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摘 要：以人为核心的新型城镇化，关键要解决进城农民在城市的住房问题，因此，创新体制和机制以帮助进城农民在城市拥有自住房，使其真正融入城市、安居乐业，是新型城镇化进程中不可回避的重要现实问题。面对城镇化过程中农民无力购买城市住房而其农村宅基地闲置浪费的现实背景，提出了进城农民宅基地退出与城市购房相挂钩的构想，以期引导进城农民积极有序地退出宅基地，提高农村宅基地的节约和集约利用率，同时解决进城农民的城市住房及房地产库存问题。在界定宅基地退出与城市购房相挂内涵的基础上，提出了解决该问题的具体思路，并剖析了目前面临的三大问题和障碍：第一，进城农民宅基地退出资产的保值增值与收益分配问题；第二，退出的宅基地与期望购买经济适用房所在城市的不一致问题；第三，购买经济适用房面临的支付能力不足问题。最后，针对性提出了通过出租、招拍挂、复垦等途径盘活退出的宅基地资产，实行保障房指标地域政策限制与经济适用房市场交易相结合，合理的宅基地退出补偿标准、住房供应模式创新与土地承包经营权抵押相结合等对策与建议。
关键词：土地制度；进城农民；宅基地退出；经济适用房指标
中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）05-0001-06
一、研究背景
随着我国社会经济发展和户籍制度改革，越来越多的农民通过进城务工、创业、落户等途径参与到城镇化建设。根据“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组的推算，1979-2009年，农村转移到城镇的人口数量应在3.9 亿左右，其中，由农业户籍转为城镇户籍的人口数量累计约为1.7亿，占转移人口的 43.6% [1]。由于家庭背景、个人综合素质以及务工城市、行业与工资收入等方面的差异，进城农民在流动模式上呈现明显的内部分化，大致分为两种类型：“候鸟式”流动型和“永久性”扎根型。前一种农民游离于“城市”和“农村”之间，呈现“亦工亦农、亦城亦乡”的状态[2]，后一种则通过进城务工实现户籍、职业和生活居住地的彻底转变，最终成为名副其实的由农村走向城市的“第一代市民”。
根据统计资料显示，2015年中国城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间存在着16.2个百分点的差距，这主要是由于大量农民虽然已经进城但未真正转变为城镇居民，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。如果进城农民作为城市常住人口但因无力购房安居而始终处于游离状态，那么这种城镇化无疑是有水分的城镇化、不稳定的城镇化、有假象的城镇化[3]。根据马斯洛的需求层次理论，住房属于最基础的生理和安全需求层次。因此，以人为核心的新型城镇化，首先要解决农民在城市的住房问题[4]。如果进城农民的住房问题得不到妥善解决，将影响到其在城市长远发展的信心和勇气。
城市住房价格基数高并且不断攀升，进城农民收入水平低下，购买商品房解决居住问题显然力不从心。根据《2015年农民工监测调查报告》，农民工在务工地自购住房的比例仅为1.3%，大部分农民工只能住在单位宿舍及工地工棚等生产经营场所，或者通过临时租赁解决居住问题。与此同时，2015年12月中国社会科学院发布的《中国住房发展报告2015-2016》指出：“中国三四线城市及部分二线城市住房市场呈现阶段性过剩、库存高企、房价下跌态势。”据预测，2015年，中国商品房待售面积为7.2亿平方米，考虑待售期房库存后，广义房地产库存面积为32.3亿平方米，去化周期长30.2个月[5]。2015年12月召开的中央经济工作会议明确提出了“加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存”的任务。随着农民长期进城打工，农村由经常居住地转变为临时居住地，宅基地对其发挥的居住功能逐渐弱化。由于缺乏完善的与高速发展的城镇化、工业化进程相适应的农村宅基地流转与退出机制[6]，伴随着大量农民由农村转入城市就业、落户，形成了“人地分离”“人走地留”的局面，“空心户”和“空心村”已成为普遍现象。
