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摘要：我国正经历深刻的人口与社会转变，家庭承担传统责任的能力受到挑战，家庭功能正在弱化，同时经济社会环境变化也给家庭带来了冲击。使用可评估性评价和规范分析方法，以家庭发展能力为视角，以社会政策三个主要领域为重点，可以有效发现存在的城乡、区域和群体多重分割，相关政策间缺少协调、配套及政策缺位等问题，乃至影响了扶持家庭的效果。建议构建“权利公平、广泛受惠、重点突出”的社会政策总目标，从扶持范围、制度建设和重点对象等方面，着力化解不利于穩定家庭功能的因素，形成自创保障与社会保障相互促进的家庭发展局面。
我国正经历深刻的人口与经济社会转型，家庭变迁既是这一转型过程的结果，又是推动这一转型过程的一个重要因素。处在变迁中的家庭，在今天面临着全新的矛盾、焦虑和问题，亟待社会的重视，也需要政府的关心和关怀。党的十八大报告要求，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，同时提出，要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力让人民过上更好生活。《国家人口发展“十二五”规划》要求，提高家庭发展能力，促进家庭和谐幸福。完善社会政策，提升改善民生效果，使各类家庭能够享受更高生活水平和实现发展可持续性，这既是社会政策守住底线，维护广大人民根本权益和社会公平正义的切实体现，又是通过规则设计加强民生保障，改进政策科学性和实效性的现实要求。
一、已有研究的评述和本研究的设计
（一）已有研究的评述
社会政策是政府制定的，用于调节社会活动中出现的服务与被服务关系，指导公共部门行为的准则，包括一系列的法律法规及政府条例、计划、项目、制度、措施和办法。社会政策设计一种制度或确立一种分配原则，将共同创造的社会财富、价值以及社会负担，合理地分配给社会成员，同时对违反这种分配原则所导致的社会冲突，能够合理地公正地解决。[1]再分配和资源共享是社会政策的基本特征，社会福利计划与公共服务项目是社会政策的制度载体。[2]从社会政策的历史演进看，范围基本被界定在就业、收入分配、社会保障（社会保险和社会救助）、教育、医疗卫生、住房、社会福利服务及个人社会服务等领域。[3]不同国家或地区的社会政策体系或社会福利体系的区别，主要表现为没有完全覆盖上述几个领域，或者具体领域内公共服务项目的完备性与社会福利的慷慨度。[2]
家庭是社会的细胞和基本单位，是社会生活的微观组织形式。一般认为，家庭的福利水平取决于家庭功能的效率，而后者取决于家庭自身的发展能力。西方学者侧重从质量和效率的角度分析家庭功能，[4-8]并建立了评定家庭功能的指标体系。[9]西方发达国家在1990年代开始进行以“发展型家庭政策”为导向的社会政策改革，旨在增强家庭功能，并把家庭政策作为政府对经济和社会发展的投资。[10]
家庭发展能力是家庭发展视域中的重要概念，在国家政策和相关研究中，大都将其作为衡量家庭功能情况的表达。已有的研究文献直接界定“家庭发展能力”的为数不多，按照对概念内涵和外延认识的深度和广度，归纳和整理四个主要的概念界定如下：一是认为，家庭发展能力是家庭凭借其所获取的资源满足每一个家庭成员生活与发展需要的能力。[9]二是认为，家庭发展能力是家庭促进自身功能不断优化升级、有效满足其成员合理需要，以及实现自身结构稳定与生命周期可持续演进的各种手段方式的总和，主要包括生活供给、优生优育、健康长寿、接受教育、劳动致富、抵御风险和资源整合七个方面的能力。[11]三是认为，家庭发展是家庭生命周期理论与家庭生计理论的结合。[12]家庭发展能力是家庭根据所处的不同生命周期阶段和发展任务，利用自身拥有的禀赋、权利和可能的策略，去追求更高生活水平和家庭发展可持续性的综合能力。家庭发展能力是建立在家庭发展权利、家庭禀赋和家庭策略基础之上，以实现家庭生活状况的改善和家庭发展的可持续性为根本目标。四是认为，家庭发展能力是其成员个人发展能力的总和，其中包括劳动致富、合理消费、学习创新、交流沟通、优生优育、抚幼赡老、传承文明、健康生活、资源整合、抵御风险等。[13]
综合已有研究文献给出的“家庭发展能力”的界定，可以得出以下四个结论：第一，家庭发展能力与家庭自身拥有的资源和能力正相关，为家庭提供资源，增强家庭功能，都是提高家庭发展能力。第二，家庭能够获取到满足成员需要的资源，表明家庭有发展能力。第三，资产状况决定家庭发展能力，因而宏观政策要降低外力冲击（风险）对家庭资产的影响，消除家庭贫困。第四，能够整合内、外部资源的家庭，才能实现自身的可持续发展。
本研究认为，家庭发展能力是家庭能够从内、外部获取资源满足成员需要，并能够整合内、外部资源增强自身功能，从而实现可持续发展的能力。家庭可获取的资源是家庭发展能力的一个重要前提条件，前者的总量决定后者的水平。资源可以是家庭拥有的物力、财力、人力等各种物质要素，也可以是具有无形特征但却能给家庭成员带来某种利益或满足感的一种或一系列活动。融入家庭视角的社会政策，究其范畴，以宽口径理解，虽无关政策目标，但涉及家庭的社会政策；以窄口径理解，则是针对家庭福利，并对家庭资源及行为产生影响的社会政策，即所谓的“家庭政策”。[14]本项研究重点关注家庭拥有各种福利和服务以满足成员需要，实现自身可持续发展的状况。
（二）本研究的设计
社会政策通常体现了政府部门对一个问题或领域所持的正式立场，政策指导行动并试图改变未来。基于此，已有研究在抚老育幼、妇儿健康、子女教育等领域对社会政策扶持家庭中的问题，展开了有一定深度和创见性的探讨。可供后续研究参考和吸取经验的判断，主要有以下三个：一是集合政策制定和实施两个环节探索现有社会政策的问题。[8]二是社会政策效果具有多重性和多面性，既要考察多个利益相关者的态度，又要确立对政策的、稳定和一致的价值评判。[15]三是政策执行主体，包括政府部门工作人员、公共服务机构系统及人员、非政府组织的领导及服务人员等的行为，都会影响政策效果。[13] 然而，要解决社会政策促进家庭发展效果不佳的问题，还有赖于提出政策的总目标和总思路，并确定关键的政策路径和具体的工作措施，但已有研究却未能充分做到。主要不足有如下三个：一是缺乏对社会政策主要元素的结构性分析；二是缺乏对社会政策体系及各政策之间协调关系的系统化分析；三是缺乏对社会政策和相关制度执行过程绩效的动态评估。对此，本研究拟弥补部分研究空白，对社会政策过程展开动态评估，考察政策满足目标群体和重要的利益相关主體需求的状况，探讨现有政策在内容安排和执行上的主要问题。
社会政策是形成主体工作的依据，也是产生一系列可监测结果的根据。在现实中，政策转化为结果的过程并不总是线性的、有序的或可预测的。[16]除政策自身的结构性特征以外，也受到背景因素的影响，并受环境中的积极和消极因素影响而产生不同的结果。[17]因此，通过简化上述复杂的过程，使用“政策/项目—实施—结果”逻辑顺序来概括，并建立包含最多数关键要素的政策研究框架，如表1所示。
本文主要使用制度的规范分析方法和公共政策可评估性评价方法。“政策/项目—实施—结果”进程涉及政策内容和利益群体。对政策内容的分析，采用制度的规范分析方法，重点是研究制度产生的激励作用和引导最优化选择的状况。对利益群体的分析，采用公共政策可评估性评价方法，重点是研究他们关于政策结果价值的判断和态度，把握政策内容满足其需求的程度和进展，以显示政策取得了何种层次的绩效。
本文共分四个部分，接下来的第二部分描述人口与经济社会转变中家庭的深刻变化，第三部分剖析社会政策在改善民生、扶持家庭上存在的主要问题，第四部分提出尽快完善社会政策的建议。
