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编者按：
《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号）奏响了新一轮全面振兴东北老工业基地的号角，这为蒙东地区又一次提供了借势发展的难得历史机遇。为紧紧抓住这一战略机遇，突破蒙东地区经济新常态下遇到的问题，全面开创自治区振兴发展新局面，自治区发展研究中心邀请自治区政协、自治区政府研究室、自治区发展改革委、自治区财政厅、自治区经信委、内蒙古大学、内蒙古农业大学等部门的负责人、专家学者以及东部盟市的代表进行座谈，围绕东北振兴再发力这一主题，结合蒙东地区实际进行了深入的研讨和交流，研讨会综述如下。
一、新一轮东北振兴为蒙东地区新常态下实现经济新跨越提供了新的历史机遇
2007年内蒙古东部五盟市（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟）被纳入国家实施东北振兴战略以来，蒙东地区经济总体实力逐步提升，基础设施建设成效明显，社会民生事业进一步发展，对外开放合作日益深化，生态保护与建设取得新进展。但从总体上看，蒙东地区的发展水平还不够高，经济总量、产业层次、城镇化水平、保障能力等与先进地区甚至与我区中西部盟市还有较大差距，发展面临的体制机制问题和结构性矛盾还比较突出，全面振兴发展的任务仍然十分繁重。
2016年，党中央、国务院出台的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》开启了东北地区新一轮振兴发展的新征程。龚喜岭（自治区发改委东振办处长）介绍，《若干意见》围绕着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生四个方面，明确了19条重点任务，并提出了很多含金量较高、具有可操作性的政策举措。可以说，《若干意见》是经济发展新常态下指导蒙东振兴的纲领性文件，徐钢（《实践》杂志社原主编）着重强调，现阶段对于蒙东地区来讲最重要的就是如何抓住这次“千载难逢”的大好机会再次发力。与会专家一致认同，《若干意见》的出台实施，为蒙东地区在经济新常态下实现全面发展提供了又一次重大机遇。蒙东地区一定要珍视并牢牢抓住此次契机，乘上“借势”的东风，力促自身发展。
二、蒙东振兴既要与东北振兴一体化统筹，又要积极壮大内生增长动力
（一）蒙东地区与东北三省既有联系又有区别，需要既一体化统筹又差别化对待
蒙东地区与东北三省山水相连、文化相亲、产业关联、市场一体，具有天然的自然、经济和人文联系，是一个有机的整体。东北三省存在的问题，也是蒙东地区面临的问题，这就决定了东北地区许多共性问题必须一体化统筹。
与会专家指出，蒙东地区与东北三省又存在着“发展阶段性”差距：东北三省基本属于“老旧”产业升级缓慢，遇到的多为原发性困难，主要目标是促升级反周期，实现新常态下的持续发展；而蒙东地区基本属于上游产业扩张受阻，遇到的多为传导性困难，主要目标是既出力又借力，在不被“边缘化”的前提下实现与东北三省的“捆绑”发展。蒙东地区落实供给侧结构性改革任务必须立足这一特殊背景。
（二）蒙东地区在一体化统筹的前提下更要主动作为，找准突破口，重点发力
蒙东地区需要因应态势，提振信心，以积极的作为，融入并大力推动期待中的振兴。即要积极融入配合，做好配套改革；又要积极主动，有所作为。文风（自治区政府研究室副主任）利用反梯度理论提出了自己的独到见解，他建议我区东部盟市要变“融入东北”为“双融一自”即：融入东北，融入京津冀，自主打造产业创新高地，充分利用蒙东地区资源优势和低成本优势，形成自己的产业体系、产业高地，直接面向全国。包思勤（自治区发展研究中心副主任）以贯彻五大理念、落实四个着力为主题，提出蒙东最大的优势就是绿色和开放。
