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摘 要：自然灾害带来的发展不利因素已经成为当前各级政府极为关注的一个重要问题。美国与日本在灾后应急管理中创立形成了较为完备的系列法律体系在应急资源补偿手段、危机管理意识培养、心理援助机制、社会多元参与机制等方面具有较大优势，形成了较为完善的善后处理系统。通过比较研究发现我国现存应急管理善后处理体系的不足，并为我国自然灾害善后处理机制的建构与完善提出建议。
关键词：应急管理 善后处理机制
我国地域辽阔，一直以来都是灾害频发的国家，在自然灾害发生之后，政府部门通过启动预案、响应活动来控制灾情和防止扩散，而善后工作是在灾害结束后的恢复重建环节中的举措。因此，做好应急管理中的善后处置和恢复重建工作对于保证稳定的社会发展环境有重要意义。我国的政府应急管理善后处理机制仍存在不足，需不斷借鉴与完善。
一、美、日两国灾害善后处理机制的经验
1.完善的应急管理法律体系。美国受其法治传统的影响， 宪法中明确规定各州在自然灾害管理方面的职责，同时在自然灾害各类危机管理领域也有着较为完备的法律保障。从1950年的《灾难救援法》开始，法律不断扩大，涵盖洪水、地震、海啸等重大自然灾害，并在1968年制定了《全国洪水保险法》，创立了全国洪水保险计划，将保险引入了救灾领域。最终形成了一套针对自然灾害应急处理的完备的法律体系。日本早在1961年第一次从法律意义上确立了应对大型自然灾害的基本机制，制定了《灾害对策基本法》，并在《灾害救助法》中将物质储备以法律的形式规定下来，除了都政府之外，各区市町村政府同时进行储备。1995年的《灾害对策基本法》声明内阁总理有权直接向危机管理的行政部门下达命令，可以直接于内阁召开的会议公告发布紧急事态。2004年6月形成了日本完整的“紧急事态法制”。总体而言，日本危机管理法律体系使得政府在行政管理的分权化以及在处理危机时有必要集中所有权力操作的矛盾得以有效解决，保障纵向行政权力的分布。
2.高效的应急资源补偿手段。美国在灾害应急物资管理之中充分运用现代物流知识及供应链管理理论。管理机构会在灾害发生前预测并估算出救灾物资的需求量，同时对救灾物资库存的动态情况实施检测，由此建立起布局合理、规模适中的应急救援物资库。另外，美国还拥有多样化的救灾物资供应方式，政府部门既可直接向受灾者提供生活物资救助，也可以通过农业部或其他机构向受灾家庭发放食品券，还会通过动用储备资源来平抑市场的物品价格。
3.强调危机管理意识培养。日本在意识培养方面，设立多个“防灾日”、“防灾周”和“防灾月”，设立很多防灾体验中心，进行包括日常的水灾、火灾及地震的逃生练习，提醒大家关注灾害处置，从容应对；数亿元专项科研经费被投入支持灾害研究工作；居民区、旅店等场所都设有防灾避难地带，并做好标记提示人们地震来临时到此躲避。
4.重视心理援助机制。“危机事件应激报告模式”与“灾难后心理卫生反应策略”是美国在灾区心理重建方面采用的常见方式。前者强调让小组成员一起讨论灾难时的经历，通过对创伤经验的描述、灾后早期的宣泄以及小组和同伴的支持来促使参加者从创伤性经历中逐渐恢复。后者为救助者及组织团体为灾难幸存者、家庭提供及时的、与灾后心理反应阶段相适应的心理卫生服务心理应激的调适。他们常关注直接面对的现实问题，找到自我解释的方法。日本政府关注受灾户的生活保障，通过对受灾户生活咨询、向死亡灾民的遗属以及身体或心理受到极大创伤的灾民发放灾害慰抚金、依据灾害救助法针对较小灾害发生时的低收入户的住宅的重建、购买与翻修给予生活重建贷款与设置灾害赈灾基金、受灾者生活重建救助金的给付、缓征和减免租税等救助措施，使那些受到灾害沉重打击的市民能够迅速得到救助，恢复原有的生活秩序。
5.建立社会多元参与机制。美国构建起了全社会共同参与的综合应急管理体系，当发生突发自然灾害事件时，广泛动员社会力量进行参与，共同应对危机，建立并形成一个以政府为主导，民间参与的应急管理模式。非政府组织得到法律上的认可与民众的普遍支持，这些合作也取得了良好效果，有效减少自然灾害等突发性事件给美国所带来的各种损失。