二、人口与经济社会转型中家庭的深刻变化
当代中国家庭的快速变迁，既有来自人口转变直接给家庭带来的一系列变化，又有来自外部经济社会环境变化给家庭带来的冲击和影响。在社会现代化进程中，技术革命、生产生活方式、城镇化、社会流动、福利制度、居住条件、交通和通信等的发展都给家庭带来了影响，推动家庭规模、形态、结构及功能等的种种变化。
（一）家庭规模缩小
近年来，我国人口出生率持续下降，直接导致家庭户均人口数量降低，家庭规模呈现小型化。据第六次人口普查数据（后文简称“六普”）显示，全国的总和生育率已经降到1.18，比1982年时的2.86减少了近1.7。中国妇女的生育率已经远远低于世代更替的水平（2.1）。一方面，人口初婚和生育年龄在不断推迟。纵观过去20多年里，我国未婚人口数量增加了一倍，主要是晚婚的贡献。人口平均初婚年龄从1990年的22.79岁上升到2010年的24.85岁，初婚年龄提高了2岁多。大城市人口初婚年龄比全国的平均水平更高。比如，2011年，上海市男性和女性的初婚年龄分别是29.26岁和27.15岁，而北京市男性和女性的初婚年龄分别是27.8岁和26.2岁。基于此，人口生育年龄也在推迟，十年间上升了1.65岁。据“六普”数据显示，2010年，中国人口平均初育年龄为26.15岁，其中，城市、镇和乡村的平均初育年龄分别为28.83岁、26.30岁和25.33岁。而在2000年，上述四个数据分别是24.50岁、25.94岁、24.79岁和23.88岁。另一方面，不愿生育的人口比重正在攀升。2006年，北京市35岁以上的未生育（包括暂未生育和自愿不育）女性，1990年占比4.08%，到2006年上升到11.79%，此后还在继续增加。上海市2008年的一项统计显示，未婚者的生育意愿只有85%个。户籍人口表示不愿生育的比重占7.93%，而2003占比为3.37%。有83.4%的被调查者感到抚养孩子的经济压力很大。在大城市，由政策导致的强制性节育已经转变为由观念导致的自愿节育，这一转变也正在中小城市甚至许多农村地区发生。
生育率下降直接导致户均人口数量日益降低。据“六普”数据显示，中国户均人口为3.09人，比第五次人口普查时的3.46减少0.37人，低于许多发达国家的户均水平。大城市更是出现超低的生育率。据各城市的“六普”数据显示，上海市户均人口为2.49人，杭州为2.59人，天津为2.80人，兰州为2.82人。而人口老龄化最严重的日本，据2011年的统计，户均人口为2.46人。中国大城市的户均人口已经接近日本的水平。
（二）家庭形态多样
工业化的快速发展促进了城市居民家庭的变化，尤其是妇女走出家庭参与经济活动，在一定程度上改变了家庭的性别分工模式。改革开放后的经济高速增长和技术进步，把我国带入了一个物质较为丰富的时期，生产方式的变革改变了人们的收入方式，并带动消费方式和居住方式的变化。同时，生命科学、医疗卫生、避孕节育、信息、通信、交通以及消费等方面的技术进步及普及，也提高了家庭的生活质量。上述经济社会的一系列转变，带来人们对家庭的认知及对家庭生活观念的转变，社会对多样化家庭模式的宽容和接纳程度已经大大提高。
当前，在小家庭模式成为主流趋势的情况下，标准核心家庭的绝对主导地位正在退化，“丁克”、“空巢”、同居、单身、单亲，甚至同性恋等非标准的家庭模式显著增加。根据人口普查数据显示，1982～2000年，我国标准的核心家庭（一对夫妇和他们的未婚子女）比重从52.89%下降到48.87%，减少了4个百分点；而只有一对夫妇的夫妻家庭比重则从4.78%上升至12.93%，增加了8个百分点；同期，独居家庭从7.97%上升到8.57%，到2010年“六普”时，该指标的数据更是迅速攀升至14.53%，比1982年的比例增加了近7个百分点；而且据研究预测，独居家庭的占比还会继续增加。[18]另有抽样调查数据显示，1982～2008年，城市主干家庭的比重从24.29%大幅下降至13.9%；其他大家庭模式的比重也在持续降低中。在小家庭模式中，标准核心家庭比重从66.41%降至50.2%；独居家庭的比重从2.44%大幅上升至10.4%，到2010年“六普”时更增至17.95%；夫妻家庭的比重则从1993年的12.07%增至2008年的20.0%。 随着人口老龄化程度加深，网络式家庭①出现，亲化核心家庭②和子代核心家庭重新组合的直系家庭③也在逐渐增多。由于生活水平的提高和医疗卫生条件的改善，新中国成立之初，人口死亡率就出现显著下降，之后一段时期，人口的平均预期寿命不断延长。据“六普”数据显示，2010年平均预期寿命已经达到74.8岁。全国60岁以上的老人占比13.26%，较之“五普”上升了2.93%；65岁以上的老人约为1.2亿人，约占总人口的8.87%。人口老龄化显著增加了家庭抚育赡养的压力，于是，更多新样式的家庭不断涌现。
（三）家庭结构松散
城镇化和人口流动是影响家庭变迁的重要因素，它们使家庭成员分散，拉长了居住的空间距离，也造成家庭生活碎片化，原本紧密的家庭结构出现松动、零散。现代社会中的城镇化，不仅给城镇居民的婚姻、生育和家庭等带来了直接影响，农村居民也受到了冲击，在农村家庭出现的众多变化中，一个最大的影响是造成农村老年空巢家庭大量增加。更为特殊的现象是，在其他国家工业化过程中普遍出现的“乡-城人口迁移”，由于我国户籍管理制度造就了社会二元结构，使其异化成为“乡-城人口流动”。大批外出务工的农业户籍人口工作与家庭生活分离，在农村形成了大量的“留守家庭”，在城市则形成了大量的“流动家庭”。
迄今，全中国流动人口规模超过2亿人，全国农村留守妇女有4 700万人，留守儿童有5 800万人。家庭的离散化成为普遍现象。人口流动给农村居民家庭带来了双重影响，一方面促进了农村富余劳动力转移，增加了家庭收入，并在婚姻、生育和家庭观念等方面受到了现代化的积极影响，但是另一方面，也破坏了家庭生活的完整性，导致家庭生活安排的分离。[19]
（四）家庭功能演化
经济社会体制的变革，对家庭功能产生了潜移默化的影响，不仅家庭对个人的意义和作用有所变化，家庭功能作为一个统一体，其内在的构成也出现了诸多变化，现代家庭的功能得到发展。第一，农村土地使用权制度改革改变了农村社会的经济基础和社会结构。土地联产承包责任制的推行，使原来在人民公社制度下消失的家庭生产功能在一夜之间复活，家庭不再是一个简单的集体资源分配单位，而是变成了一个具有明确利益边界的、独立的生产单位。第二，市场经济体制改革激发了个人和家庭发展的积极性，家庭作为独立单元，产生了向上层社会流动的活力。第三，社会管理体制的改革使个人的社会身份从“单位人”转变为“社会人”，个人的权利和自由空间被扩大，个人与国家的关系有所调整，个人与家庭的私人领域边界更加明确。第四，社会保障制度、社会福利安排和公共服务体系的建立，改变了家庭代际关系和养老方式，削弱了“养儿防老”的生育观念。第五，家庭作为个人安全壁垒的角色得到强化。在风险社会里，随着各种转型产生的风险和不确定性，凸显了家庭的保障功能，家庭仍是个人的安全港湾。
三、社会政策在改善民生、扶持家庭上存在的主要问题
新世纪以来，我国出台多项重要的社会政策，在就业领域，实施了就业优先战略和更加积极的就业政策，帮助城乡困难群体和困难家庭成员就业，运用多种手段鼓励社会主体提供就业岗位和服务；在收入分配领域，制定了深化收入分配制度改革的若干意见，一定程度地改善了收入分配状况，遏制了收入差距扩大；在社会保障领域，建立了新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、农村最低生活保障制度等，形成了社会化的保障体系。总体看，社会政策在改善民生上发挥了积极作用，使城乡就业持续扩大，社会保障和就业财政支出均等化水平不断提高，劳动收入和居民收入较快增长，家庭财产稳定增加，城乡最低生活保障标准和农村扶贫标准大幅提升，企业退休人员基本养老金持续提高。
