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摘要:控制性详细规划在城市规划建设中发挥着重要作用，但由于城市的发展速度不断加快，现阶段控制性详细规划编制方法亟待完善。本文结合当前控制性详细规划编制方法存在问题，阐述了市场条件下控制性详细规划的作用，探讨了控制性详细规划编制思路与方法，以促进城市规划建设工作的开展。
关键词:控制性详细规划；编制方法；作用；用地控制；空间控制
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
控制性详细规划是以城市总体规划为依据,对一定时期内的城市局部地区的土地利用、空间环境等做出的具体安排，是具体落实城市总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。控制性详细规划作为一种有效地控制城市土地利用和强化城市管理的技术手段，在城市的开发建设中发挥着重要的作用。但随着城市经济的不断发展，不断变化的新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控制性详细规划编制中存在的诸多问题。因此，应对控制性详细规划编制方法进行新的探索，以适应形势发展的要求。
1 当前控制性详细规划编制方法存在问题
1.1 地块单元划分缺乏灵活性
控规指标的基础首先是划分地块。地块是规划管理的最基本单元。控制指标针对地块制定，地块划分是指标赋值的前提。根据现行控规编制的方法，地块划分以规划道路、自然边界为界线，同时需遵循规划用地性质的唯一性原则。
1.2 体系庞大效率不高
当前控规的指标体系越来越庞大，指标规定越来越细致。但是很多指标控制并没有切实针对规划地块，指标内容庞杂而空泛。控规指标一般包括地块的用地性质、地块面积、建筑面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、机动车配建泊位等。控规图则的控制内容有道路红线、建筑红线、地块出入口位置的控制以及基础设施、公共服务设施配套等。两者涉及的控制指标有数十项之多。
1.3 指标体系缺乏严谨性
建设强度指标反映土地开发的经济性，容积率的高低直接影响了用地开发建设的经济效益，市场经济条件下开发者对利益的追求使得容积率指标受到极大的关注，也是控规最为关键的指标。
1.4 缺乏应变市场的灵活性
城市规划是为实现一定目标而预先安排的行动步骤并不断付诸实践的过程，其最主要的特征是它对城市空间的一种未来发展导向。它既是对未来城市空间发展结果的预测，也是对城市空间发展过程的预先安排。但对于城市空间这种包含着无限多的要素、相互作用关系极为复杂的系统而言，人类的认知水平是十分有限的，未来的不确定性是显然的。城市建设有无数个决策主体，个体行为的随机性使不确定的因素大大增加。城市空间的发展是城市运行中各种力量共同作用的结果，而非预先规划好，所有的项目建设按规划对号入座是不现实的。
2 市场条件下的控规的作用
2.1 协调与平衡社会利益
在市场条件下，城市规划是城市政府进行空间资源分配和利益调整的重要手段。城市中不同建设主体有各自的利益需求，需要一个统一的公开、公平、明确的空间政策来协调平衡其利益关系，为城市建设的健康发展提供基础和条件。
2.2 控制和规范城市建设行为，保障公共利益
市场体制下，开发者通过不同地块收益的比较，追求利益最大化。利益主体间的竞争与协同，使城市空间实现相对合理的配置。城市空间有通过不断的市场调节维系相对平衡的自组织演化的机制，自组织优化是一个相对缓慢的过程。
2.3 引导实现城市发展的宏观目标
城市空间的发展是参与城市运行的各种力量共同作用的结果。城市空间发展有其自身的规律，城市规划是基于现实情形对将要发生的建设行为的部署与安排。人的认识毕竟是有限的，对未来的预测并不一定是完全准确的，城市的发展不可能一切都处于人的掌控之中。
3 控制性详细规划编制思路与方法探讨
3.1 用地控制的弹性
城市规划可以把握城市未来空间的宏观发展方向，对于某一具体的地块，规划的安排并不一定就是唯一正确的选择，在总体格局基本形成的情况下，部分用地的功能可以按照该地块的市场投资需要安排，给市场自由支配权，增强实施的经济性和可操作性。土地使用的控制主要是禁止对城市发展不利的项目的建设。