據估算，全国2亿亩农村宅基地中有10%～15%处于闲置状态，有的地区空置率甚至达到30%[7]。同时，在农村人口向城镇持续转移过程中，农村新增人口的宅基地需求依法仍需继续满足，造成农村宅基地使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零[8]，呈现出农村人减地增的逆向发展趋势，进而导致了城镇化过程中城市建设用地和农村居民点建设用地“双增长”的悖论局面。基于进城农民融入城市社会面临的住房难题与农村宅基地低效利用相并存的现实状况，深入研究宅基地资产盘活与城市购房问题相挂钩的具体操作思路及解决对策，具有重要的现实意义。
二、概念界定与操作思路
（一）宅基地退出与城市购房相挂钩的内涵
2014年7月，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确要求2020年将把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。同时，宅基地退出的市场化改革已成为中国未来必然的前进方向，即通过推进农民宅基地自愿有偿退出的农村宅基地管理制度改革，实现由简单的计划管理向发展需求转变，由政府主导推进向农民自愿退出转变[9]。从长远来看应该向城镇看齐，即允许宅基地使用权自由交易。但考虑到现有条件的约束，近期内只能将宅基地自愿有偿退出与城镇化挂钩，作为解决农民工城镇住房整体方案的一个组成部分[10]。
在此政策背景下，进城农民宅基地退出与城市购房相挂钩，即在平等自愿的基础上，将宅基地退出给政府部门组建的机构法人，并获得相应的退地收益，同时，作为一项激励措施，在政府部门对宅基地退出进行审核确认后，退出宅基地的进城农民可以获得一定区域范围内的保障房购房指标。进城农民凭借宅基地市场化退出获得的货币收益（购房款）与保障房购房指标（购房资格）有效解决城镇住房问题。目前中国的保障房主要有经济适用房、廉租房、政策性租赁房和公共租赁房等类型。租赁式保障房仅仅满足了进城农民在城市务工期间的临时性居住需求，而经济适用房属于产权式保障，是通过向被保障对象出售所有权来满足其住房需求[11]，其兼顾居住需求与资产积累两大功能。因此，本文的保障房专指经济适用房。 （二）宅基地退出與城市购房相挂钩的操作流程
进城农民宅基地退出与城市购房相挂钩的具体思路大致分为六步（见图1）。
第一，鉴于户内成员对宅基地共同拥有使用权，对地上附属建筑物共同享有所有权，因此，进城农民退出宅基地需要事先在家庭成员内部达成共识。如果一个家庭仅仅是单个成员进城务工，宅基地对留在农村生活的其他家庭成员仍发挥着居住保障功能。因此，宅基地退出与城市购房相挂钩的适用范围应首先限定在举家外出的农民工群体。
第二，邀请独立的第三方价格评估机构对宅基地及其地上建筑物进行科学评估，以此作为确定宅基地退出价格的重要依据。
第三，进城农民可将宅基地及其地上建筑物退出给政府组建的机构法人并获得相应的经济收益。
第四，政府组建的机构法人作为资产储备及运营管理平台，对进城农民退出宅基地及其地上附属建筑物进行统一的经营管理，赚取经营利润以弥补农民退出成本和机构运营等开支。
第五，政府住房行政管理部门对宅基地及其地上建筑物退出的真实性和合法性进行审核，然后，发给进城农民经济适用房购房指标凭据。
第六，进城农民凭借退出宅基地及其地上建筑物获得的货币收益和经济适用房购房指标，实现购买产权式城市住房的目标。
三、存在的问题与障碍
（一）退出的宅基地资产的保值增值与收益分配问题