然而，尽管社会政策在改善民生上产生了积极效果，但是还不能高估相关政策的绩效。因为社会政策在实施过程中也暴露出了一些问题，以至于给家庭发展带来不利影响。以就业服务、收入分配和社会保障三个领域为例，社会政策的主要问题有以下三个：
（一）城乡、区域、群体分割并存，影响家庭及时获得帮扶
伴随工业化和城镇化出现了“乡-城人口迁移”，大批农村富余劳动力流入城市工作，在城市形成了大量的“流动家庭”。然而，由于户籍管理制度造就的社会二元结构，致使我国现行社会政策存在明显的“双重分割”问题，即“城乡分割”与“区域分割”并存。此外，社会政策针对特定群体又安排专门政策，形成了“群体分割”。群体性社会政策既各自独立又相互交叉，政策覆盖群体、享受范围和帮扶力度各不相同，削弱了政策的效用。外来流动家庭不能在居住地享受社会政策的扶持，各类群体性政策不能得到合理设计，使家庭公平发展难以实现。这在就业服务和社会保障领域表现较为突出。
在就业服务领域，就业服务政策的“城乡分割”表现为，当前农村劳动力、特别是外来农村劳动力无法获得流入地全面的政策帮扶，只能享受鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等少数就业扶持政策。社区公益性就业组织安置就业困难人员专项补助政策是专门针对城乡就业困难群体中特别困难的人员制定的，起到“托底”安置的作用。[20]然而，要成为这类政策扶持的“家庭”，就必须经过家庭申报、社区（村）调查核实，及街道（乡镇）认定等过程，而按照国家相关政策的规定，可以申报的家庭只能是本地城镇户籍家庭。“区域分割”表现为，市、区（县）及以下的就业扶持政策仍然有很多是以当地户籍作为享受待遇的必要条件，政策难以形成合力，本地与外地、城市与农村的劳动力不能获得平等的就业政策帮扶。“群体分割”表现为，政策扶持的“失业人员”和“就业人员”都被一系列的具体条件包括年龄、户籍、身份、职业、从业时间、单位等，严格地局限在了一个群体范围之内，政策总体规模大、数量多，但政策间又缺乏协调监管，同类人群重复享受政策问题突出。
在社会保障领域，各项制度呈现碎片化发展，与家庭流动性加大的趋势不相适应。一方面，社会保障制度的统筹层次偏低，目前仅有城镇职工基本养老保险实现了省级統筹，其他大部分社会保障项目还是地市级统筹或者县级统筹；另一方面，跨地区社保待遇转移和关系转移机制不顺畅，一些地方对参保人员待遇转移和关系接续设置了诸多限制条件，养老保险既得权益确定机制也不完善，不同地区参保时间的年限认定尚无统一规定。同时，城乡社会保障衔接机制不健全，现有政策忽视了对城乡居民养老保险中基础养老金权益的折算，并且对于长期以来存在的基本医疗保险“双重参保”问题，也没有提供政策解决出口，导致城乡流动家庭继续面临双重保费负担压力。 （二）相关政策之间缺少协调配套，影响家庭得到实效支持
社会体制转型给个人和家庭带来了风险和不确定性，使人们从社会政策中获得的满足程度发生了改变，希望通过政策的扶持构筑安全的壁垒，实现个人和家庭稳定生活。然而，由于社会政策之间存在不协调的问题，增大了政策体系的组织成本和运行成本，新增了“内耗”成本，致使相关政策的扶持效用递减，民生改善的效益不足。这在就业服务、收入分配和社会保障领域表现都比较突出。
在就业服务领域，就业扶持政策促进就业的效益偏低。我国现行资金规模最大且对促进就业产生直接影响的就业扶持政策有三个，即鼓励用人单位招用的岗位补贴和社会保险补贴政策、鼓励城镇就业困难人员灵活就业的社会保险补贴政策，及社区公益性就业组织“托底”安置专项补助政策。综合多地调研了解的情况发现，上述政策实施中存在较为严重的“供需错位”问题，受惠群体最满意、政策效果综合评价最高的是“单位招用政策”，但在实践中，就业困难人员实现单位就业的机会较少。究其原因是，执行“单位招用政策”对地方政府而言，不但人均促进就业成本高，而且操作繁琐、过程复杂，如北京市的情况（表2）。
现有财政政策已经对就业服务工作经费安排作出了明确规定，要求由同级财政在部门预算中统筹安排。但是，由于市、区（县）经济发展水平和财政收入水平不同，对辖区各级公共就业服务机构的经费安排也就不同，造成政策执行落实情况各异。对于基本经费，区县财政预算安排不足的，公共就业服务机构、特别是基层公共就业服务平台多数会侧重从事经费开支不大的项目，比如接收培训机构的上报材料、组织政府部门核定公益性岗位等，而一些投入大、服務周期长、专业性高的项目，就得不到足够的重视，比如职业指导工作。
在收入分配领域，尽管基本分配制度仍以按劳分配为主体，但是在各种要素按贡献分配的规则下，劳动力要素在要素分配中的地位下降，导致收入分配政策对家庭参与社会劳动的激励作用不足。同时，劳动权益保护的政策执行不力，农民工工资拖欠问题、同工不同酬问题、加班待遇、职工培训以及休假制度不落实等问题长期存在，也制约了家庭增加劳动收入。
近年来，我国在与收入相关的诸多领域出台了很多政策，旨在改善收入分配状况，提高劳动收入和居民收入份额，遏制收入差距的扩大，然而，这些政策的实际效果并不明显。低保政策虽然能改善部分低收入人群的生活状况，对缓解城市贫困发挥一定的有效作用，但对缩小收入差距的作用并不明显。此外，自1994年税制改革以来，我国主体税制的税收政策对调节居民收入分配差距起到了一定作用，但也存在调节累退性、调节力度弱化、低收入群体负担重等问题，严重制约了调节的实际效果。考察我国增值税、消费税和营业税三项主要的间接税在不同收入群体的负担情况，发现低收入家庭收入中负担增值税和消费税的比例大于高收入家庭。
在社会保障领域，生育保险的鼓励生育作用不足，不合理的产假规定还限制了家庭的正当哺育行为。目前，我国生育保险仅覆盖了部分城镇正规就业群体，覆盖人群范围较窄，与人们及家庭对生育保障的政策需求存在较大落差。截至2013年底，生育保险的实际覆盖率仅为42.9%。即使在生育保险已覆盖的人群中，也不能完全享有相应的保障权利。同时，机关事业单位还普遍处于生育保险空白状态，职工因生育行为发生的医疗费用报销和产假期间工资，都需要单位自行筹措资金负担。
此外，法定带薪产假期过短。我国现行生育保险政策规定的带薪产假为98天，晚育职工可享有30天的“晚育假”，生育时发生难产女职工可增加15天“难产假”，生育多胞胎的，每多生一胞胎可再增加15天产假。国际劳工组织的《生育保障公约》规定，妇女产假不应少于14周。我国98天的常规产假仅满足国际的最低标准。而从国际横向比较来看，我国的产假时间也偏短。
（三）社会政策缺位问题业已凸显，影响家庭享受政策扶持
经济发展和技术进步改变了人们的工作方式和生活方式，也使人们对社会政策的偏好发生了改变，要求相关政策的扶持对象从定位于特定群体向更广泛的人群扩展；[21]同时，人口转变直接加速了家庭的动态变化，出现家庭规模小型化、家庭结构简单化等现象，这显著增加了家庭抚育赡养的压力。多种因素相互交织，使社会政策的需求持续上升，一些特殊家庭希望得到政策在就业服务、社会保障等方面的支持。然而，我国目前相关领域社会政策的安排还较为薄弱、乃至空白，致使家庭生活水平难提高，家庭功能不能得到及时替代和修复。这在社会保障领域表现最为突出。
第一，对于遗属家庭、失独家庭等社会政策扶持不足。目前，遗属家庭、离异家庭的社会保障权益未能得到充分尊重。国外为了确保家庭丧偶者、离异者及其家庭成员的基本生活，大多建立了遗属养老金机制，使遗属家庭和离异家庭的配偶及子女，仍然能够享有职工生前所积累的养老保险权益。然而，我国《社会保险法》仅规定了职工和城乡居民基本养老保险中个人账户积累部分，遗属可以继承。对于基础养老金形成的既得权益部分，还没有做出明确的规定。此外，计划生育家庭特殊扶助政策保障能力也不强，原因有受益条件苛刻、保障水平不高、服务照料和精神慰藉方面的保障缺位等。
