城市迁移仍是今后数十年内的一大特色，如何建立一种全新的、更公平的、更具包容性的社会公约也就摆在了眼前。
　　我们相信，如果应对这一挑战的努力能够顺利地建立一种新的社会公约，不仅有助于带来更大的社会凝聚力，而且也可能促发更高的经济效益。这种迫切的需要不仅是出于宏观经济的原因，如需要降低储蓄率、增加家庭消费，同时也是因为，如果劳动力市场缺乏一个现代化的和包容性的制度作为风险保障，这必将阻碍中国的结构转型和城市化发展。
　　建立一种更具包容性的社会保障体系也会带来一定的风险。中国的决策者期望在实施社会保障体系改革时，能避免其他国家在实施福利计划时所遇到的陷阱。

　　例如，许多欧洲国家一直在努力，尤其是南欧仍在苦苦挣扎——改革劳动力市场、创造更好的激励机制、鼓励公司增加就业、促使工人提高效率。而以前的政策往往降低了这些刺激努力工作的激励措施，使得福利制度既昂贵又低效。
　　这些都是完全合理的担忧。但这些失误并不一定会重复，中国的创新型政策思路不应该因为担心落入同样的陷阱而固步自封。

社保双轨制弊病

　　在充满创新思维和实践的中国经济政策要素中，失业保险政策尤为重要。尽管城市地区已经在实施失业保险政策，但它所覆盖的城镇职工比例较低（不到39%），并且实际上还呈现下降趋势。这意味着那些参加保险的人大多是大企业的职工，其中很多都是国有企业或公共部门。而且，现有制度的融资手段具有诸多不良后果，比如，失业保险福利无法在地区或司法管辖区之间转移。
　　目前中国社保体制的安排体现了双轨制和割裂性——该体制对待不同类型公民（城镇居民或农村居民）的方式截然不同——就像中国经济生活诸多其他方面那样。尤其是现有体制几乎没有覆盖农民工，甚至经常主动将他们排除在外。
　　图一明确显示了这一体系的弊病：失业保险制度只覆盖了不到10%的农民工。这种安排不仅仅是不公平的，而且也不能满足城市化的要求。因为，从农村向城市的迁移将继续成为中国发展的基本特征之一。
　　中国国务院副总理李克强近日强调，“未来的几十年内，中国发展最强大的动力是城市化。”但是，如果农民工继续受到歧视，他们的权益仍然无法得到社会公约的保护，农民工就不会愿意脱离农村的土地和以家庭为基础的保障体系，这样必定会阻碍城市化的进程。这意味着，在全国各地每个省市实施覆盖面更广、更和谐的体制以及更具包容性的社会公约将至关重要。

借鉴国际经验

　　其他许多国家的经验表明，一个运作良好的失业保障系统，不仅从道德或社会效益上来说很重要，而且也对市场经济的活力起着重要作用。
　　例如，欧洲和独联体经济转型的经验表明，如果没有足够的收入和失业保障，经济体内部资产重组和资源的有效分配将更难以实现。
　　俄罗斯为失业人员提供的保障低得几乎可以忽略不计，并由此导致大量的劳动力囤积，同时资产重组缓慢且效率低下。为了防止失业率上升，许多有关体制改革与现代化的决策不得不被推迟。巨额的石油和天然气收入弥补了这些不足，但生产效率仍然很低。
　　相比之下，很多中欧国家实施失业保险，向失业人员提供合理的替代性收入。在此背景下，一些中欧国家的私营企业重组快速、发展迅猛，推动了经济增长和就业增多。其经验表明，精心设计的具有相当水平的失业救济金，实际上能够支持而不是削弱经济繁荣的能力。波兰和捷克等国已经尝试在缓解风险与鼓励创造就业机会和失业人员求职两极之中掌握平衡，并取得了一定的成效。
　　当然，30年来中国创造了大量就业机会，其经济的活力令人印象深刻。但时至今日，国有企业仍然得到可观的额外补贴，这些企业的很多员工得到有效的保护，拥有至少与非正规部门相比更好的福利。同时，国内已出现了大规模的非官方或非正规经济，这种经济的发展已越来越强大。如果没有新的思路，在庞大的非正规经济之后，将出现数量不断膨胀的涌入城镇的农民工，这样也会降低此类经济实体的效率。所有这一切都意味着，解决劳动力市场的双重结构以及对个人的不公平待遇，应该是新领导班子议事日程上的重要课题。