在宅基地是否退出、怎样退出、何时退出等问题上，进城农民的意愿起着决定性作用，任何单位或个人不得强制其进城落户。宅基地退出必须遵循自愿、有偿原则，成熟一个退出一个，这将是一个长期的、循序渐进的过程。因此，不同进城农民决定退出宅基地在时间节点上是高度离散的，同时，退出的宅基地分散在全国多达58.1万个的行政村范围内，这不可避免会出现数量多、规模大、时空不集中、不便于后期经营管理的棘手问题。因此，进城农民退出宅基地及其地上建筑物所形成“资产池”能否科学合理有效利用，成为其宅基地退出与城市购房相挂钩能否顺利落实的核心和关键。其中几个问题亟需关注和解决，即采用何种方式才能实现“资产池”的保值增值？经营“资产池”获得的收益如何在不同权利主体之间分配才能实现统筹兼顾、利益均衡？
（二）退出宅基地与期望购买经济适用房所在城市地区不一致问题
根据国家卫生与计划生育委员会委流动人口司发布的《中国流动人口发展报告（2016）》显示，2015年流向中心城市的跨省流动人口占全国跨省流动人口的比例为54.9%，流向中心城市之外的其他城市和地区的省内农村户籍流动人口占全国相应人口的比例为50.5%。农村劳动力跨区域流动，正是农民作为“经济人”在追求经济利益最大化，对其劳动力资源要素配置进行调整和优化的体现[12]。然而，跨省流动或省内跨市流动，会带来进城农民退出宅基地与期望购买经济适用房的所在城市地区出现不一致的情形。由于不同地方政府在是否允许宅基地退出、农民是否能够购买经济适用房等问题上的政策存在差异，且在一个地区退出宅基地而获得另外一个城市的经济适用房购房指标会产生复杂的地方政府间利益协调问题。如果进城农民跨省流动，则需要国务院出台相应的政策文件统筹协调解决，如果省内跨地级市流动，则需要省级政府出台相应的政策文件加以支持或者数个相关城市之间达成一致的“府际协议”。考虑到行政协调难度大、交易成本高、利益均衡难等一系列问题，地方政府推动进城农民宅基地退出与城市购房相挂钩政策落地的积极性会大幅降低。
（三）购买经济适用房面临的支付能力不足问题
社会中低收入群体面对城市高企的房价，是无法依靠自身力量购买房产的[10]。同时，在宅基地退出与城市购房相挂钩实施过程中，进城农民还存在着以下4个方面的利己心理：（1）期望宅基地退出获得的经济收益越高越好；（2）期望购买的经济适用房所在城市具有优越的区位条件，且经济越发达越好；（3）期望购买经济适用房的面积越大越好；（4）期望购买经济适用房的销售价格越低越好。因此，在这种心理作用下，进城农民都期望购买经济发达地区的、大户型的经济适用房。虽然政府通过采取土地划拨供应、税费减免、利润控制等措施使不少地方经济适用房价格比商品房低20%～40%左右[13]，但许多城镇家庭也没有足够的资金来购买[14]，更何况，进城农民家乡所在地一般位于普通农村，退出宅基地获得的经济收益是有限的。因此，他们想要在经济发达地区购买大户型经济适用房面临着购房意愿强烈但支付能力不足的现实问题。
四、对策与建议
（一）科学运营宅基地退出资产，合理分配退出宅基地再利用的经济收益
针对进城农民宅基地退出的时空分散性问题，政府组建的机构法人可以通过多种途径相结合对退地资产进行盘活利用。
1.出租。出于向往乡村田园式生活或期望在乡村休闲养老，部分城市居民同样有长期租用农村住房的需求。对有利用价值且暂时不适宜复耕的宅基地，可以租赁给集体经济组织以外的人员使用。
2.宅基地招拍挂。2013年3月，国土资源部下发了《国土资源部完善农村宅基地管理制度通知》，明确4 月公布的全国供地计划将涵盖宅基地，宅基地的招拍挂也将于年内正式推行[15]。2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》指出要“探索宅基地有偿使用制度”，因此，进城农民退出的宅基地未来可采取招拍挂的方式与村民新申请宅基地的需求相结合，这样不仅可以获得一笔出让收益，而且可以将宅基地的存量盘活与新增宅基地用地需求相结合，减少新批宅基地对耕地的占用，节余出耕地转用指标。