第二，老年失能风险保障缺位，社会养老和家庭养老的衔接不畅。人口老龄化的微观表现就是家庭结构的老化，而我国老年长期护理保险却近乎空白。国外为支持老年护理需求，对承担护理责任的家庭和社会团体予以一定的鼓励和补偿，建立了家庭、社会和政府共担的护理经济责任分担机制。如美国自上个世纪70年代开始，就在私人职业健康保险领域增加了长期护理保障内容，对因年老、疾病等原因所发生的护理费用予以一定的报销。相比之下，我国长期护理保障仍然处于起步阶段，仅有青岛等地区进行了试点，受益人群十分有限。此外，社会养老与家庭养老之间也缺少有效的衔接机制。我国目前社会保障体系中缺乏对家庭养老的包容和支持，相关财政投入仍然主要面向的是养老机构，居家养老政策的着力点也定位于通过政府购买服务解决激发养老服务购买需求、培育市场承接主体等浅层次问题。 四、尽快完善我国社会政策的几点建议
在我国，家庭面临的问题很长时间以来未能引起足够的关注，这是因为相比其他问题，家庭问题在人们心目中是相对次要的问题；并且家庭一直以来被当作私人领域，对于诸如农村养老，留守儿童、城市儿童的抚育等这些重要的家庭问题，人们也大多持自然主义，或者说不去干预的做法，基本留给家庭自我消化、自行解决。如今，家庭已经越来越难以独自承担人口与社会转型带来的沉重压力和负担，急需政府给予支持和扶植。为此，建议以“权利公平、广泛受惠、重点突出”作为社会政策目标，化解影响稳定家庭功能的因素，形成自创保障与社会保障相互促进的家庭发展局面。
（一）在就业领域，要按照实际居住地确定政策扶持的家庭对象，在省级就业专项资金中安排服务基本经费，扩大就业服务财税金融政策扶持对象范围
要将流动家庭纳入政策受惠家庭范围，实现居住地就业失业管理。为此，建议修改《就业促进法》和《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》的有关规定，并尽快落实《国家新型城镇化规划》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《促进就业规划》的相关要求。
要为失业家庭创造更多单位就业机会，构建城乡、区域一体化的就业管理格局。为此，建议修改《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》、完善《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》的有关规定，并尽快落实《国家新型城镇化规划》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》的相关要求。
要支持就业家庭实现更高质量的就业，转变就业工作理念，增强就业政策的包容性。为此，建议修改《就业促进法》《就业服务与就业管理规定》和《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》的有关规定，并尽快落实《国家新型城镇化规划》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《促进就业规划》的相关要求。
（二）在收入分配领域，构建人力资本导向型国民收入分配体系，实施以家庭为单位计征个人所得税，加大对妇儿老残转移支付力度
支持家庭的投资教育，尽快在全国范围内普遍实施中等职业教育全部免除学费，分步实施高中教育、学前一年教育、学前三年教育的定额补助或全额补助。将城乡低保家庭、扶贫对象家庭、低保边缘家庭、因灾因病致贫返贫家庭全部纳入高等教育救助范围，可配套设立专门的奖扶金。对家庭成员参与市场化教育培训的投入，按照一定条件给予个人所得税抵扣或返还。
鼓励企业加强培训扩大分红，促进企业发展与家庭增收的良性互动。落实并拓展对企业培训的税收优惠和奖励等政策，理顺专业技术人才和技能人才的职业上升通道，加强与中高等职业院校的合作，共建实训基地。积极发展员工持股计划等方式，拓宽人力资本产权的实现途径。加大国有企业利润和国有资本经营收益向全民所有者转化的力度，探索直接分红、定向补贴、补充养老金等多种形式。
加快推进综合与分类相结合的个人所得税改革，实施以家庭为单位计征应纳税所得额，优化边际税率结构，稳步提高免征扣除额。实施更加广泛的抵扣和退税政策，按照一定比例或定额，将家庭生活必需品和必要服务等开支（水电气暖等市政公用事业费用、教育和医疗等非基本公共服务开支、慈善捐助、重要财产损失等）纳入税收抵扣和返还范围。
健全面向家庭的社会福利体系，促进社会福利转型，从保障孤老、孤残、孤儿为重点，提升为面向家庭发展，将家庭成员中的妇女、儿童、老年人、残疾人全部纳入覆盖范围，建立多层次的福利支持体系。将“亚孤儿”、困境儿童、实施无人照料儿童作为儿童福利保障对象，因地制宜提供社区或机构的养育服务。
（三）在社会保障领域，加快整合社会保障制度，扩大生育保險保障范围和保障时限，加强对重点人群和结构缺损家庭的修复
推动城乡社会保障制度统筹发展，将城镇灵活就业人员、中小企业职工和农村进城务工人员纳入到社会保险制度的保障范围。加快完善《城乡养老保险制度衔接办法》，保障农民工等流动人群的合理权益。探索建立失业、生育保险的转移接续办法，在全国范围内建立居民医疗保险异地就医结算平台，实现各类基本医疗保险跨省就医实时结算。
完善生育保险政策，将保障范围由女职工扩大到全体城乡居民，允许生育期处于失业、暂时退出劳动市场的女性劳动者。扩大生育保险的适用范围，要求所有机关事业单位需按规定参加生育保险制度。鼓励满足加入职工基本养老保险制度的灵活就业人员参加生育保险。延长法定产假时间，提升保障水平。
通过经济代偿、服务帮扶等对结构缺损家庭特别是其中的弱势家庭成员提供支持。建立遗属家庭老年津贴机制，对因意外、疾病等原因未达到退休年龄就身故死亡的职工，将养老金既得权益支付给遗属家庭成员。降低职工基本养老保险、职工基本医疗保险和生育保险的参加门槛，允许职工家庭中从事家庭照料劳动的女性以职工家属身份参保。加大对失独家庭和独生子女伤残家庭的政策帮扶力度。将政策补偿范围放宽至特殊家庭中母亲年满45岁或者已经医学证明父母一方确实丧失生育能力即可享有补助。加强政策间的衔接和整合，依托养老服务网络和社会公益服务政策，为特殊家庭提供服务帮扶和精神关怀保障。
推进社会保障与家庭保障的协调发展，建立专门的失能老人及其家庭的风险保障机制，以长期护理保险为重点，加强对失能老人及其家庭的经济支持。推动家庭保障与社会保障合理分工，理顺家庭、社会与政府之间的多方主体关系。加大养老服务政策的实施力度，改善居家养老的基础环境，加快老年人活动场所和便利化设施建设，推进街道和社区老年人生活配套设施建设。重点推进高龄和失能老年人居家养老服务设施与环境的无障碍改造，推行无障碍设施进社区、进家庭。
说明：本文系北京市社会科学基金项目《北京市就业质量水平评价及完善就业政策研究》（项目编号：15JGB132）。
注释： ①网络式家庭指子女结婚后仍与父母家庭共处同一个城市或同一个村庄，保持着较近的空间距离，在亲代家庭与子代家庭之间形成了一种密切的“家际”关系，即“分而不离”的网络式家庭。
②核心家庭指由已婚夫妇及未婚子女组成的家庭，包括：（1）标准核心家庭，即一对夫妇与其未婚子女组成的家庭；（2）夫妇核心家庭，即只有夫妻二人组成的家庭；（3）缺损核心家庭，或称单亲家庭，指因离异、丧偶或未婚的单身母亲或父亲及其子女组成的家庭。核心家庭的特点是人数少、结构简单，家庭内只有一个核心。