二、我国善后处理机制的不足
1.应急法律体系不健全。目前我国的一些应急处置法律缺乏一种整体统一的意识基础和法制理念，使得上位法和下位法的实际应用效果无法达到协调统一。对照日本的经验，我国目前的应急处置法律体系仍呈现出散乱无章的状态，在应急处置法制建设中有盲目性与不易操作性。
2.物资仓储分配不均、储备体系效率较低。我国中央储备点的布局不太合理，储备中心的紧急救灾职能得不到充分的发挥，例如在我国西部灾害频发且经济发展相对落后，灾民的生产自救能力相对较差，而民政部在全国设立的各个中央级救灾物资储备中心主要分布在中国的中、东、东北部地区的一些的大城市；另外，我国的应急物资管理环节繁复，应急救灾储备物资品种单一、数量不足，储备体系缺乏有效的联动机制 ；另外我国地方政府应急反应的速度和效率较低，受制于报批制度。
3.管理部门与民众危机管理意识缺乏。民众的防灾意识依然处于一个浅层次的认识，缺乏系统的防灾意识教育，与美、日相比宣传与普及力度不够。综合应急知识系统不健全，管理部门人员的危机管理意识不足导致应急管理决策效率低下。
4.灾后心理援助力度不足。长期以来，由于各种原因，我国对于灾后民众的援助多以物质援助为主，缺少对于受灾民众的心理疏导，相比较于美国系统的心理援助机制，我国在这一方面缺少相关建设。
5.应急参与主体单一，社会参与力度小。我国目前在重大自然灾害之下依然主要依靠政府与军队救助，在善后处理阶段仍以政府下设部门或委员会负责，社会非政府组织以及社区参与力度不大，相较于美国“政府主导、民众参与”的救灾模式，社会参与度较低，不利于善后工作的灵活开展。
三、国外善后处理经验对我国体制完善的启示 1.完善政府应急管理的法律体系。尽快清理过时的应急处理法律法规，完善现行的应急处理法律法规，健全善后机制，为我国的应急处置提供法律上的保护。此外，完善我国现存的应急处置法律法规，弥补缺陷并注重细化具体规定，增强这些法律法规的实用性和可操作性，形成完善综合法律体系。
2.注重提高管理人员与公民的危机管理意识。我们应在学校的日常学习中对学生开展应急处置知识教育，开设应急处置必修课，培育专业人才。对国家机构管理人员培养也加强应急处置知识的培训学习，增强应对能力。实事求是在各个城市设立防灾减灾体验中心和避难中心等，学习日本培养从上到下 “临危不乱、镇定自若”的处事精神，真正做到全民齐心协力防灾抗灾。
3.丰富应急资源补偿手段，提高物资储备管理水平。平衡分配我国东中西部物资仓储地点，针对灾害多发地带设置专门物资存储机构；丰富救灾物资的供应方式，除政府供应物资之外，放开商业保险、非政府组织和其他国家的援助渠道；政府部门积极主动平抑受灾地区物价，注重灾后对工业、农业、手工业的帮助扶持，恢复经济状况，提高应急资源补偿效率。另外也要丰富应急救灾储备物资品种，从技术层面升级物资储备软硬件系统，保证应急设备的质量。
4.注重灾区重建與受灾群众的心理援助机制。加强对灾后民众心理的重建以及灾区儿童的心理再教育；动员社会团体建立规范化心理援助站，吸收专业心理救援人员，接收具备专业心理援助资格的社会工作者和志愿者；建立信息库收集掌握受心理创伤的灾民的恢复情况，进行跟踪心理干预；除了传统的宣泄、倾听和沟通方法以外，也要根据灾民的实际情况采取适宜的创新方法使灾民的心理问题得到逐步解决。
5.推动多元化的组织间协调合作，完善善后处置社会参与机制。鼓励非政府组织等社会力量参与善后处理，推动建立“全民参与型救灾体系”；成立“安全社区”，鼓励支持社区组织开展善后重建的一系列活动，提高社区等基层的应急和减灾能力，依靠学校、企业、医院和社区的纽带关系，鼓励学校在社区进行有关灾害救助的宣讲会，促使灾民掌握自救知识；鼓励医院和社区建立医疗救助点，促使公立医院给为灾民提供一些免费的药物和治疗；鼓励企业对灾区进行善款捐助，并且在灾区重建中投资商业项目，促进灾民再就业，推动社会多元力量参与善后处理。
参考文献：
[1]唐立红，高帆.日美德政府自然灾害危机管理经验与启示[J].求索，2010.2：57-58.