1.发挥好生态屏障作用，把绿色发展作为蒙东“乘势跨越”的重中之重
蒙东地区是我国东北和华北的重要生态功能区，是祖国北方重要生态安全屏障。它的绿色资源非常丰富，内蒙古的大草原、大森林都集中在蒙东地区，内蒙古的农畜产品的四分之三都产自蒙东地区。蒙东地区最具有資源优势和市场优势的产业就是绿色农畜产品加工业，必须做好农畜产品生产加工的绿色牌、特色牌、高附加值牌。蒙东地区实现绿色发展的另一个优势产业，是具有无限市场空间的大旅游产业。寇子明（呼伦贝尔市经济社会研究院院长）结合呼伦贝尔市的实际指出，呼伦贝尔自身不仅涵盖了四大生态系统，而且拥有大耕地、大畜牧，这些都是打造自身绿色农畜产品基地和大旅游产业的先决条件。
2.把开放发展作为蒙东“乘势跨越”的优先选择
开放发展是蒙东地区繁荣发展的必由之路。内蒙古是中国向北开放的前沿阵地、重要窗口，依托是我们的21个口岸，而大部分口岸都集中在蒙东地区。下一步应借助“一带一路”战略和中蒙俄经济走廊建设的机遇，在开放层次上做文章，充分利用蒙东地区的区位条件，创新同俄蒙的合作机制，协调发展。包思勤建议，把中国的第五个自贸区设在内蒙古，在满洲里打造出一个中国的沿边自由经济贸易区；进一步开放二连浩特，在二连浩特建设“中蒙特区”，专门发展服务业、文化旅游业甚至博彩业。
三、蒙东地区要抓住关键问题和薄弱环节，实现精准发力
（一）解放思想，更新观念，加快体制机制创新
经过前十年振兴东北老工业基地的发展，蒙东地区经济社会发展取得了长足进步。但是，由于长期受传统发展模式影响，思想、观念上僵化，蒙东地区体制性、机制性、结构性矛盾尚未根本解决。文风把现阶段蒙东地区的发展障碍归纳为体制机制、产业、要素、传统发展路径等方面的“四大困境”。他认为蒙东地区主要还是体制上的问题，并且突出体现在两个区域：一是林区的体制机制。虽然现在林区实行了天然林的全面禁伐，实行了天保工程，但是接续产业没有形成，产业空心化严重，导致民生困难。二是电力体制。受体制影响，供方发电受限制，需方用电不便宜，陷入电力过剩却电价高企的“滞胀”怪圈。 文民（自治区发改委副主任）认为，目前，对于蒙东地区最重要的就是解放思想，更新观念，让观念跟上时代的发展。只有观念可以跳跃式、植入式、跨越式发展。同时，思路决定出路，改革过程中要有明确的发展思路。对于如何突破林区体制机制及电力体制的瓶颈，专家们建议：
要以改革创新的思路重新审视林区的体制机制改革。国有林区改革的关键在于有效、彻底的剥离，分清楚哪些是国有林区要做的，哪些是地方政府要做的。要逐步推进国有林区政企、政事、事企、管办分开，要剥离社会管理职能、划转企业经营职能和转变管理职能。 要不遗余力推进蒙东地区电网电力体制改革。一方面要建设好特高压电网，把蒙东的电输出去；另一方面要解决好蒙东地区自身用电电价偏高的问题，要在局部地区继续推好微电网和分布式电源电网，同时要跟大电网结合，利用新一轮东北振兴鼓励体制机制创新的契机，在这方面寻求改革的出路，争取国家的支持。
（二）调整产业结构，推动产业转型升级
蒙东地区既有产业方面有很多不足，如煤炭采掘严格意义上是第一产业，够不着第二产业的标准；电力工业是链条最短的产业，没有用户时连库存缓冲都没有可能；化工行业是技术工艺最庞杂、安全生产风险最高的行业；农畜产品加工行业是发展方向，但现状是小散差，虽具有得天独厚的绿色资源优势，却没有形成真正的产业优势和特色产业。文风在阐述“四大困境”中也提出，产业的问题往往不是发展问题，而更多的是转型问题。