③直系家庭（又称主干家庭）指由父母同一个已婚子女及其配偶和子女组成的家庭。根据代际层次，可以细分为二代直系家庭、三代直系家庭、四代直系家庭以及隔代直系家庭等。直系家庭特点是家庭内部除了有一个中心以外，还有一个或多个次中心。
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责任编辑：张 炜
我国正经历深刻的人口与经济社会转型，家庭变迁既是这一转型过程的结果，又是推动这一转型过程的一个重要因素。处在变迁中的家庭，在今天面临着全新的矛盾、焦虑和问题，亟待社会的重视，也需要政府的关心和关怀。党的十八大报告要求，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，同时提出，要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力让人民过上更好生活。《国家人口发展“十二五”规划》要求，提高家庭发展能力，促进家庭和谐幸福。完善社会政策，提升改善民生效果，使各类家庭能够享受更高生活水平和实现发展可持续性，这既是社会政策守住底线，维护广大人民根本权益和社会公平正义的切实体现，又是通过规则设计加强民生保障，改进政策科学性和实效性的现实要求。
一、已有研究的评述和本研究的设计
（一）已有研究的评述
社会政策是政府制定的，用于调节社会活动中出现的服务与被服务关系，指导公共部门行为的准则，包括一系列的法律法规及政府条例、计划、项目、制度、措施和办法。社会政策设计一种制度或确立一种分配原则，将共同创造的社会财富、价值以及社会负担，合理地分配给社会成员，同时对违反这种分配原则所导致的社会冲突，能够合理地公正地解决。[1]再分配和资源共享是社会政策的基本特征，社会福利计划与公共服务项目是社会政策的制度载体。[2]从社会政策的历史演进看，范围基本被界定在就业、收入分配、社会保障（社会保险和社会救助）、教育、医疗卫生、住房、社会福利服务及个人社会服务等领域。[3]不同国家或地区的社会政策体系或社会福利体系的区别，主要表现为没有完全覆盖上述几个领域，或者具体领域内公共服务项目的完备性与社会福利的慷慨度。[2]
家庭是社会的细胞和基本单位，是社会生活的微观组织形式。一般认为，家庭的福利水平取决于家庭功能的效率，而后者取决于家庭自身的发展能力。西方学者侧重从质量和效率的角度分析家庭功能，[4-8]并建立了评定家庭功能的指标体系。[9]西方发达国家在1990年代开始进行以“发展型家庭政策”为导向的社会政策改革，旨在增强家庭功能，并把家庭政策作为政府对经济和社会发展的投资。[10]
家庭发展能力是家庭发展视域中的重要概念，在国家政策和相关研究中，大都将其作为衡量家庭功能情况的表达。已有的研究文献直接界定“家庭发展能力”的为数不多，按照对概念内涵和外延认识的深度和广度，归纳和整理四个主要的概念界定如下：一是认为，家庭发展能力是家庭凭借其所获取的资源满足每一个家庭成员生活与发展需要的能力。[9]二是认为，家庭发展能力是家庭促进自身功能不断优化升级、有效满足其成员合理需要，以及实现自身结构稳定与生命周期可持续演进的各种手段方式的总和，主要包括生活供给、优生优育、健康长寿、接受教育、劳动致富、抵御风险和资源整合七个方面的能力。[11]三是认为，家庭发展是家庭生命周期理论与家庭生计理论的结合。[12]家庭发展能力是家庭根据所处的不同生命周期阶段和发展任务，利用自身拥有的禀赋、权利和可能的策略，去追求更高生活水平和家庭发展可持续性的综合能力。家庭发展能力是建立在家庭发展权利、家庭禀赋和家庭策略基础之上，以实现家庭生活状况的改善和家庭发展的可持续性为根本目标。四是认为，家庭发展能力是其成员个人发展能力的总和，其中包括劳动致富、合理消费、学习创新、交流沟通、优生优育、抚幼赡老、传承文明、健康生活、资源整合、抵御风险等。[13]
综合已有研究文献给出的“家庭发展能力”的界定，可以得出以下四个结论：第一，家庭发展能力与家庭自身拥有的资源和能力正相关，为家庭提供资源，增强家庭功能，都是提高家庭发展能力。第二，家庭能够获取到满足成员需要的资源，表明家庭有发展能力。第三，资产状况决定家庭发展能力，因而宏观政策要降低外力冲击（风险）对家庭资产的影响，消除家庭贫困。第四，能够整合内、外部资源的家庭，才能实现自身的可持续发展。
本研究认为，家庭发展能力是家庭能够从内、外部获取资源满足成员需要，并能够整合内、外部资源增强自身功能，从而实现可持续发展的能力。家庭可获取的资源是家庭发展能力的一个重要前提条件，前者的总量决定后者的水平。资源可以是家庭拥有的物力、财力、人力等各种物质要素，也可以是具有无形特征但却能给家庭成员带来某种利益或满足感的一种或一系列活动。融入家庭视角的社会政策，究其范畴，以宽口径理解，虽无关政策目标，但涉及家庭的社会政策；以窄口径理解，则是针对家庭福利，并对家庭资源及行为产生影响的社会政策，即所谓的“家庭政策”。[14]本项研究重点关注家庭拥有各种福利和服务以满足成员需要，实现自身可持续发展的状况。
（二）本研究的设计
社会政策通常体现了政府部门对一个问题或领域所持的正式立场，政策指导行动并试图改变未来。基于此，已有研究在抚老育幼、妇儿健康、子女教育等领域对社会政策扶持家庭中的问题，展开了有一定深度和创见性的探讨。可供后续研究参考和吸取经验的判断，主要有以下三个：一是集合政策制定和实施两个环节探索现有社会政策的问题。[8]二是社会政策效果具有多重性和多面性，既要考察多个利益相关者的态度，又要确立对政策的、稳定和一致的价值评判。[15]三是政策执行主体，包括政府部门工作人员、公共服务机构系统及人员、非政府组织的领导及服务人员等的行为，都会影响政策效果。[13] 然而，要解决社会政策促进家庭发展效果不佳的问题，还有赖于提出政策的总目标和总思路，并确定关键的政策路径和具体的工作措施，但已有研究却未能充分做到。主要不足有如下三个：一是缺乏对社会政策主要元素的结构性分析；二是缺乏对社会政策体系及各政策之间协调关系的系统化分析；三是缺乏对社会政策和相关制度执行过程绩效的动态评估。对此，本研究拟弥补部分研究空白，对社会政策过程展开动态评估，考察政策满足目标群体和重要的利益相关主體需求的状况，探讨现有政策在内容安排和执行上的主要问题。
社会政策是形成主体工作的依据，也是产生一系列可监测结果的根据。在现实中，政策转化为结果的过程并不总是线性的、有序的或可预测的。[16]除政策自身的结构性特征以外，也受到背景因素的影响，并受环境中的积极和消极因素影响而产生不同的结果。[17]因此，通过简化上述复杂的过程，使用“政策/项目—实施—结果”逻辑顺序来概括，并建立包含最多数关键要素的政策研究框架，如表1所示。
本文主要使用制度的规范分析方法和公共政策可评估性评价方法。“政策/项目—实施—结果”进程涉及政策内容和利益群体。对政策内容的分析，采用制度的规范分析方法，重点是研究制度产生的激励作用和引导最优化选择的状况。对利益群体的分析，采用公共政策可评估性评价方法，重点是研究他们关于政策结果价值的判断和态度，把握政策内容满足其需求的程度和进展，以显示政策取得了何种层次的绩效。
本文共分四个部分，接下来的第二部分描述人口与经济社会转变中家庭的深刻变化，第三部分剖析社会政策在改善民生、扶持家庭上存在的主要问题，第四部分提出尽快完善社会政策的建议。
二、人口与经济社会转型中家庭的深刻变化
当代中国家庭的快速变迁，既有来自人口转变直接给家庭带来的一系列变化，又有来自外部经济社会环境变化给家庭带来的冲击和影响。在社会现代化进程中，技术革命、生产生活方式、城镇化、社会流动、福利制度、居住条件、交通和通信等的发展都给家庭带来了影响，推动家庭规模、形态、结构及功能等的种种变化。