[2]赵弘.总部经济[M]，中国经济出版社2004年版：14、15、179-180.
[3]唐立红，高帆.日美德政府自然灾害危机管理经验与启示[J].求索，2010.2：57-58.
[4]曾音之.地方政府应对重大自然灾害善后处理机制研究[D].湘潭大学，2013.6：16-18.
[5]傅世春. 日本应急管理体制的特点[J].党政论坛，2009年第4期.
[6]徐丽姗.中美两国政府应对重大突发自然灾害机制的比较研究[D].西南交通大学，2011.5：25.
[7]曾音之.地方政府应对重大自然灾害善后处理机制研究[D].湘潭大学，2013.6：16-18.
[8]杨素芳 徐方.美国应急管理体制及对我国应急管理工作的启示[J].中国西部科技，2008.01.
[9]夏菲.中日两国突发事件应急处置比较研究[D].华东政法大学，2015.5.
[10]徐丽姗.中美两国政府应对重大突发自然灾害机制的比较研究[D].西南交通大学，2011.5：25.
作者简介：李钰璇（1996—）女，汉，山西五台，本科，研究方向：公共事业管理。
关键词：应急管理 善后处理机制
我国地域辽阔，一直以来都是灾害频发的国家，在自然灾害发生之后，政府部门通过启动预案、响应活动来控制灾情和防止扩散，而善后工作是在灾害结束后的恢复重建环节中的举措。因此，做好应急管理中的善后处置和恢复重建工作对于保证稳定的社会发展环境有重要意义。我国的政府应急管理善后处理机制仍存在不足，需不斷借鉴与完善。
一、美、日两国灾害善后处理机制的经验
1.完善的应急管理法律体系。美国受其法治传统的影响， 宪法中明确规定各州在自然灾害管理方面的职责，同时在自然灾害各类危机管理领域也有着较为完备的法律保障。从1950年的《灾难救援法》开始，法律不断扩大，涵盖洪水、地震、海啸等重大自然灾害，并在1968年制定了《全国洪水保险法》，创立了全国洪水保险计划，将保险引入了救灾领域。最终形成了一套针对自然灾害应急处理的完备的法律体系。日本早在1961年第一次从法律意义上确立了应对大型自然灾害的基本机制，制定了《灾害对策基本法》，并在《灾害救助法》中将物质储备以法律的形式规定下来，除了都政府之外，各区市町村政府同时进行储备。1995年的《灾害对策基本法》声明内阁总理有权直接向危机管理的行政部门下达命令，可以直接于内阁召开的会议公告发布紧急事态。2004年6月形成了日本完整的“紧急事态法制”。总体而言，日本危机管理法律体系使得政府在行政管理的分权化以及在处理危机时有必要集中所有权力操作的矛盾得以有效解决，保障纵向行政权力的分布。
2.高效的应急资源补偿手段。美国在灾害应急物资管理之中充分运用现代物流知识及供应链管理理论。管理机构会在灾害发生前预测并估算出救灾物资的需求量，同时对救灾物资库存的动态情况实施检测，由此建立起布局合理、规模适中的应急救援物资库。另外，美国还拥有多样化的救灾物资供应方式，政府部门既可直接向受灾者提供生活物资救助，也可以通过农业部或其他机构向受灾家庭发放食品券，还会通过动用储备资源来平抑市场的物品价格。
3.强调危机管理意识培养。日本在意识培养方面，设立多个“防灾日”、“防灾周”和“防灾月”，设立很多防灾体验中心，进行包括日常的水灾、火灾及地震的逃生练习，提醒大家关注灾害处置，从容应对；数亿元专项科研经费被投入支持灾害研究工作；居民区、旅店等场所都设有防灾避难地带，并做好标记提示人们地震来临时到此躲避。