蒙东地区需要与时俱进，不断校准并丰富自身定位。专家强调：要定位于东北区域能源资源接续基地，蒙东有这方面的资源禀赋、基础能力和生产潜力。要定位于东北先进制造业和生产性服务业辐射承接区，蒙东不能放弃从采掘加工业转型升级到制造业服务业的固有抱负。要定位于循环产业示范区。蒙东单一产业、单一企业分散存在、点状布局，投入品经常远水难解近渴，副产品多数成为“负担品”，不发展循环经济难以融入东北振兴。
（三）加大资金投入力度，加强基础设施建设
蒙东地区内外及城乡公铁交通密度小、水平低，电力外送通道短缺，信息基础设施滞后，使经济发展的内循环不通、外循环不畅，严重制约了整合资源要素的范围和产品的市场服务半径。 文风在“要素困境”指出，东北地区要素资源较好，但是要素组合不理想，要素配置也存在一系列问题。寇子明用“六多六少”概括了呼伦贝尔现阶段突出的问题，即多窝电、缺电网，多水源、缺水利，多美景、缺基础，多路网、缺油路，多机制、缺协同，多通道、缺通畅。
因此，切实补好基础设施短板是当务之急。必须大力加强蒙东地区的公铁交通、电信电网、工业园区、重大水利等基础设施建设，同时加大资金的投入力度。专家们提出以下建议：一是特殊时期要特殊政策，在第二轮东北振兴的契机下，要跟国家要政策，争取专门用于东北振兴的基金。二是国家现在提出的政府和社会资本合作，将过去以财政投入为主转变为财政引导，通过财政资金吸引广大社会资本，参与到公共基础设施和公共服务的供给和投资运营上来。一方面可以放大财政资金的效益，另一方面可以有效提高公共服务的供给水平。这是投融资体制领域改革的一次探索与创新。三是建议在中央投入之外，蒙东地区也要筹集一定的“反周期准备金”。具体可参照企业公积金的办法计提和管理，允许企业在所得税前等额扣除。
（四） 吸引留住人才，促进科技创新
与会专家一致认为，由于待遇低、经费少、政策落后及政府效率低下等原因，蒙东地区人才流失非常严重。因此，必須把蒙东地区科技人才建设、科技平台建设和创新体系建设作为关键环节来抓。文风建议，体制上的问题依靠自身不容易被打破，可以借鉴有些学者“以特区办特区”的思路。如把一些发达地区的干部成批交流到蒙东地区，同时把他们那里由于土地资源供应不足等原因不宜在当地发展的企业引进来，用这种方式突破蒙东自身的体制机制障碍，实现区域局部率先发展。文民认为，蒙东发展不仅要吸引、留住人才，还有必要培养出一批优秀的企业家及干部，给企业家及干部“身心松绑”，营造“一心一意搞发展”的宽松环境。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）
《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号）奏响了新一轮全面振兴东北老工业基地的号角，这为蒙东地区又一次提供了借势发展的难得历史机遇。为紧紧抓住这一战略机遇，突破蒙东地区经济新常态下遇到的问题，全面开创自治区振兴发展新局面，自治区发展研究中心邀请自治区政协、自治区政府研究室、自治区发展改革委、自治区财政厅、自治区经信委、内蒙古大学、内蒙古农业大学等部门的负责人、专家学者以及东部盟市的代表进行座谈，围绕东北振兴再发力这一主题，结合蒙东地区实际进行了深入的研讨和交流，研讨会综述如下。
一、新一轮东北振兴为蒙东地区新常态下实现经济新跨越提供了新的历史机遇