3.复耕。对于退出的宅基地集中连片且适宜复垦为耕地的，政府组建的机构法人可出资进行土地复垦，然后，对新增建设用地指标进行“地票”交易。同时，应允许退出宅基地性质可转换为集体经营性建设用地，在合法合规的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等入市、同地同价。退出宅基地复垦形成的“地票”，为城市建设用地指标开辟了新来源，可以直接用于满足城市经济适用房建设的用地需求。对于退出宅基地再利用过程中实现的经济收益应该科学合理地在实际拥有者和农村集体经济组织之间进行分配[16]，地方政府除按法律法规收取相关税费外不应当参与收益分配[17]。同时，合理配置退出宅基地再利用获得的“地票”，结合财政转移支付等激励手段，实现进城农民跨区域转移安置过程政府间财政收支平衡，既能弥补政府部门组建的机构法人支付给农民的补偿成本与运营成本，又能缓解大量进城农民跨区域流动给流入地城市带来的用地矛盾和公共投入压力[18]。 （二）采取經济适用房指标地域政策限制与市场交易相结合，以解决退出的宅基地与购买经济适用房的地域不一致问题
经济发达地区用工需求大、工资水平相对较高，对农民具有很大吸引力，能够在经济发达地区安家落户也是大多数进城农民的梦想。然而，如果允许其宅基地退出获得的经济适用房购房指标在全国范围内通用，会造成进城农民抢购大城市、省会城市等经济发达地区的经济适用房，这将诱发购买经济适用房的投机行为，导致政策扭曲甚至失控。因此，应该对宅基地退出获得的经济适用房指标的使用范围进行一定的地域限定。本研究认为，以进城农民家乡所在地的地级市范围内较为适宜，若其家乡所在地为省会城市或者直辖市的，则应限定在下辖区（市、县）范围内为宜。进城农民凭借住房行政管理部门开具的经济适用房购房指标凭证，按照政策购买限定地域范围内的经济适用房，这样就避免了宅基地与经济适用房地域不一致所面临的不同地区政府间政策差异与行政协调问题。但是经济适用房购房指标适用范围的“地域限制”，会导致部分进城农民对购买的经济适用房所在城市不满意，因此，应允许其在家乡所在地购买的经济适用房在满一定年限并按照法律政策规定补交土地出让金后，可以上市交易，然后，进城农民综合利用经济适用房的售房款、家庭积蓄以及银行贷款等手段筹集的资金再到理想城市购买商品房。由于大多数进城农民的家乡所在地位于三四线城市，因此，购买经济适用房的地域限定与上市交易相结合的策略，不仅能够化解其宅基地与期望购买经济适用房在地域上的不一致所造成的困难与障碍，而且能够解决三四线城市房地产库问题，同时，还能够通过住房保障政策引导部分农民回流家乡，起到遏制农村智力资源流失和经济发达地区“大城市病”的双重效果。
（三）合理的宅基地退出补偿标准、住房供应模式创新与土地承包经营权抵押相结合，共同应对进城农民购买经济适用房支付能力不足问题
进城农民退出农村宅基地的意愿主要受宅基地的保障功能、经济补偿期望值等因素的影响[19]。因此，科学合理的宅基地退出价格，不仅能够引导进城农民及时腾退农村闲置的宅基地，而且能够保证其获得一笔不菲的退地补偿收益。应对进城农民购买经济适用房面临的支付能力不足问题，应从以下几方面着手：
1.积极创新住房供应模式，探索发展经济适用房“共有产权”模式，即政府在进城农民可以承受的限度内配售经济适用房的部分产权，先实现进城农民能够拥有自己的住房。政府和农民按出资比例共同享有经济适用房的相应产权份额，政府参照市场租金价格和享有的共有产权份额按月向进城农民收取租金。同时，允许农民在有足够的购买能力时可以随时“赎回”政府拥有的共有产权份额，变“共有产权”为“自有产权”。
2.土地承包经营权是农民的一项重要财产权利，为提高进城农民购买住房的支付能力，还可以通过盘活土地承包经营权这一用益物权来筹集资金。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2016年11月发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中指出“在完善‘三权分置’办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。”因此，根据中央政策文件精神，未来进城农民可以在退出宅基地时一并将土地承包经营权退出，以赚取更多的退地经济收益，也可以用土地承包经营权向金融机构抵押融资，应对购买经济适用房的资金短缺问题。
