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摘 要：
当前，国务院正研究部署试行国有资本经营预算工作，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。那么，在构建一个完整、运转高效的国有资本经营预算体系过程中会遇到什么样的问题以及如何应对，是本文所关注的核心问题。
关键词：国有资本经营预算；预算松弛
国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是国有经济布局和产业结构战略性调整的重要手段，也是对国有资本运营效率进行评价考核的有效途径。目前，在中央一级的有资本经营预算试行工作已经展开，将会取得怎样的结果，人们正拭目以待。本文认为，要想实现国有资本经营预算的目标，就应当及时解决这一过程中实际存在的问题，具体如下：
1．与国有资本经营预算相关的法律法规不够完善
社会要有人治走向法治，首先要做到有法可依。建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。而《国有资产法》迟迟不能出台，国资委的功能定位、管理模式、以及与财政部、法改委等相关利益主体的权责利关系始终无法明确，使得国资委的工作难以深入开展。1994年颁布的《预算法》已不能适应新形势的发展变化，也不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。国有资本经营预算的性质、地位以及编制、审批、调整和监督的相关规定，在《预算法》中没有加以明确，同时对预算编制的时间、内容和程序没有做出具体的细化，使《预算法》缺乏可操作性和指导作用。
2. 国有资本经营预算编制的职责分工问题
当前，政府相关部门在预算中职责还不够清晰。国资委认为他们代表国家履行出资人的职责，管人、管事、管资产三者相结合，国有资本收支预算由国资委全权承担。理由是：国有资本收支通过国资部门在银行开设的国有收益专户统一核算，使国有资本经营预算真正成为独立于政府财政预算的一种预算。财政部门则认为：国有资本经营预算属政府财政预算的重要组成部分，国有资本收益收入是财政收入的一个项目，不能因为国资委管理国有资产而将国资经营预算也纳入其管辖；国有资本经营预算必须由各级财政部门代表国家行使预算编制管理权，并向人民代表大会报告，不能游离于政府财政预算之外。现阶段，国资委和财政部正共同协商制定预算管理中收缴和支出的实施细则，主要涉及三方面的内容，即怎么收、怎么管、怎么用的问题。这涉及到国资委和相关政府部门的关系如何界定、国有资本收益和财政资金是否可以“混合使用”的问题。由于目前没有以法律的形式来规定国资委的功能和职责，使得国资委处处受到牵制，单独开展工作难度较大。所以，职责分工问题是国有资本经营预算中急需解决的问题。
3．预算编制缺乏相应的专业机构和专业人员
预算具有较强的专业性和技术性，如果缺乏相应的机构和专业人员，就很难对预算进行卓有成效的管理和監督。中央国资委和地方各级国资委都应成立预算部门和审计部门，来承担相关工作。全国人大常委会为了加强这方面的工作，早于1998年12月就设立了预算工作委员会。从目前地方各级人大的机构设置来看，尚有相当一部分地方缺乏专业性较强的审批预算服务机构。而地方各级人大的财经委员会一般人数较少，日常还要搞其他工作，不具备提前介入和初审的能力。这样审查监督工作往往难以深入而流于形式。因此，地方人大常委会应抽调一批专业知识强，有长期从事财政、审计、会计、统计分析工作的人员成立预算工作委员会，为地方人大审批预算和监督预算执行提供技术支持。
4.国有企业财务会计制度改革存在时间上的滞后性
国有资产经营预算的编制要达到预期目的，企业必须建立规范的财务会计制度。因为国有企业财务预算的合理编制必须以准确、规范的企业财务核算制度为基础;而企业财务预算又是国有资本经营预算编制的基础，企业上报的企业发展规划、经营计划、收益运用计划、投资计划、财务报告等其他重大事项报告等方面提供了国有资本存量、增量的来源信息。可以说，按照现代企业制度的要求，建立规范、系统的财务核算体系，直接关系国有企业提供的基础资料的真实性和准确性，也关系国有资本经营预算的质量和水平。而我国当前的国有企业财务会计的核算水平已有大幅度的提高，但是与国外的优秀企业相比还有较大的差距，这就需要及时改进国有企业的核算体制，但目前来看，国有企业改革的难度还是存在的，以前形成的核算方法还在继续使用，已经滞后于新的经济形势的要求，尤其是2006年新出台的企业会计准则要在国有企业中得到贯彻执行，就必须培训相关的财务工作人员，提高专业胜任能力，掌握新财务会计的核算方法，以此来完善国有企业的核算制度。由此可见，要进一步完善国有企业财务会计制度，使国有企业提供的企业财务预算基础数据资料完整、准确、可靠，保证国有资本经营预算的合理编制。