2007年内蒙古东部五盟市（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟）被纳入国家实施东北振兴战略以来，蒙东地区经济总体实力逐步提升，基础设施建设成效明显，社会民生事业进一步发展，对外开放合作日益深化，生态保护与建设取得新进展。但从总体上看，蒙东地区的发展水平还不够高，经济总量、产业层次、城镇化水平、保障能力等与先进地区甚至与我区中西部盟市还有较大差距，发展面临的体制机制问题和结构性矛盾还比较突出，全面振兴发展的任务仍然十分繁重。
2016年，党中央、国务院出台的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》开启了东北地区新一轮振兴发展的新征程。龚喜岭（自治区发改委东振办处长）介绍，《若干意见》围绕着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生四个方面，明确了19条重点任务，并提出了很多含金量较高、具有可操作性的政策举措。可以说，《若干意见》是经济发展新常态下指导蒙东振兴的纲领性文件，徐钢（《实践》杂志社原主编）着重强调，现阶段对于蒙东地区来讲最重要的就是如何抓住这次“千载难逢”的大好机会再次发力。与会专家一致认同，《若干意见》的出台实施，为蒙东地区在经济新常态下实现全面发展提供了又一次重大机遇。蒙东地区一定要珍视并牢牢抓住此次契机，乘上“借势”的东风，力促自身发展。
二、蒙东振兴既要与东北振兴一体化统筹，又要积极壮大内生增长动力
（一）蒙东地区与东北三省既有联系又有区别，需要既一体化统筹又差别化对待
蒙东地区与东北三省山水相连、文化相亲、产业关联、市场一体，具有天然的自然、经济和人文联系，是一个有机的整体。东北三省存在的问题，也是蒙东地区面临的问题，这就决定了东北地区许多共性问题必须一体化统筹。
与会专家指出，蒙东地区与东北三省又存在着“发展阶段性”差距：东北三省基本属于“老旧”产业升级缓慢，遇到的多为原发性困难，主要目标是促升级反周期，实现新常态下的持续发展；而蒙东地区基本属于上游产业扩张受阻，遇到的多为传导性困难，主要目标是既出力又借力，在不被“边缘化”的前提下实现与东北三省的“捆绑”发展。蒙东地区落实供给侧结构性改革任务必须立足这一特殊背景。
（二）蒙东地区在一体化统筹的前提下更要主动作为，找准突破口，重点发力
蒙东地区需要因应态势，提振信心，以积极的作为，融入并大力推动期待中的振兴。即要积极融入配合，做好配套改革；又要积极主动，有所作为。文风（自治区政府研究室副主任）利用反梯度理论提出了自己的独到见解，他建议我区东部盟市要变“融入东北”为“双融一自”即：融入东北，融入京津冀，自主打造产业创新高地，充分利用蒙东地区资源优势和低成本优势，形成自己的产业体系、产业高地，直接面向全国。包思勤（自治区发展研究中心副主任）以贯彻五大理念、落实四个着力为主题，提出蒙东最大的优势就是绿色和开放。
1.发挥好生态屏障作用，把绿色发展作为蒙东“乘势跨越”的重中之重
蒙东地区是我国东北和华北的重要生态功能区，是祖国北方重要生态安全屏障。它的绿色资源非常丰富，内蒙古的大草原、大森林都集中在蒙东地区，内蒙古的农畜产品的四分之三都产自蒙东地区。蒙东地区最具有資源优势和市场优势的产业就是绿色农畜产品加工业，必须做好农畜产品生产加工的绿色牌、特色牌、高附加值牌。蒙东地区实现绿色发展的另一个优势产业，是具有无限市场空间的大旅游产业。寇子明（呼伦贝尔市经济社会研究院院长）结合呼伦贝尔市的实际指出，呼伦贝尔自身不仅涵盖了四大生态系统，而且拥有大耕地、大畜牧，这些都是打造自身绿色农畜产品基地和大旅游产业的先决条件。