（一）家庭规模缩小
近年来，我国人口出生率持续下降，直接导致家庭户均人口数量降低，家庭规模呈现小型化。据第六次人口普查数据（后文简称“六普”）显示，全国的总和生育率已经降到1.18，比1982年时的2.86减少了近1.7。中国妇女的生育率已经远远低于世代更替的水平（2.1）。一方面，人口初婚和生育年龄在不断推迟。纵观过去20多年里，我国未婚人口数量增加了一倍，主要是晚婚的贡献。人口平均初婚年龄从1990年的22.79岁上升到2010年的24.85岁，初婚年龄提高了2岁多。大城市人口初婚年龄比全国的平均水平更高。比如，2011年，上海市男性和女性的初婚年龄分别是29.26岁和27.15岁，而北京市男性和女性的初婚年龄分别是27.8岁和26.2岁。基于此，人口生育年龄也在推迟，十年间上升了1.65岁。据“六普”数据显示，2010年，中国人口平均初育年龄为26.15岁，其中，城市、镇和乡村的平均初育年龄分别为28.83岁、26.30岁和25.33岁。而在2000年，上述四个数据分别是24.50岁、25.94岁、24.79岁和23.88岁。另一方面，不愿生育的人口比重正在攀升。2006年，北京市35岁以上的未生育（包括暂未生育和自愿不育）女性，1990年占比4.08%，到2006年上升到11.79%，此后还在继续增加。上海市2008年的一项统计显示，未婚者的生育意愿只有85%个。户籍人口表示不愿生育的比重占7.93%，而2003占比为3.37%。有83.4%的被调查者感到抚养孩子的经济压力很大。在大城市，由政策导致的强制性节育已经转变为由观念导致的自愿节育，这一转变也正在中小城市甚至许多农村地区发生。
生育率下降直接导致户均人口数量日益降低。据“六普”数据显示，中国户均人口为3.09人，比第五次人口普查时的3.46减少0.37人，低于许多发达国家的户均水平。大城市更是出现超低的生育率。据各城市的“六普”数据显示，上海市户均人口为2.49人，杭州为2.59人，天津为2.80人，兰州为2.82人。而人口老龄化最严重的日本，据2011年的统计，户均人口为2.46人。中国大城市的户均人口已经接近日本的水平。
（二）家庭形态多样
工业化的快速发展促进了城市居民家庭的变化，尤其是妇女走出家庭参与经济活动，在一定程度上改变了家庭的性别分工模式。改革开放后的经济高速增长和技术进步，把我国带入了一个物质较为丰富的时期，生产方式的变革改变了人们的收入方式，并带动消费方式和居住方式的变化。同时，生命科学、医疗卫生、避孕节育、信息、通信、交通以及消费等方面的技术进步及普及，也提高了家庭的生活质量。上述经济社会的一系列转变，带来人们对家庭的认知及对家庭生活观念的转变，社会对多样化家庭模式的宽容和接纳程度已经大大提高。
当前，在小家庭模式成为主流趋势的情况下，标准核心家庭的绝对主导地位正在退化，“丁克”、“空巢”、同居、单身、单亲，甚至同性恋等非标准的家庭模式显著增加。根据人口普查数据显示，1982～2000年，我国标准的核心家庭（一对夫妇和他们的未婚子女）比重从52.89%下降到48.87%，减少了4个百分点；而只有一对夫妇的夫妻家庭比重则从4.78%上升至12.93%，增加了8个百分点；同期，独居家庭从7.97%上升到8.57%，到2010年“六普”时，该指标的数据更是迅速攀升至14.53%，比1982年的比例增加了近7个百分点；而且据研究预测，独居家庭的占比还会继续增加。[18]另有抽样调查数据显示，1982～2008年，城市主干家庭的比重从24.29%大幅下降至13.9%；其他大家庭模式的比重也在持续降低中。在小家庭模式中，标准核心家庭比重从66.41%降至50.2%；独居家庭的比重从2.44%大幅上升至10.4%，到2010年“六普”时更增至17.95%；夫妻家庭的比重则从1993年的12.07%增至2008年的20.0%。 随着人口老龄化程度加深，网络式家庭①出现，亲化核心家庭②和子代核心家庭重新组合的直系家庭③也在逐渐增多。由于生活水平的提高和医疗卫生条件的改善，新中国成立之初，人口死亡率就出现显著下降，之后一段时期，人口的平均预期寿命不断延长。据“六普”数据显示，2010年平均预期寿命已经达到74.8岁。全国60岁以上的老人占比13.26%，较之“五普”上升了2.93%；65岁以上的老人约为1.2亿人，约占总人口的8.87%。人口老龄化显著增加了家庭抚育赡养的压力，于是，更多新样式的家庭不断涌现。
（三）家庭结构松散
城镇化和人口流动是影响家庭变迁的重要因素，它们使家庭成员分散，拉长了居住的空间距离，也造成家庭生活碎片化，原本紧密的家庭结构出现松动、零散。现代社会中的城镇化，不仅给城镇居民的婚姻、生育和家庭等带来了直接影响，农村居民也受到了冲击，在农村家庭出现的众多变化中，一个最大的影响是造成农村老年空巢家庭大量增加。更为特殊的现象是，在其他国家工业化过程中普遍出现的“乡-城人口迁移”，由于我国户籍管理制度造就了社会二元结构，使其异化成为“乡-城人口流动”。大批外出务工的农业户籍人口工作与家庭生活分离，在农村形成了大量的“留守家庭”，在城市则形成了大量的“流动家庭”。
迄今，全中国流动人口规模超过2亿人，全国农村留守妇女有4 700万人，留守儿童有5 800万人。家庭的离散化成为普遍现象。人口流动给农村居民家庭带来了双重影响，一方面促进了农村富余劳动力转移，增加了家庭收入，并在婚姻、生育和家庭观念等方面受到了现代化的积极影响，但是另一方面，也破坏了家庭生活的完整性，导致家庭生活安排的分离。[19]
（四）家庭功能演化
经济社会体制的变革，对家庭功能产生了潜移默化的影响，不仅家庭对个人的意义和作用有所变化，家庭功能作为一个统一体，其内在的构成也出现了诸多变化，现代家庭的功能得到发展。第一，农村土地使用权制度改革改变了农村社会的经济基础和社会结构。土地联产承包责任制的推行，使原来在人民公社制度下消失的家庭生产功能在一夜之间复活，家庭不再是一个简单的集体资源分配单位，而是变成了一个具有明确利益边界的、独立的生产单位。第二，市场经济体制改革激发了个人和家庭发展的积极性，家庭作为独立单元，产生了向上层社会流动的活力。第三，社会管理体制的改革使个人的社会身份从“单位人”转变为“社会人”，个人的权利和自由空间被扩大，个人与国家的关系有所调整，个人与家庭的私人领域边界更加明确。第四，社会保障制度、社会福利安排和公共服务体系的建立，改变了家庭代际关系和养老方式，削弱了“养儿防老”的生育观念。第五，家庭作为个人安全壁垒的角色得到强化。在风险社会里，随着各种转型产生的风险和不确定性，凸显了家庭的保障功能，家庭仍是个人的安全港湾。
三、社会政策在改善民生、扶持家庭上存在的主要问题
新世纪以来，我国出台多项重要的社会政策，在就业领域，实施了就业优先战略和更加积极的就业政策，帮助城乡困难群体和困难家庭成员就业，运用多种手段鼓励社会主体提供就业岗位和服务；在收入分配领域，制定了深化收入分配制度改革的若干意见，一定程度地改善了收入分配状况，遏制了收入差距扩大；在社会保障领域，建立了新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、农村最低生活保障制度等，形成了社会化的保障体系。总体看，社会政策在改善民生上发挥了积极作用，使城乡就业持续扩大，社会保障和就业财政支出均等化水平不断提高，劳动收入和居民收入较快增长，家庭财产稳定增加，城乡最低生活保障标准和农村扶贫标准大幅提升，企业退休人员基本养老金持续提高。
然而，尽管社会政策在改善民生上产生了积极效果，但是还不能高估相关政策的绩效。因为社会政策在实施过程中也暴露出了一些问题，以至于给家庭发展带来不利影响。以就业服务、收入分配和社会保障三个领域为例，社会政策的主要问题有以下三个：