针对保障房价格低、利润薄而诱发的地方政府“惜建”问题，中央政府可以根据地方政府建设保障房的数量情况给予一定的转移支付[20]。“共有产权”模式与土地承包经营权资产盘活相结合，不仅可以大幅提升进城农民城镇购房的意愿和支付能力，促使其在住房市场上从潜在顾客转化为现实顾客，而且能够避免其没有房屋产权而长期租赁房屋无法获取由于经济快速发展给房屋增值所带来的红利的弊端[21]。同时，有助于形成“低端有租赁住房保障、中端有共有产权住房支持、高端有商品住房市场”的住房供应体系[22]。
参考文献：
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关键词：土地制度；进城农民；宅基地退出；经济适用房指标
中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）05-0001-06
一、研究背景
随着我国社会经济发展和户籍制度改革，越来越多的农民通过进城务工、创业、落户等途径参与到城镇化建设。根据“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组的推算，1979-2009年，农村转移到城镇的人口数量应在3.9 亿左右，其中，由农业户籍转为城镇户籍的人口数量累计约为1.7亿，占转移人口的 43.6% [1]。由于家庭背景、个人综合素质以及务工城市、行业与工资收入等方面的差异，进城农民在流动模式上呈现明显的内部分化，大致分为两种类型：“候鸟式”流动型和“永久性”扎根型。前一种农民游离于“城市”和“农村”之间，呈现“亦工亦农、亦城亦乡”的状态[2]，后一种则通过进城务工实现户籍、职业和生活居住地的彻底转变，最终成为名副其实的由农村走向城市的“第一代市民”。
根据统计资料显示，2015年中国城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间存在着16.2个百分点的差距，这主要是由于大量农民虽然已经进城但未真正转变为城镇居民，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。如果进城农民作为城市常住人口但因无力购房安居而始终处于游离状态，那么这种城镇化无疑是有水分的城镇化、不稳定的城镇化、有假象的城镇化[3]。根据马斯洛的需求层次理论，住房属于最基础的生理和安全需求层次。因此，以人为核心的新型城镇化，首先要解决农民在城市的住房问题[4]。如果进城农民的住房问题得不到妥善解决，将影响到其在城市长远发展的信心和勇气。
城市住房价格基数高并且不断攀升，进城农民收入水平低下，购买商品房解决居住问题显然力不从心。根据《2015年农民工监测调查报告》，农民工在务工地自购住房的比例仅为1.3%，大部分农民工只能住在单位宿舍及工地工棚等生产经营场所，或者通过临时租赁解决居住问题。与此同时，2015年12月中国社会科学院发布的《中国住房发展报告2015-2016》指出：“中国三四线城市及部分二线城市住房市场呈现阶段性过剩、库存高企、房价下跌态势。”据预测，2015年，中国商品房待售面积为7.2亿平方米，考虑待售期房库存后，广义房地产库存面积为32.3亿平方米，去化周期长30.2个月[5]。2015年12月召开的中央经济工作会议明确提出了“加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存”的任务。随着农民长期进城打工，农村由经常居住地转变为临时居住地，宅基地对其发挥的居住功能逐渐弱化。由于缺乏完善的与高速发展的城镇化、工业化进程相适应的农村宅基地流转与退出机制[6]，伴随着大量农民由农村转入城市就业、落户，形成了“人地分离”“人走地留”的局面，“空心户”和“空心村”已成为普遍现象。
據估算，全国2亿亩农村宅基地中有10%～15%处于闲置状态，有的地区空置率甚至达到30%[7]。同时，在农村人口向城镇持续转移过程中，农村新增人口的宅基地需求依法仍需继续满足，造成农村宅基地使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零[8]，呈现出农村人减地增的逆向发展趋势，进而导致了城镇化过程中城市建设用地和农村居民点建设用地“双增长”的悖论局面。基于进城农民融入城市社会面临的住房难题与农村宅基地低效利用相并存的现实状况，深入研究宅基地资产盘活与城市购房问题相挂钩的具体操作思路及解决对策，具有重要的现实意义。