4.重视心理援助机制。“危机事件应激报告模式”与“灾难后心理卫生反应策略”是美国在灾区心理重建方面采用的常见方式。前者强调让小组成员一起讨论灾难时的经历，通过对创伤经验的描述、灾后早期的宣泄以及小组和同伴的支持来促使参加者从创伤性经历中逐渐恢复。后者为救助者及组织团体为灾难幸存者、家庭提供及时的、与灾后心理反应阶段相适应的心理卫生服务心理应激的调适。他们常关注直接面对的现实问题，找到自我解释的方法。日本政府关注受灾户的生活保障，通过对受灾户生活咨询、向死亡灾民的遗属以及身体或心理受到极大创伤的灾民发放灾害慰抚金、依据灾害救助法针对较小灾害发生时的低收入户的住宅的重建、购买与翻修给予生活重建贷款与设置灾害赈灾基金、受灾者生活重建救助金的给付、缓征和减免租税等救助措施，使那些受到灾害沉重打击的市民能够迅速得到救助，恢复原有的生活秩序。
5.建立社会多元参与机制。美国构建起了全社会共同参与的综合应急管理体系，当发生突发自然灾害事件时，广泛动员社会力量进行参与，共同应对危机，建立并形成一个以政府为主导，民间参与的应急管理模式。非政府组织得到法律上的认可与民众的普遍支持，这些合作也取得了良好效果，有效减少自然灾害等突发性事件给美国所带来的各种损失。
二、我国善后处理机制的不足
1.应急法律体系不健全。目前我国的一些应急处置法律缺乏一种整体统一的意识基础和法制理念，使得上位法和下位法的实际应用效果无法达到协调统一。对照日本的经验，我国目前的应急处置法律体系仍呈现出散乱无章的状态，在应急处置法制建设中有盲目性与不易操作性。
2.物资仓储分配不均、储备体系效率较低。我国中央储备点的布局不太合理，储备中心的紧急救灾职能得不到充分的发挥，例如在我国西部灾害频发且经济发展相对落后，灾民的生产自救能力相对较差，而民政部在全国设立的各个中央级救灾物资储备中心主要分布在中国的中、东、东北部地区的一些的大城市；另外，我国的应急物资管理环节繁复，应急救灾储备物资品种单一、数量不足，储备体系缺乏有效的联动机制 ；另外我国地方政府应急反应的速度和效率较低，受制于报批制度。
3.管理部门与民众危机管理意识缺乏。民众的防灾意识依然处于一个浅层次的认识，缺乏系统的防灾意识教育，与美、日相比宣传与普及力度不够。综合应急知识系统不健全，管理部门人员的危机管理意识不足导致应急管理决策效率低下。
4.灾后心理援助力度不足。长期以来，由于各种原因，我国对于灾后民众的援助多以物质援助为主，缺少对于受灾民众的心理疏导，相比较于美国系统的心理援助机制，我国在这一方面缺少相关建设。
5.应急参与主体单一，社会参与力度小。我国目前在重大自然灾害之下依然主要依靠政府与军队救助，在善后处理阶段仍以政府下设部门或委员会负责，社会非政府组织以及社区参与力度不大，相较于美国“政府主导、民众参与”的救灾模式，社会参与度较低，不利于善后工作的灵活开展。
三、国外善后处理经验对我国体制完善的启示 1.完善政府应急管理的法律体系。尽快清理过时的应急处理法律法规，完善现行的应急处理法律法规，健全善后机制，为我国的应急处置提供法律上的保护。此外，完善我国现存的应急处置法律法规，弥补缺陷并注重细化具体规定，增强这些法律法规的实用性和可操作性，形成完善综合法律体系。