规划对未来城市建设项目的安排只具有相对的“合理性”。城市的发展是动态的，规划如何确立动态和弹性的机制以更好地适应城市发展的需要，这是市场经济条件下的关键问题。用地使用性质应具有一定的适应市场的灵活性。当然也并非是一切都是不可确定的，必须平衡变与不变之间的辩证关系。
为适应市场发展灵活性的需求，新加坡在土地利用规划中设置了“白地”，即对于城市中心区内的少量用地，在规划尚不能有清晰的认识、不能完全确定具体用途的情形下，将这些用地作为“白地”。这些用地有一个基本的功能范围，在范围内，开发者可以根据市场需求自主建设，这一经验值得我们借鉴。
现行用地分类标准将地块用地性质划分得非常细致与明确。一个地块出现两种以上的功能时以主要功能作为用地性质划分依据，对于现状用地可以这样划分，但是对于规划地块，规划所确定的用地性质是单一的。各种用地上可建设的建筑功能，控规有土地适建表的规定。土地适建表不是用地弹性的控制，而是某種性质用地上可建建筑的说明。在实际建设中有大量的功能混合的综合开发项目，现有用地分类标准无法用一种性质表示。控规可以从以下几方面增加土地使用的弹性：(1)控规在土地使用控制时除规划的性质以外应增加土地使用的兼容性内容；(2)控规用地性质控制应允许一个地块规划为多种性质，适应混合开发的需要；(3)引入“白地”的做法，对用地使用不做规定，但禁止不利功能的建设。
3.2 简化指标体系
面向管理的控规，更需注重可行性，控规控制体系的水分不宜过多。要实行规划的规范化管理，加强城市规划的控制力度，就必须坚持利益公平、标准统一、简洁明确的原则。在不偏离城市发展的宏观目标与基本发展轨迹情况下，要尽可能简洁，以最少的控制要素获得最佳的控制效果，给城市建设留有市场调节的余地。
所以控制性详细规划的指标体系并非是越庞大越好，要突出控规的实效性，就必须抓住关键要素，什么都控制可能会导致什么都控制不的结果。要认识到必须控制哪些要素，哪些要素没必要控制。控规指标体系简化的基本措施为减少控制元素，尽可能以通则的形式控制。
例如指标体系中关键指标是容积率与建筑高度。容积率的指标控制要在深入研究城市的整体建筑容量、环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，综合考虑区位、地价、用地现状、交通条件、设施配套、建设时序、城市设计和市场需求等多种要素。但是目前控规在确定地块容量时，缺乏科学有效的研究方法，无法实现环境质量、空间品质与建设经济性的最佳平衡。地块容积率所规定的大大小小只是人为的感性认识。
3.3 以街区为单元的指标控制
控规中地块边界变化可能太多，一旦地块发生变化，所有指标都不再适用，规划编制永远适应不了变化的需要。从土地的级差地租、开发成本等经济角度分析城市的建设容量问题，除非空间有特别的因素限制，相同地段、地价相近的地块容积率指标不应有很大的差别。将地块划分得很细进行容量的差别控制，从宏观的城市空间层面看也是没有意义的。城市空间不是静态的，是一个演变的过程，城市不是短期内在一片平地上建起来的。城市是各个时期建设的延续与发展，城市空间是各个时期建筑拼贴的结果，并且还在不断继续演变。预先规划好理想的城市设计图只是一个美好的图景。城市设计的实践意义不是完成一幅具有形式美感的空间效果图，而是对城市空间环境的建设提供可执行的空间政策。管理上具有操作性的是由城市形态设计转化而形成的设计准则。
为了局部的空间变化使地块容量指标高高低低，从城市整体层面来看是毫无意义的，也不符合市场的经济规律。基础设施的容量、道路交通承载力、土地开发的经济性、环境质量、人口密度等因素与容量的控制有更为密切的关系。建议在深入研究城市的环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，综合考虑土地经济性及城市空间形态需要，划分不同的容积率分区与高度分区。根据不同区域的不同用地性质确定不同的建筑密度，使地块的容量控制有个统一标准。控规编制在此基础之上进行街区单元的控制与地块控制。街区单元控制图则可以作为法定图则，地块控制图则作为规划管理的技术文件。
3.4 核心控制的要素