5.国有资本经营预算中的预算松弛问题
目前，国有企业的预算管理工作中普遍存在的一个问题就是预算松弛问题。预算松弛是指在预算编制过程中，预算执行者为了顺利完成预算，倾于制定较为宽松的预算标准，使完成某项任务所预算的资源数量大于实际所需的资源数量，或是预算的产出量小于可能的产出量的一种现象。在我国国有企业中，企业集团是子公司和分公司并存的组织形式，面对的是多层次的利益体，预算松弛主要表现为成员单位编制上报的预算普遍存在着水分，不能真正映实际情况，具体包括低估收入、高估成本、低估产销量甚至销售价格、夸大成预算的困难、低估利润等或为了争取新的投资项目，在项目申报时压低支出预算，当项目被批准后，又不断扩大投资规模或捎带其它项目，预算成为“钓鱼”的工具。预算松弛的存在直接影响到预算管理的有效性:①过于宽松的预算，难以激发国有企业的潜力，带来了大量的无效成本。按照古典经济理论，由于成本没有实现最小化，利润也就达不到最优。②预算松弛使资源过多地流向制造预算松弛的部门，造成资源的不合理分配。③预算松弛使各部门之间传递的信息有很大的水分，导致企业内部各部门缺乏互相信任。④松弛的预算使控制标准过宽，为管理者提供了掩盖失误的弹性空间，妨碍查明预算差异分析的真正原因，掩盖了经营中存在的问题。⑤预算松弛使企业业绩虚增，缺乏客观、公正性。
6.预算监管力度不够，审计力量薄弱
（1）预算执行力偏弱的问题。国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算方案进行变更，也必须依照法定程序，向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。但在实际执行过程中，执行力度往往难以保证，常常使预算控制流于形式；而且，一旦实际收支突破预算，总在企业相关领导的“授意”下层层修改，没有相关的控制约束机制，随意性很大。这就形成了预算执行中的监管不力的问题。
(2)决算的审计问题。预算年度结束之后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上报国资委，国资委汇总审核之后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或者由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。
（3）预算监管体系的问题。在国有资本经营预算的整套监管体系中，有三个重点突出的问题；一国有资本经营预算的法律地位不清晰。只有使国有资本经营预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占挪用等问题的发生。二人大的执法监督权需要强化的问题。人大在预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。三审计的监督作用没有充分发挥的问题。对预算执行及决算进行审计，是预算监督的重要内容。人大应加强审计的力量，可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。
以上六个方面的问题是我国资本经营预算中客观存在的问题，只有找出存在的问题，才能及时找到应对的措施：健全和完善国有资本经营预算相关的法律法规，明确各相关部门的职责分工，加强人大的审计监督力度，增强预算的执行力度，避免预算松弛现象的发生；如果能够及时有效的予以解决，那么国有资本经营预算的目的才能实现，才能提高国有资本的高效运行，从而促进国有资本的良性运转，使国有资本在我国和谐社会建设的进程中发挥作用。
参考文献：
［1］国资委《建立国有资本经营预算制度研究》课题组的《论国有资本经营算监管体系的构建》 2007年
［2］李燕：“论建立我国国有资本经营预算”《中央财经大学学报》 2004 年
［3］谢茂拾：“国有资本运营的预算监管制度集成问题探讨”《广东商学院学报》2004