具体策略

　　在寻求制定这些领域的新政策时，中国应走一条什么样的道路？可以肯定的是，针对劳动力市场变迁的现代化保护制度的基石是失业保险，而不是家庭型或储蓄型保险。这意味着，尽管该系统最好是由公共机构来管理和运行，但是从业员工和雇主都必须出一份力（摊缴）。共同摊缴这一元素很重要，这不仅是因为激励的原因，而且也因为对依赖一般税收资金支付失业人群的制度而言，它更容易得到民众的支持。
　　中国已经接受并在部分地区推出失业保险的基本原则。面临的挑战是，如何以一个明智而可行的方式来推广它，使之更为公平、公正、可持续。为了做到这一点，必须解决六个关键问题： 　　覆盖范围：失业保险的覆盖人群有哪些？
　　持续时间：失业人员的承保时间有多久？
　　慷慨度：失业人员失业后应该领到多少钱？
　　融资：谁应该供款？供款金额为多少？
　　体制：一个有效的失业保险体制在管理和组织方面的要求是什么？
　　非正规经济：对非正规部门的从业人员应采取什么措施？
　　所有这些问题都是重要问题，它们的答案也并不简单。最后一个问题尤为复杂，涉及非正规部门的从业人员，其中包括农民工。为了确保改革建议的可靠性和可行性，我们需要做迅速而广泛的初步分析，尽可能以可靠的统计数据为依据。这种数据分析能运用不同的参数，对一个新的更具包容性的失业保险计划的成本与收益进行模拟计算。这些参数有助于推算改革的财政成本，推算该体制对失业人群的工作意愿和对于创造工作机会的潜在影响，从根本上为决策提供非常有用的信息。
　　然而，即使详尽分析尚未完成，什么制度适合中国是显而易见的。最重要的是取消歧视性的双轨制，扩展覆盖面并将设计简单化。首先，覆盖面必须扩大到所有正规部门从业人员，不管是民营或国有企业，大企业或小企业，城镇员工或农民工。同时，失业福利的给付持续时间应从目前的水平缩短到9个-12个月。失业人员得到的福利水平应建立在充分的实证分析之上，其水平应确保人们保持那种迫切寻找工作的动力。目的之一就是使失业保险的设计和管理十分简单易行，便利实施。
　　最初，融资不得不依赖从业人员和企业按工资一定比例的供款，而未来逐渐转向一种考虑到被解雇人员找工作时间长短的制度。同时，还必须对不同省份和司法管辖区的失业保险政策加以统筹协调，从而确保良好的融资基础，以及福利的可转移性——后者是有大量农村人口向城市转移的情况下首先需要考虑的问题。

　　从融资方面来讲，如果要避免对企业和工人过度征税，则必须从总体上重新评估其他供款计划，如健康计划和养老计划。中国目前企业部门的“五险”已使正规部门的职工不得不保持非常高水平的供款。表一将中国企业的五险供款水平与其他新兴市场及经合组织（OECD）发达经济体进行比较。通常人们把劳工成本与可支配工资之间的差异叫做税负（tax wedge）。我们看到， 中国的税负高于其他新兴经济体，达到与发达经济体相当的水平。对劳动收入征税或社保供款过高，只会鼓励非正规经济的增长，最终将阻碍创造就业机会。
　　社保供款中大部分是企业和职工对其他社保计划的供款，包括养老保险、医疗保险、工伤保险等，对于失业保险的供款不能只是在已经很高的现存结构上再加高一块，这相当于雪上加霜。
　　社保体系（特别是失业保险）改革中一个最大的挑战将是，如何处理流动的农民工以及非正规部门的从业人员。农民工特别是建筑部门的农民工，流动性大且有很大一部分未签劳动合同，因而被排斥在正规部门的社保体系之外。非正规部门的从业人员（包含未注册的商贩等）没有参保资格，部分原因是因为他们收入的性质，以及他们自身及其雇主的供款能力和意愿。但是，在发展的道路上，与其将他们排斥在外，不如设计一个长期的、便于他们参与的途径或桥梁。
　　这一针对农民工和非正规部门员工的新计划，一开始以从业人员自己的供款为主，以政府的添加匹配性补贴为辅。一段时间以后，政府的添加性补贴会逐步减少，由于雇主的供款意愿和能力增强，最终会完全替代政府的补贴。
　　随着中国开始了一个新的阶段，我们认为，政策制定者必须迅速地正视如何处理不可避免的失业和就业波动性问题这一挑战，这也是所有有活力的经济体面临的挑战。全球市场近些年的危机和剧烈动荡将这一现实摆到我们面前：中国与全球经济的一体化既带来收益，亦带来风险。
　　为了应对这种风险，我们提出了失业保险改革的模式，针对大量的农民工和非正规从业人员提出了新的战略。我们认识到，实施这一新的计划起初并不容易，但是从长远来看，打造一个新的社会公约，涵盖所有的公民（含现存城镇居民、未来移居城镇的居民以及农村居民），对每个公民个人与整个社会的利益来说是不可估量的。
　　作者Simon Commander与王研博士供职于专注劳动力市场机制设计的政策咨询公司Altura Partners，分别任首席执行官，经济学家