二、概念界定与操作思路
（一）宅基地退出与城市购房相挂钩的内涵
2014年7月，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确要求2020年将把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。同时，宅基地退出的市场化改革已成为中国未来必然的前进方向，即通过推进农民宅基地自愿有偿退出的农村宅基地管理制度改革，实现由简单的计划管理向发展需求转变，由政府主导推进向农民自愿退出转变[9]。从长远来看应该向城镇看齐，即允许宅基地使用权自由交易。但考虑到现有条件的约束，近期内只能将宅基地自愿有偿退出与城镇化挂钩，作为解决农民工城镇住房整体方案的一个组成部分[10]。
在此政策背景下，进城农民宅基地退出与城市购房相挂钩，即在平等自愿的基础上，将宅基地退出给政府部门组建的机构法人，并获得相应的退地收益，同时，作为一项激励措施，在政府部门对宅基地退出进行审核确认后，退出宅基地的进城农民可以获得一定区域范围内的保障房购房指标。进城农民凭借宅基地市场化退出获得的货币收益（购房款）与保障房购房指标（购房资格）有效解决城镇住房问题。目前中国的保障房主要有经济适用房、廉租房、政策性租赁房和公共租赁房等类型。租赁式保障房仅仅满足了进城农民在城市务工期间的临时性居住需求，而经济适用房属于产权式保障，是通过向被保障对象出售所有权来满足其住房需求[11]，其兼顾居住需求与资产积累两大功能。因此，本文的保障房专指经济适用房。 （二）宅基地退出與城市购房相挂钩的操作流程
进城农民宅基地退出与城市购房相挂钩的具体思路大致分为六步（见图1）。
第一，鉴于户内成员对宅基地共同拥有使用权，对地上附属建筑物共同享有所有权，因此，进城农民退出宅基地需要事先在家庭成员内部达成共识。如果一个家庭仅仅是单个成员进城务工，宅基地对留在农村生活的其他家庭成员仍发挥着居住保障功能。因此，宅基地退出与城市购房相挂钩的适用范围应首先限定在举家外出的农民工群体。
第二，邀请独立的第三方价格评估机构对宅基地及其地上建筑物进行科学评估，以此作为确定宅基地退出价格的重要依据。
第三，进城农民可将宅基地及其地上建筑物退出给政府组建的机构法人并获得相应的经济收益。
第四，政府组建的机构法人作为资产储备及运营管理平台，对进城农民退出宅基地及其地上附属建筑物进行统一的经营管理，赚取经营利润以弥补农民退出成本和机构运营等开支。
第五，政府住房行政管理部门对宅基地及其地上建筑物退出的真实性和合法性进行审核，然后，发给进城农民经济适用房购房指标凭据。
第六，进城农民凭借退出宅基地及其地上建筑物获得的货币收益和经济适用房购房指标，实现购买产权式城市住房的目标。
三、存在的问题与障碍
（一）退出的宅基地资产的保值增值与收益分配问题
在宅基地是否退出、怎样退出、何时退出等问题上，进城农民的意愿起着决定性作用，任何单位或个人不得强制其进城落户。宅基地退出必须遵循自愿、有偿原则，成熟一个退出一个，这将是一个长期的、循序渐进的过程。因此，不同进城农民决定退出宅基地在时间节点上是高度离散的，同时，退出的宅基地分散在全国多达58.1万个的行政村范围内，这不可避免会出现数量多、规模大、时空不集中、不便于后期经营管理的棘手问题。因此，进城农民退出宅基地及其地上建筑物所形成“资产池”能否科学合理有效利用，成为其宅基地退出与城市购房相挂钩能否顺利落实的核心和关键。其中几个问题亟需关注和解决，即采用何种方式才能实现“资产池”的保值增值？经营“资产池”获得的收益如何在不同权利主体之间分配才能实现统筹兼顾、利益均衡？
（二）退出宅基地与期望购买经济适用房所在城市地区不一致问题