［4］欧亦兰《国有企业集团预算管理特殊问题研究》2006年
当前，国务院正研究部署试行国有资本经营预算工作，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。那么，在构建一个完整、运转高效的国有资本经营预算体系过程中会遇到什么样的问题以及如何应对，是本文所关注的核心问题。
关键词：国有资本经营预算；预算松弛
国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是国有经济布局和产业结构战略性调整的重要手段，也是对国有资本运营效率进行评价考核的有效途径。目前，在中央一级的有资本经营预算试行工作已经展开，将会取得怎样的结果，人们正拭目以待。本文认为，要想实现国有资本经营预算的目标，就应当及时解决这一过程中实际存在的问题，具体如下：
1．与国有资本经营预算相关的法律法规不够完善
社会要有人治走向法治，首先要做到有法可依。建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。而《国有资产法》迟迟不能出台，国资委的功能定位、管理模式、以及与财政部、法改委等相关利益主体的权责利关系始终无法明确，使得国资委的工作难以深入开展。1994年颁布的《预算法》已不能适应新形势的发展变化，也不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。国有资本经营预算的性质、地位以及编制、审批、调整和监督的相关规定，在《预算法》中没有加以明确，同时对预算编制的时间、内容和程序没有做出具体的细化，使《预算法》缺乏可操作性和指导作用。
2. 国有资本经营预算编制的职责分工问题
当前，政府相关部门在预算中职责还不够清晰。国资委认为他们代表国家履行出资人的职责，管人、管事、管资产三者相结合，国有资本收支预算由国资委全权承担。理由是：国有资本收支通过国资部门在银行开设的国有收益专户统一核算，使国有资本经营预算真正成为独立于政府财政预算的一种预算。财政部门则认为：国有资本经营预算属政府财政预算的重要组成部分，国有资本收益收入是财政收入的一个项目，不能因为国资委管理国有资产而将国资经营预算也纳入其管辖；国有资本经营预算必须由各级财政部门代表国家行使预算编制管理权，并向人民代表大会报告，不能游离于政府财政预算之外。现阶段，国资委和财政部正共同协商制定预算管理中收缴和支出的实施细则，主要涉及三方面的内容，即怎么收、怎么管、怎么用的问题。这涉及到国资委和相关政府部门的关系如何界定、国有资本收益和财政资金是否可以“混合使用”的问题。由于目前没有以法律的形式来规定国资委的功能和职责，使得国资委处处受到牵制，单独开展工作难度较大。所以，职责分工问题是国有资本经营预算中急需解决的问题。
3．预算编制缺乏相应的专业机构和专业人员
预算具有较强的专业性和技术性，如果缺乏相应的机构和专业人员，就很难对预算进行卓有成效的管理和監督。中央国资委和地方各级国资委都应成立预算部门和审计部门，来承担相关工作。全国人大常委会为了加强这方面的工作，早于1998年12月就设立了预算工作委员会。从目前地方各级人大的机构设置来看，尚有相当一部分地方缺乏专业性较强的审批预算服务机构。而地方各级人大的财经委员会一般人数较少，日常还要搞其他工作，不具备提前介入和初审的能力。这样审查监督工作往往难以深入而流于形式。因此，地方人大常委会应抽调一批专业知识强，有长期从事财政、审计、会计、统计分析工作的人员成立预算工作委员会，为地方人大审批预算和监督预算执行提供技术支持。
4.国有企业财务会计制度改革存在时间上的滞后性
国有资产经营预算的编制要达到预期目的，企业必须建立规范的财务会计制度。因为国有企业财务预算的合理编制必须以准确、规范的企业财务核算制度为基础;而企业财务预算又是国有资本经营预算编制的基础，企业上报的企业发展规划、经营计划、收益运用计划、投资计划、财务报告等其他重大事项报告等方面提供了国有资本存量、增量的来源信息。可以说，按照现代企业制度的要求，建立规范、系统的财务核算体系，直接关系国有企业提供的基础资料的真实性和准确性，也关系国有资本经营预算的质量和水平。而我国当前的国有企业财务会计的核算水平已有大幅度的提高，但是与国外的优秀企业相比还有较大的差距，这就需要及时改进国有企业的核算体制，但目前来看，国有企业改革的难度还是存在的，以前形成的核算方法还在继续使用，已经滞后于新的经济形势的要求，尤其是2006年新出台的企业会计准则要在国有企业中得到贯彻执行，就必须培训相关的财务工作人员，提高专业胜任能力，掌握新财务会计的核算方法，以此来完善国有企业的核算制度。由此可见，要进一步完善国有企业财务会计制度，使国有企业提供的企业财务预算基础数据资料完整、准确、可靠，保证国有资本经营预算的合理编制。