控规的核心要素可以概括为道路红线、绿化绿线、文物紫线、河道蓝线、高压黑线和轨道橙线等六线及公益性公共设施和市政设施。将六线及公益性公共设施和市政设施作为核心要素，从被动的因开发建设需要而进行的规划，走向保障城市公共资源和公益设施的规划。规划和管理的重点从确定开发建设项目，转向各类脆弱资源的有效保护利用和关键基础设施的合理布局。
3.5 强化城市空间控制
城市空间品质体现在空间的秩序，尤其是城市公共空间的秩序，城市空间特色主要是通过城市空间整体秩序体现，而不仅是很多形态各异建筑的堆砌。处于城市环境下的地块内的建筑是城市空间形态的构成元素，必须服从城市空间的整体安排。城市整体空间形态的重要性要远远大于个体建筑的形态。建筑形态及其相互关系直接构成空间的形态。城市空间的控制有赖于建筑的形体的控制。面向城市公共空间的建筑必须进行城市设计的控制。
控规的主要控制内容是土地在功能上的利用，对于城市空間方面的控制较为薄弱，在控规层次应加强城市设计的控制。目前控规对城市空间的指导性意见，其模糊的语言描述不具备可操作性。控规阶段应将城市设计作为规定性要求，在控制图则同时编制城市设计图则，两者配套使用。鉴于城市设计图则控制的内容目前没有成熟的统一标准，本文认为宜着眼于城市空间轮廓与认知途径等方面塑造城市空间秩序。一般地区主要是开敞空间与城市的街道界面的控制，一般可以控制的内容有：沿街建筑的高度控制线、建筑控制红线、街道的开放度、街道的连续性、空间尺度的处理、建筑形态、步行体系的组织等。城市中心区、重点风貌保护区、文物保护区等城市的重点地区必须进行详细的三维城市设计，该层面的城市设计不仅仅是提供空间设计概念，而且要以真实的建筑形体特征、尺度为基础，确定建筑体量与空间关系，并转化为图则形式，用于指导建设。
4 结语
面对市场的多变性和不可预测性，当前控制性详细规划编制在一些方面显得灵活性不够、可操作性比较差。为此，应需要及时转变规划编制思路，更新工作方法，在实践中不断学习和探索，以寻求一条既能适应城市快速发展需要，又能保证可持续发展要求的控制性详细规划的编制之路，使控制性详细规划在城市规划建设中发挥更加切实的作用。
参考文献：
[1]熊艳.控制性详细规划作用及提高编制方法的建议[J].中国新技术新产品,2011年22期
[2]李臻.浅论控制性详细规划编制过程中存在的一些问题[J].黑龙江科技信息,2009年第12期
关键词:控制性详细规划；编制方法；作用；用地控制；空间控制
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
控制性详细规划是以城市总体规划为依据,对一定时期内的城市局部地区的土地利用、空间环境等做出的具体安排，是具体落实城市总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。控制性详细规划作为一种有效地控制城市土地利用和强化城市管理的技术手段，在城市的开发建设中发挥着重要的作用。但随着城市经济的不断发展，不断变化的新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控制性详细规划编制中存在的诸多问题。因此，应对控制性详细规划编制方法进行新的探索，以适应形势发展的要求。
1 当前控制性详细规划编制方法存在问题
1.1 地块单元划分缺乏灵活性
控规指标的基础首先是划分地块。地块是规划管理的最基本单元。控制指标针对地块制定，地块划分是指标赋值的前提。根据现行控规编制的方法，地块划分以规划道路、自然边界为界线，同时需遵循规划用地性质的唯一性原则。
1.2 体系庞大效率不高
当前控规的指标体系越来越庞大，指标规定越来越细致。但是很多指标控制并没有切实针对规划地块，指标内容庞杂而空泛。控规指标一般包括地块的用地性质、地块面积、建筑面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、机动车配建泊位等。控规图则的控制内容有道路红线、建筑红线、地块出入口位置的控制以及基础设施、公共服务设施配套等。两者涉及的控制指标有数十项之多。
1.3 指标体系缺乏严谨性