（一）城乡、区域、群体分割并存，影响家庭及时获得帮扶
伴随工业化和城镇化出现了“乡-城人口迁移”，大批农村富余劳动力流入城市工作，在城市形成了大量的“流动家庭”。然而，由于户籍管理制度造就的社会二元结构，致使我国现行社会政策存在明显的“双重分割”问题，即“城乡分割”与“区域分割”并存。此外，社会政策针对特定群体又安排专门政策，形成了“群体分割”。群体性社会政策既各自独立又相互交叉，政策覆盖群体、享受范围和帮扶力度各不相同，削弱了政策的效用。外来流动家庭不能在居住地享受社会政策的扶持，各类群体性政策不能得到合理设计，使家庭公平发展难以实现。这在就业服务和社会保障领域表现较为突出。
在就业服务领域，就业服务政策的“城乡分割”表现为，当前农村劳动力、特别是外来农村劳动力无法获得流入地全面的政策帮扶，只能享受鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等少数就业扶持政策。社区公益性就业组织安置就业困难人员专项补助政策是专门针对城乡就业困难群体中特别困难的人员制定的，起到“托底”安置的作用。[20]然而，要成为这类政策扶持的“家庭”，就必须经过家庭申报、社区（村）调查核实，及街道（乡镇）认定等过程，而按照国家相关政策的规定，可以申报的家庭只能是本地城镇户籍家庭。“区域分割”表现为，市、区（县）及以下的就业扶持政策仍然有很多是以当地户籍作为享受待遇的必要条件，政策难以形成合力，本地与外地、城市与农村的劳动力不能获得平等的就业政策帮扶。“群体分割”表现为，政策扶持的“失业人员”和“就业人员”都被一系列的具体条件包括年龄、户籍、身份、职业、从业时间、单位等，严格地局限在了一个群体范围之内，政策总体规模大、数量多，但政策间又缺乏协调监管，同类人群重复享受政策问题突出。
在社会保障领域，各项制度呈现碎片化发展，与家庭流动性加大的趋势不相适应。一方面，社会保障制度的统筹层次偏低，目前仅有城镇职工基本养老保险实现了省级統筹，其他大部分社会保障项目还是地市级统筹或者县级统筹；另一方面，跨地区社保待遇转移和关系转移机制不顺畅，一些地方对参保人员待遇转移和关系接续设置了诸多限制条件，养老保险既得权益确定机制也不完善，不同地区参保时间的年限认定尚无统一规定。同时，城乡社会保障衔接机制不健全，现有政策忽视了对城乡居民养老保险中基础养老金权益的折算，并且对于长期以来存在的基本医疗保险“双重参保”问题，也没有提供政策解决出口，导致城乡流动家庭继续面临双重保费负担压力。 （二）相关政策之间缺少协调配套，影响家庭得到实效支持
社会体制转型给个人和家庭带来了风险和不确定性，使人们从社会政策中获得的满足程度发生了改变，希望通过政策的扶持构筑安全的壁垒，实现个人和家庭稳定生活。然而，由于社会政策之间存在不协调的问题，增大了政策体系的组织成本和运行成本，新增了“内耗”成本，致使相关政策的扶持效用递减，民生改善的效益不足。这在就业服务、收入分配和社会保障领域表现都比较突出。
在就业服务领域，就业扶持政策促进就业的效益偏低。我国现行资金规模最大且对促进就业产生直接影响的就业扶持政策有三个，即鼓励用人单位招用的岗位补贴和社会保险补贴政策、鼓励城镇就业困难人员灵活就业的社会保险补贴政策，及社区公益性就业组织“托底”安置专项补助政策。综合多地调研了解的情况发现，上述政策实施中存在较为严重的“供需错位”问题，受惠群体最满意、政策效果综合评价最高的是“单位招用政策”，但在实践中，就业困难人员实现单位就业的机会较少。究其原因是，执行“单位招用政策”对地方政府而言，不但人均促进就业成本高，而且操作繁琐、过程复杂，如北京市的情况（表2）。
现有财政政策已经对就业服务工作经费安排作出了明确规定，要求由同级财政在部门预算中统筹安排。但是，由于市、区（县）经济发展水平和财政收入水平不同，对辖区各级公共就业服务机构的经费安排也就不同，造成政策执行落实情况各异。对于基本经费，区县财政预算安排不足的，公共就业服务机构、特别是基层公共就业服务平台多数会侧重从事经费开支不大的项目，比如接收培训机构的上报材料、组织政府部门核定公益性岗位等，而一些投入大、服務周期长、专业性高的项目，就得不到足够的重视，比如职业指导工作。
在收入分配领域，尽管基本分配制度仍以按劳分配为主体，但是在各种要素按贡献分配的规则下，劳动力要素在要素分配中的地位下降，导致收入分配政策对家庭参与社会劳动的激励作用不足。同时，劳动权益保护的政策执行不力，农民工工资拖欠问题、同工不同酬问题、加班待遇、职工培训以及休假制度不落实等问题长期存在，也制约了家庭增加劳动收入。
近年来，我国在与收入相关的诸多领域出台了很多政策，旨在改善收入分配状况，提高劳动收入和居民收入份额，遏制收入差距的扩大，然而，这些政策的实际效果并不明显。低保政策虽然能改善部分低收入人群的生活状况，对缓解城市贫困发挥一定的有效作用，但对缩小收入差距的作用并不明显。此外，自1994年税制改革以来，我国主体税制的税收政策对调节居民收入分配差距起到了一定作用，但也存在调节累退性、调节力度弱化、低收入群体负担重等问题，严重制约了调节的实际效果。考察我国增值税、消费税和营业税三项主要的间接税在不同收入群体的负担情况，发现低收入家庭收入中负担增值税和消费税的比例大于高收入家庭。
在社会保障领域，生育保险的鼓励生育作用不足，不合理的产假规定还限制了家庭的正当哺育行为。目前，我国生育保险仅覆盖了部分城镇正规就业群体，覆盖人群范围较窄，与人们及家庭对生育保障的政策需求存在较大落差。截至2013年底，生育保险的实际覆盖率仅为42.9%。即使在生育保险已覆盖的人群中，也不能完全享有相应的保障权利。同时，机关事业单位还普遍处于生育保险空白状态，职工因生育行为发生的医疗费用报销和产假期间工资，都需要单位自行筹措资金负担。
此外，法定带薪产假期过短。我国现行生育保险政策规定的带薪产假为98天，晚育职工可享有30天的“晚育假”，生育时发生难产女职工可增加15天“难产假”，生育多胞胎的，每多生一胞胎可再增加15天产假。国际劳工组织的《生育保障公约》规定，妇女产假不应少于14周。我国98天的常规产假仅满足国际的最低标准。而从国际横向比较来看，我国的产假时间也偏短。
（三）社会政策缺位问题业已凸显，影响家庭享受政策扶持
经济发展和技术进步改变了人们的工作方式和生活方式，也使人们对社会政策的偏好发生了改变，要求相关政策的扶持对象从定位于特定群体向更广泛的人群扩展；[21]同时，人口转变直接加速了家庭的动态变化，出现家庭规模小型化、家庭结构简单化等现象，这显著增加了家庭抚育赡养的压力。多种因素相互交织，使社会政策的需求持续上升，一些特殊家庭希望得到政策在就业服务、社会保障等方面的支持。然而，我国目前相关领域社会政策的安排还较为薄弱、乃至空白，致使家庭生活水平难提高，家庭功能不能得到及时替代和修复。这在社会保障领域表现最为突出。
第一，对于遗属家庭、失独家庭等社会政策扶持不足。目前，遗属家庭、离异家庭的社会保障权益未能得到充分尊重。国外为了确保家庭丧偶者、离异者及其家庭成员的基本生活，大多建立了遗属养老金机制，使遗属家庭和离异家庭的配偶及子女，仍然能够享有职工生前所积累的养老保险权益。然而，我国《社会保险法》仅规定了职工和城乡居民基本养老保险中个人账户积累部分，遗属可以继承。对于基础养老金形成的既得权益部分，还没有做出明确的规定。此外，计划生育家庭特殊扶助政策保障能力也不强，原因有受益条件苛刻、保障水平不高、服务照料和精神慰藉方面的保障缺位等。