根据国家卫生与计划生育委员会委流动人口司发布的《中国流动人口发展报告（2016）》显示，2015年流向中心城市的跨省流动人口占全国跨省流动人口的比例为54.9%，流向中心城市之外的其他城市和地区的省内农村户籍流动人口占全国相应人口的比例为50.5%。农村劳动力跨区域流动，正是农民作为“经济人”在追求经济利益最大化，对其劳动力资源要素配置进行调整和优化的体现[12]。然而，跨省流动或省内跨市流动，会带来进城农民退出宅基地与期望购买经济适用房的所在城市地区出现不一致的情形。由于不同地方政府在是否允许宅基地退出、农民是否能够购买经济适用房等问题上的政策存在差异，且在一个地区退出宅基地而获得另外一个城市的经济适用房购房指标会产生复杂的地方政府间利益协调问题。如果进城农民跨省流动，则需要国务院出台相应的政策文件统筹协调解决，如果省内跨地级市流动，则需要省级政府出台相应的政策文件加以支持或者数个相关城市之间达成一致的“府际协议”。考虑到行政协调难度大、交易成本高、利益均衡难等一系列问题，地方政府推动进城农民宅基地退出与城市购房相挂钩政策落地的积极性会大幅降低。
（三）购买经济适用房面临的支付能力不足问题
社会中低收入群体面对城市高企的房价，是无法依靠自身力量购买房产的[10]。同时，在宅基地退出与城市购房相挂钩实施过程中，进城农民还存在着以下4个方面的利己心理：（1）期望宅基地退出获得的经济收益越高越好；（2）期望购买的经济适用房所在城市具有优越的区位条件，且经济越发达越好；（3）期望购买经济适用房的面积越大越好；（4）期望购买经济适用房的销售价格越低越好。因此，在这种心理作用下，进城农民都期望购买经济发达地区的、大户型的经济适用房。虽然政府通过采取土地划拨供应、税费减免、利润控制等措施使不少地方经济适用房价格比商品房低20%～40%左右[13]，但许多城镇家庭也没有足够的资金来购买[14]，更何况，进城农民家乡所在地一般位于普通农村，退出宅基地获得的经济收益是有限的。因此，他们想要在经济发达地区购买大户型经济适用房面临着购房意愿强烈但支付能力不足的现实问题。
四、对策与建议
（一）科学运营宅基地退出资产，合理分配退出宅基地再利用的经济收益
针对进城农民宅基地退出的时空分散性问题，政府组建的机构法人可以通过多种途径相结合对退地资产进行盘活利用。
1.出租。出于向往乡村田园式生活或期望在乡村休闲养老，部分城市居民同样有长期租用农村住房的需求。对有利用价值且暂时不适宜复耕的宅基地，可以租赁给集体经济组织以外的人员使用。
2.宅基地招拍挂。2013年3月，国土资源部下发了《国土资源部完善农村宅基地管理制度通知》，明确4 月公布的全国供地计划将涵盖宅基地，宅基地的招拍挂也将于年内正式推行[15]。2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》指出要“探索宅基地有偿使用制度”，因此，进城农民退出的宅基地未来可采取招拍挂的方式与村民新申请宅基地的需求相结合，这样不仅可以获得一笔出让收益，而且可以将宅基地的存量盘活与新增宅基地用地需求相结合，减少新批宅基地对耕地的占用，节余出耕地转用指标。
3.复耕。对于退出的宅基地集中连片且适宜复垦为耕地的，政府组建的机构法人可出资进行土地复垦，然后，对新增建设用地指标进行“地票”交易。同时，应允许退出宅基地性质可转换为集体经营性建设用地，在合法合规的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等入市、同地同价。退出宅基地复垦形成的“地票”，为城市建设用地指标开辟了新来源，可以直接用于满足城市经济适用房建设的用地需求。对于退出宅基地再利用过程中实现的经济收益应该科学合理地在实际拥有者和农村集体经济组织之间进行分配[16]，地方政府除按法律法规收取相关税费外不应当参与收益分配[17]。同时，合理配置退出宅基地再利用获得的“地票”，结合财政转移支付等激励手段，实现进城农民跨区域转移安置过程政府间财政收支平衡，既能弥补政府部门组建的机构法人支付给农民的补偿成本与运营成本，又能缓解大量进城农民跨区域流动给流入地城市带来的用地矛盾和公共投入压力[18]。 （二）采取經济适用房指标地域政策限制与市场交易相结合，以解决退出的宅基地与购买经济适用房的地域不一致问题