建设强度指标反映土地开发的经济性，容积率的高低直接影响了用地开发建设的经济效益，市场经济条件下开发者对利益的追求使得容积率指标受到极大的关注，也是控规最为关键的指标。
1.4 缺乏应变市场的灵活性
城市规划是为实现一定目标而预先安排的行动步骤并不断付诸实践的过程，其最主要的特征是它对城市空间的一种未来发展导向。它既是对未来城市空间发展结果的预测，也是对城市空间发展过程的预先安排。但对于城市空间这种包含着无限多的要素、相互作用关系极为复杂的系统而言，人类的认知水平是十分有限的，未来的不确定性是显然的。城市建设有无数个决策主体，个体行为的随机性使不确定的因素大大增加。城市空间的发展是城市运行中各种力量共同作用的结果，而非预先规划好，所有的项目建设按规划对号入座是不现实的。
2 市场条件下的控规的作用
2.1 协调与平衡社会利益
在市场条件下，城市规划是城市政府进行空间资源分配和利益调整的重要手段。城市中不同建设主体有各自的利益需求，需要一个统一的公开、公平、明确的空间政策来协调平衡其利益关系，为城市建设的健康发展提供基础和条件。
2.2 控制和规范城市建设行为，保障公共利益
市场体制下，开发者通过不同地块收益的比较，追求利益最大化。利益主体间的竞争与协同，使城市空间实现相对合理的配置。城市空间有通过不断的市场调节维系相对平衡的自组织演化的机制，自组织优化是一个相对缓慢的过程。
2.3 引导实现城市发展的宏观目标
城市空间的发展是参与城市运行的各种力量共同作用的结果。城市空间发展有其自身的规律，城市规划是基于现实情形对将要发生的建设行为的部署与安排。人的认识毕竟是有限的，对未来的预测并不一定是完全准确的，城市的发展不可能一切都处于人的掌控之中。
3 控制性详细规划编制思路与方法探讨
3.1 用地控制的弹性
城市规划可以把握城市未来空间的宏观发展方向，对于某一具体的地块，规划的安排并不一定就是唯一正确的选择，在总体格局基本形成的情况下，部分用地的功能可以按照该地块的市场投资需要安排，给市场自由支配权，增强实施的经济性和可操作性。土地使用的控制主要是禁止对城市发展不利的项目的建设。
规划对未来城市建设项目的安排只具有相对的“合理性”。城市的发展是动态的，规划如何确立动态和弹性的机制以更好地适应城市发展的需要，这是市场经济条件下的关键问题。用地使用性质应具有一定的适应市场的灵活性。当然也并非是一切都是不可确定的，必须平衡变与不变之间的辩证关系。
为适应市场发展灵活性的需求，新加坡在土地利用规划中设置了“白地”，即对于城市中心区内的少量用地，在规划尚不能有清晰的认识、不能完全确定具体用途的情形下，将这些用地作为“白地”。这些用地有一个基本的功能范围，在范围内，开发者可以根据市场需求自主建设，这一经验值得我们借鉴。
现行用地分类标准将地块用地性质划分得非常细致与明确。一个地块出现两种以上的功能时以主要功能作为用地性质划分依据，对于现状用地可以这样划分，但是对于规划地块，规划所确定的用地性质是单一的。各种用地上可建设的建筑功能，控规有土地适建表的规定。土地适建表不是用地弹性的控制，而是某種性质用地上可建建筑的说明。在实际建设中有大量的功能混合的综合开发项目，现有用地分类标准无法用一种性质表示。控规可以从以下几方面增加土地使用的弹性：(1)控规在土地使用控制时除规划的性质以外应增加土地使用的兼容性内容；(2)控规用地性质控制应允许一个地块规划为多种性质，适应混合开发的需要；(3)引入“白地”的做法，对用地使用不做规定，但禁止不利功能的建设。
3.2 简化指标体系
面向管理的控规，更需注重可行性，控规控制体系的水分不宜过多。要实行规划的规范化管理，加强城市规划的控制力度，就必须坚持利益公平、标准统一、简洁明确的原则。在不偏离城市发展的宏观目标与基本发展轨迹情况下，要尽可能简洁，以最少的控制要素获得最佳的控制效果，给城市建设留有市场调节的余地。
所以控制性详细规划的指标体系并非是越庞大越好，要突出控规的实效性，就必须抓住关键要素，什么都控制可能会导致什么都控制不的结果。要认识到必须控制哪些要素，哪些要素没必要控制。控规指标体系简化的基本措施为减少控制元素，尽可能以通则的形式控制。