第二，老年失能风险保障缺位，社会养老和家庭养老的衔接不畅。人口老龄化的微观表现就是家庭结构的老化，而我国老年长期护理保险却近乎空白。国外为支持老年护理需求，对承担护理责任的家庭和社会团体予以一定的鼓励和补偿，建立了家庭、社会和政府共担的护理经济责任分担机制。如美国自上个世纪70年代开始，就在私人职业健康保险领域增加了长期护理保障内容，对因年老、疾病等原因所发生的护理费用予以一定的报销。相比之下，我国长期护理保障仍然处于起步阶段，仅有青岛等地区进行了试点，受益人群十分有限。此外，社会养老与家庭养老之间也缺少有效的衔接机制。我国目前社会保障体系中缺乏对家庭养老的包容和支持，相关财政投入仍然主要面向的是养老机构，居家养老政策的着力点也定位于通过政府购买服务解决激发养老服务购买需求、培育市场承接主体等浅层次问题。 四、尽快完善我国社会政策的几点建议
在我国，家庭面临的问题很长时间以来未能引起足够的关注，这是因为相比其他问题，家庭问题在人们心目中是相对次要的问题；并且家庭一直以来被当作私人领域，对于诸如农村养老，留守儿童、城市儿童的抚育等这些重要的家庭问题，人们也大多持自然主义，或者说不去干预的做法，基本留给家庭自我消化、自行解决。如今，家庭已经越来越难以独自承担人口与社会转型带来的沉重压力和负担，急需政府给予支持和扶植。为此，建议以“权利公平、广泛受惠、重点突出”作为社会政策目标，化解影响稳定家庭功能的因素，形成自创保障与社会保障相互促进的家庭发展局面。
（一）在就业领域，要按照实际居住地确定政策扶持的家庭对象，在省级就业专项资金中安排服务基本经费，扩大就业服务财税金融政策扶持对象范围
要将流动家庭纳入政策受惠家庭范围，实现居住地就业失业管理。为此，建议修改《就业促进法》和《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》的有关规定，并尽快落实《国家新型城镇化规划》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《促进就业规划》的相关要求。
要为失业家庭创造更多单位就业机会，构建城乡、区域一体化的就业管理格局。为此，建议修改《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》、完善《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》的有关规定，并尽快落实《国家新型城镇化规划》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》的相关要求。
要支持就业家庭实现更高质量的就业，转变就业工作理念，增强就业政策的包容性。为此，建议修改《就业促进法》《就业服务与就业管理规定》和《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》的有关规定，并尽快落实《国家新型城镇化规划》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《促进就业规划》的相关要求。
（二）在收入分配领域，构建人力资本导向型国民收入分配体系，实施以家庭为单位计征个人所得税，加大对妇儿老残转移支付力度
支持家庭的投资教育，尽快在全国范围内普遍实施中等职业教育全部免除学费，分步实施高中教育、学前一年教育、学前三年教育的定额补助或全额补助。将城乡低保家庭、扶贫对象家庭、低保边缘家庭、因灾因病致贫返贫家庭全部纳入高等教育救助范围，可配套设立专门的奖扶金。对家庭成员参与市场化教育培训的投入，按照一定条件给予个人所得税抵扣或返还。
鼓励企业加强培训扩大分红，促进企业发展与家庭增收的良性互动。落实并拓展对企业培训的税收优惠和奖励等政策，理顺专业技术人才和技能人才的职业上升通道，加强与中高等职业院校的合作，共建实训基地。积极发展员工持股计划等方式，拓宽人力资本产权的实现途径。加大国有企业利润和国有资本经营收益向全民所有者转化的力度，探索直接分红、定向补贴、补充养老金等多种形式。
加快推进综合与分类相结合的个人所得税改革，实施以家庭为单位计征应纳税所得额，优化边际税率结构，稳步提高免征扣除额。实施更加广泛的抵扣和退税政策，按照一定比例或定额，将家庭生活必需品和必要服务等开支（水电气暖等市政公用事业费用、教育和医疗等非基本公共服务开支、慈善捐助、重要财产损失等）纳入税收抵扣和返还范围。
健全面向家庭的社会福利体系，促进社会福利转型，从保障孤老、孤残、孤儿为重点，提升为面向家庭发展，将家庭成员中的妇女、儿童、老年人、残疾人全部纳入覆盖范围，建立多层次的福利支持体系。将“亚孤儿”、困境儿童、实施无人照料儿童作为儿童福利保障对象，因地制宜提供社区或机构的养育服务。
（三）在社会保障领域，加快整合社会保障制度，扩大生育保險保障范围和保障时限，加强对重点人群和结构缺损家庭的修复
推动城乡社会保障制度统筹发展，将城镇灵活就业人员、中小企业职工和农村进城务工人员纳入到社会保险制度的保障范围。加快完善《城乡养老保险制度衔接办法》，保障农民工等流动人群的合理权益。探索建立失业、生育保险的转移接续办法，在全国范围内建立居民医疗保险异地就医结算平台，实现各类基本医疗保险跨省就医实时结算。
完善生育保险政策，将保障范围由女职工扩大到全体城乡居民，允许生育期处于失业、暂时退出劳动市场的女性劳动者。扩大生育保险的适用范围，要求所有机关事业单位需按规定参加生育保险制度。鼓励满足加入职工基本养老保险制度的灵活就业人员参加生育保险。延长法定产假时间，提升保障水平。
通过经济代偿、服务帮扶等对结构缺损家庭特别是其中的弱势家庭成员提供支持。建立遗属家庭老年津贴机制，对因意外、疾病等原因未达到退休年龄就身故死亡的职工，将养老金既得权益支付给遗属家庭成员。降低职工基本养老保险、职工基本医疗保险和生育保险的参加门槛，允许职工家庭中从事家庭照料劳动的女性以职工家属身份参保。加大对失独家庭和独生子女伤残家庭的政策帮扶力度。将政策补偿范围放宽至特殊家庭中母亲年满45岁或者已经医学证明父母一方确实丧失生育能力即可享有补助。加强政策间的衔接和整合，依托养老服务网络和社会公益服务政策，为特殊家庭提供服务帮扶和精神关怀保障。
推进社会保障与家庭保障的协调发展，建立专门的失能老人及其家庭的风险保障机制，以长期护理保险为重点，加强对失能老人及其家庭的经济支持。推动家庭保障与社会保障合理分工，理顺家庭、社会与政府之间的多方主体关系。加大养老服务政策的实施力度，改善居家养老的基础环境，加快老年人活动场所和便利化设施建设，推进街道和社区老年人生活配套设施建设。重点推进高龄和失能老年人居家养老服务设施与环境的无障碍改造，推行无障碍设施进社区、进家庭。
说明：本文系北京市社会科学基金项目《北京市就业质量水平评价及完善就业政策研究》（项目编号：15JGB132）。
注释： ①网络式家庭指子女结婚后仍与父母家庭共处同一个城市或同一个村庄，保持着较近的空间距离，在亲代家庭与子代家庭之间形成了一种密切的“家际”关系，即“分而不离”的网络式家庭。
②核心家庭指由已婚夫妇及未婚子女组成的家庭，包括：（1）标准核心家庭，即一对夫妇与其未婚子女组成的家庭；（2）夫妇核心家庭，即只有夫妻二人组成的家庭；（3）缺损核心家庭，或称单亲家庭，指因离异、丧偶或未婚的单身母亲或父亲及其子女组成的家庭。核心家庭的特点是人数少、结构简单，家庭内只有一个核心。
③直系家庭（又称主干家庭）指由父母同一个已婚子女及其配偶和子女组成的家庭。根据代际层次，可以细分为二代直系家庭、三代直系家庭、四代直系家庭以及隔代直系家庭等。直系家庭特点是家庭内部除了有一个中心以外，还有一个或多个次中心。
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