5.国有资本经营预算中的预算松弛问题
目前，国有企业的预算管理工作中普遍存在的一个问题就是预算松弛问题。预算松弛是指在预算编制过程中，预算执行者为了顺利完成预算，倾于制定较为宽松的预算标准，使完成某项任务所预算的资源数量大于实际所需的资源数量，或是预算的产出量小于可能的产出量的一种现象。在我国国有企业中，企业集团是子公司和分公司并存的组织形式，面对的是多层次的利益体，预算松弛主要表现为成员单位编制上报的预算普遍存在着水分，不能真正映实际情况，具体包括低估收入、高估成本、低估产销量甚至销售价格、夸大成预算的困难、低估利润等或为了争取新的投资项目，在项目申报时压低支出预算，当项目被批准后，又不断扩大投资规模或捎带其它项目，预算成为“钓鱼”的工具。预算松弛的存在直接影响到预算管理的有效性:①过于宽松的预算，难以激发国有企业的潜力，带来了大量的无效成本。按照古典经济理论，由于成本没有实现最小化，利润也就达不到最优。②预算松弛使资源过多地流向制造预算松弛的部门，造成资源的不合理分配。③预算松弛使各部门之间传递的信息有很大的水分，导致企业内部各部门缺乏互相信任。④松弛的预算使控制标准过宽，为管理者提供了掩盖失误的弹性空间，妨碍查明预算差异分析的真正原因，掩盖了经营中存在的问题。⑤预算松弛使企业业绩虚增，缺乏客观、公正性。
6.预算监管力度不够，审计力量薄弱
（1）预算执行力偏弱的问题。国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算方案进行变更，也必须依照法定程序，向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。但在实际执行过程中，执行力度往往难以保证，常常使预算控制流于形式；而且，一旦实际收支突破预算，总在企业相关领导的“授意”下层层修改，没有相关的控制约束机制，随意性很大。这就形成了预算执行中的监管不力的问题。
(2)决算的审计问题。预算年度结束之后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上报国资委，国资委汇总审核之后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或者由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。
（3）预算监管体系的问题。在国有资本经营预算的整套监管体系中，有三个重点突出的问题；一国有资本经营预算的法律地位不清晰。只有使国有资本经营预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占挪用等问题的发生。二人大的执法监督权需要强化的问题。人大在预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。三审计的监督作用没有充分发挥的问题。对预算执行及决算进行审计，是预算监督的重要内容。人大应加强审计的力量，可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。
以上六个方面的问题是我国资本经营预算中客观存在的问题，只有找出存在的问题，才能及时找到应对的措施：健全和完善国有资本经营预算相关的法律法规，明确各相关部门的职责分工，加强人大的审计监督力度，增强预算的执行力度，避免预算松弛现象的发生；如果能够及时有效的予以解决，那么国有资本经营预算的目的才能实现，才能提高国有资本的高效运行，从而促进国有资本的良性运转，使国有资本在我国和谐社会建设的进程中发挥作用。
参考文献：
［1］国资委《建立国有资本经营预算制度研究》课题组的《论国有资本经营算监管体系的构建》 2007年
［2］李燕：“论建立我国国有资本经营预算”《中央财经大学学报》 2004 年
［3］谢茂拾：“国有资本运营的预算监管制度集成问题探讨”《广东商学院学报》2004
［4］欧亦兰《国有企业集团预算管理特殊问题研究》2006年