2.注重提高管理人员与公民的危机管理意识。我们应在学校的日常学习中对学生开展应急处置知识教育，开设应急处置必修课，培育专业人才。对国家机构管理人员培养也加强应急处置知识的培训学习，增强应对能力。实事求是在各个城市设立防灾减灾体验中心和避难中心等，学习日本培养从上到下 “临危不乱、镇定自若”的处事精神，真正做到全民齐心协力防灾抗灾。
3.丰富应急资源补偿手段，提高物资储备管理水平。平衡分配我国东中西部物资仓储地点，针对灾害多发地带设置专门物资存储机构；丰富救灾物资的供应方式，除政府供应物资之外，放开商业保险、非政府组织和其他国家的援助渠道；政府部门积极主动平抑受灾地区物价，注重灾后对工业、农业、手工业的帮助扶持，恢复经济状况，提高应急资源补偿效率。另外也要丰富应急救灾储备物资品种，从技术层面升级物资储备软硬件系统，保证应急设备的质量。
4.注重灾区重建與受灾群众的心理援助机制。加强对灾后民众心理的重建以及灾区儿童的心理再教育；动员社会团体建立规范化心理援助站，吸收专业心理救援人员，接收具备专业心理援助资格的社会工作者和志愿者；建立信息库收集掌握受心理创伤的灾民的恢复情况，进行跟踪心理干预；除了传统的宣泄、倾听和沟通方法以外，也要根据灾民的实际情况采取适宜的创新方法使灾民的心理问题得到逐步解决。
5.推动多元化的组织间协调合作，完善善后处置社会参与机制。鼓励非政府组织等社会力量参与善后处理，推动建立“全民参与型救灾体系”；成立“安全社区”，鼓励支持社区组织开展善后重建的一系列活动，提高社区等基层的应急和减灾能力，依靠学校、企业、医院和社区的纽带关系，鼓励学校在社区进行有关灾害救助的宣讲会，促使灾民掌握自救知识；鼓励医院和社区建立医疗救助点，促使公立医院给为灾民提供一些免费的药物和治疗；鼓励企业对灾区进行善款捐助，并且在灾区重建中投资商业项目，促进灾民再就业，推动社会多元力量参与善后处理。
参考文献：
[1]唐立红，高帆.日美德政府自然灾害危机管理经验与启示[J].求索，2010.2：57-58.
[2]赵弘.总部经济[M]，中国经济出版社2004年版：14、15、179-180.
[3]唐立红，高帆.日美德政府自然灾害危机管理经验与启示[J].求索，2010.2：57-58.
[4]曾音之.地方政府应对重大自然灾害善后处理机制研究[D].湘潭大学，2013.6：16-18.
[5]傅世春. 日本应急管理体制的特点[J].党政论坛，2009年第4期.
[6]徐丽姗.中美两国政府应对重大突发自然灾害机制的比较研究[D].西南交通大学，2011.5：25.
[7]曾音之.地方政府应对重大自然灾害善后处理机制研究[D].湘潭大学，2013.6：16-18.
[8]杨素芳 徐方.美国应急管理体制及对我国应急管理工作的启示[J].中国西部科技，2008.01.
[9]夏菲.中日两国突发事件应急处置比较研究[D].华东政法大学，2015.5.
[10]徐丽姗.中美两国政府应对重大突发自然灾害机制的比较研究[D].西南交通大学，2011.5：25.
作者简介：李钰璇（1996—）女，汉，山西五台，本科，研究方向：公共事业管理。