经济发达地区用工需求大、工资水平相对较高，对农民具有很大吸引力，能够在经济发达地区安家落户也是大多数进城农民的梦想。然而，如果允许其宅基地退出获得的经济适用房购房指标在全国范围内通用，会造成进城农民抢购大城市、省会城市等经济发达地区的经济适用房，这将诱发购买经济适用房的投机行为，导致政策扭曲甚至失控。因此，应该对宅基地退出获得的经济适用房指标的使用范围进行一定的地域限定。本研究认为，以进城农民家乡所在地的地级市范围内较为适宜，若其家乡所在地为省会城市或者直辖市的，则应限定在下辖区（市、县）范围内为宜。进城农民凭借住房行政管理部门开具的经济适用房购房指标凭证，按照政策购买限定地域范围内的经济适用房，这样就避免了宅基地与经济适用房地域不一致所面临的不同地区政府间政策差异与行政协调问题。但是经济适用房购房指标适用范围的“地域限制”，会导致部分进城农民对购买的经济适用房所在城市不满意，因此，应允许其在家乡所在地购买的经济适用房在满一定年限并按照法律政策规定补交土地出让金后，可以上市交易，然后，进城农民综合利用经济适用房的售房款、家庭积蓄以及银行贷款等手段筹集的资金再到理想城市购买商品房。由于大多数进城农民的家乡所在地位于三四线城市，因此，购买经济适用房的地域限定与上市交易相结合的策略，不仅能够化解其宅基地与期望购买经济适用房在地域上的不一致所造成的困难与障碍，而且能够解决三四线城市房地产库问题，同时，还能够通过住房保障政策引导部分农民回流家乡，起到遏制农村智力资源流失和经济发达地区“大城市病”的双重效果。
（三）合理的宅基地退出补偿标准、住房供应模式创新与土地承包经营权抵押相结合，共同应对进城农民购买经济适用房支付能力不足问题
进城农民退出农村宅基地的意愿主要受宅基地的保障功能、经济补偿期望值等因素的影响[19]。因此，科学合理的宅基地退出价格，不仅能够引导进城农民及时腾退农村闲置的宅基地，而且能够保证其获得一笔不菲的退地补偿收益。应对进城农民购买经济适用房面临的支付能力不足问题，应从以下几方面着手：
1.积极创新住房供应模式，探索发展经济适用房“共有产权”模式，即政府在进城农民可以承受的限度内配售经济适用房的部分产权，先实现进城农民能够拥有自己的住房。政府和农民按出资比例共同享有经济适用房的相应产权份额，政府参照市场租金价格和享有的共有产权份额按月向进城农民收取租金。同时，允许农民在有足够的购买能力时可以随时“赎回”政府拥有的共有产权份额，变“共有产权”为“自有产权”。
2.土地承包经营权是农民的一项重要财产权利，为提高进城农民购买住房的支付能力，还可以通过盘活土地承包经营权这一用益物权来筹集资金。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2016年11月发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中指出“在完善‘三权分置’办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。”因此，根据中央政策文件精神，未来进城农民可以在退出宅基地时一并将土地承包经营权退出，以赚取更多的退地经济收益，也可以用土地承包经营权向金融机构抵押融资，应对购买经济适用房的资金短缺问题。
针对保障房价格低、利润薄而诱发的地方政府“惜建”问题，中央政府可以根据地方政府建设保障房的数量情况给予一定的转移支付[20]。“共有产权”模式与土地承包经营权资产盘活相结合，不仅可以大幅提升进城农民城镇购房的意愿和支付能力，促使其在住房市场上从潜在顾客转化为现实顾客，而且能够避免其没有房屋产权而长期租赁房屋无法获取由于经济快速发展给房屋增值所带来的红利的弊端[21]。同时，有助于形成“低端有租赁住房保障、中端有共有产权住房支持、高端有商品住房市场”的住房供应体系[22]。
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