例如指标体系中关键指标是容积率与建筑高度。容积率的指标控制要在深入研究城市的整体建筑容量、环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，综合考虑区位、地价、用地现状、交通条件、设施配套、建设时序、城市设计和市场需求等多种要素。但是目前控规在确定地块容量时，缺乏科学有效的研究方法，无法实现环境质量、空间品质与建设经济性的最佳平衡。地块容积率所规定的大大小小只是人为的感性认识。
3.3 以街区为单元的指标控制
控规中地块边界变化可能太多，一旦地块发生变化，所有指标都不再适用，规划编制永远适应不了变化的需要。从土地的级差地租、开发成本等经济角度分析城市的建设容量问题，除非空间有特别的因素限制，相同地段、地价相近的地块容积率指标不应有很大的差别。将地块划分得很细进行容量的差别控制，从宏观的城市空间层面看也是没有意义的。城市空间不是静态的，是一个演变的过程，城市不是短期内在一片平地上建起来的。城市是各个时期建设的延续与发展，城市空间是各个时期建筑拼贴的结果，并且还在不断继续演变。预先规划好理想的城市设计图只是一个美好的图景。城市设计的实践意义不是完成一幅具有形式美感的空间效果图，而是对城市空间环境的建设提供可执行的空间政策。管理上具有操作性的是由城市形态设计转化而形成的设计准则。
为了局部的空间变化使地块容量指标高高低低，从城市整体层面来看是毫无意义的，也不符合市场的经济规律。基础设施的容量、道路交通承载力、土地开发的经济性、环境质量、人口密度等因素与容量的控制有更为密切的关系。建议在深入研究城市的环境质量、资源承载力等宏观因素的基础上，综合考虑土地经济性及城市空间形态需要，划分不同的容积率分区与高度分区。根据不同区域的不同用地性质确定不同的建筑密度，使地块的容量控制有个统一标准。控规编制在此基础之上进行街区单元的控制与地块控制。街区单元控制图则可以作为法定图则，地块控制图则作为规划管理的技术文件。
3.4 核心控制的要素
控规的核心要素可以概括为道路红线、绿化绿线、文物紫线、河道蓝线、高压黑线和轨道橙线等六线及公益性公共设施和市政设施。将六线及公益性公共设施和市政设施作为核心要素，从被动的因开发建设需要而进行的规划，走向保障城市公共资源和公益设施的规划。规划和管理的重点从确定开发建设项目，转向各类脆弱资源的有效保护利用和关键基础设施的合理布局。
3.5 强化城市空间控制
城市空间品质体现在空间的秩序，尤其是城市公共空间的秩序，城市空间特色主要是通过城市空间整体秩序体现，而不仅是很多形态各异建筑的堆砌。处于城市环境下的地块内的建筑是城市空间形态的构成元素，必须服从城市空间的整体安排。城市整体空间形态的重要性要远远大于个体建筑的形态。建筑形态及其相互关系直接构成空间的形态。城市空间的控制有赖于建筑的形体的控制。面向城市公共空间的建筑必须进行城市设计的控制。
控规的主要控制内容是土地在功能上的利用，对于城市空間方面的控制较为薄弱，在控规层次应加强城市设计的控制。目前控规对城市空间的指导性意见，其模糊的语言描述不具备可操作性。控规阶段应将城市设计作为规定性要求，在控制图则同时编制城市设计图则，两者配套使用。鉴于城市设计图则控制的内容目前没有成熟的统一标准，本文认为宜着眼于城市空间轮廓与认知途径等方面塑造城市空间秩序。一般地区主要是开敞空间与城市的街道界面的控制，一般可以控制的内容有：沿街建筑的高度控制线、建筑控制红线、街道的开放度、街道的连续性、空间尺度的处理、建筑形态、步行体系的组织等。城市中心区、重点风貌保护区、文物保护区等城市的重点地区必须进行详细的三维城市设计，该层面的城市设计不仅仅是提供空间设计概念，而且要以真实的建筑形体特征、尺度为基础，确定建筑体量与空间关系，并转化为图则形式，用于指导建设。
4 结语
面对市场的多变性和不可预测性，当前控制性详细规划编制在一些方面显得灵活性不够、可操作性比较差。为此，应需要及时转变规划编制思路，更新工作方法，在实践中不断学习和探索，以寻求一条既能适应城市快速发展需要，又能保证可持续发展要求的控制性详细规划的编制之路，使控制性详细规划在城市规划建设中发挥更加切实的作用。
参考文献：
[1]熊艳.控制性详细规划作用及提高编制方法的建议[J].中国新技术新产品,2011年22期
[2]李臻.浅论控制性详细规划编制过程中存在的一些问题[J].黑龙江科技信息,2009年第12期