2.把开放发展作为蒙东“乘势跨越”的优先选择
开放发展是蒙东地区繁荣发展的必由之路。内蒙古是中国向北开放的前沿阵地、重要窗口，依托是我们的21个口岸，而大部分口岸都集中在蒙东地区。下一步应借助“一带一路”战略和中蒙俄经济走廊建设的机遇，在开放层次上做文章，充分利用蒙东地区的区位条件，创新同俄蒙的合作机制，协调发展。包思勤建议，把中国的第五个自贸区设在内蒙古，在满洲里打造出一个中国的沿边自由经济贸易区；进一步开放二连浩特，在二连浩特建设“中蒙特区”，专门发展服务业、文化旅游业甚至博彩业。
三、蒙东地区要抓住关键问题和薄弱环节，实现精准发力
（一）解放思想，更新观念，加快体制机制创新
经过前十年振兴东北老工业基地的发展，蒙东地区经济社会发展取得了长足进步。但是，由于长期受传统发展模式影响，思想、观念上僵化，蒙东地区体制性、机制性、结构性矛盾尚未根本解决。文风把现阶段蒙东地区的发展障碍归纳为体制机制、产业、要素、传统发展路径等方面的“四大困境”。他认为蒙东地区主要还是体制上的问题，并且突出体现在两个区域：一是林区的体制机制。虽然现在林区实行了天然林的全面禁伐，实行了天保工程，但是接续产业没有形成，产业空心化严重，导致民生困难。二是电力体制。受体制影响，供方发电受限制，需方用电不便宜，陷入电力过剩却电价高企的“滞胀”怪圈。 文民（自治区发改委副主任）认为，目前，对于蒙东地区最重要的就是解放思想，更新观念，让观念跟上时代的发展。只有观念可以跳跃式、植入式、跨越式发展。同时，思路决定出路，改革过程中要有明确的发展思路。对于如何突破林区体制机制及电力体制的瓶颈，专家们建议：
要以改革创新的思路重新审视林区的体制机制改革。国有林区改革的关键在于有效、彻底的剥离，分清楚哪些是国有林区要做的，哪些是地方政府要做的。要逐步推进国有林区政企、政事、事企、管办分开，要剥离社会管理职能、划转企业经营职能和转变管理职能。 要不遗余力推进蒙东地区电网电力体制改革。一方面要建设好特高压电网，把蒙东的电输出去；另一方面要解决好蒙东地区自身用电电价偏高的问题，要在局部地区继续推好微电网和分布式电源电网，同时要跟大电网结合，利用新一轮东北振兴鼓励体制机制创新的契机，在这方面寻求改革的出路，争取国家的支持。
（二）调整产业结构，推动产业转型升级
蒙东地区既有产业方面有很多不足，如煤炭采掘严格意义上是第一产业，够不着第二产业的标准；电力工业是链条最短的产业，没有用户时连库存缓冲都没有可能；化工行业是技术工艺最庞杂、安全生产风险最高的行业；农畜产品加工行业是发展方向，但现状是小散差，虽具有得天独厚的绿色资源优势，却没有形成真正的产业优势和特色产业。文风在阐述“四大困境”中也提出，产业的问题往往不是发展问题，而更多的是转型问题。
蒙东地区需要与时俱进，不断校准并丰富自身定位。专家强调：要定位于东北区域能源资源接续基地，蒙东有这方面的资源禀赋、基础能力和生产潜力。要定位于东北先进制造业和生产性服务业辐射承接区，蒙东不能放弃从采掘加工业转型升级到制造业服务业的固有抱负。要定位于循环产业示范区。蒙东单一产业、单一企业分散存在、点状布局，投入品经常远水难解近渴，副产品多数成为“负担品”，不发展循环经济难以融入东北振兴。
（三）加大资金投入力度，加强基础设施建设
蒙东地区内外及城乡公铁交通密度小、水平低，电力外送通道短缺，信息基础设施滞后，使经济发展的内循环不通、外循环不畅，严重制约了整合资源要素的范围和产品的市场服务半径。 文风在“要素困境”指出，东北地区要素资源较好，但是要素组合不理想，要素配置也存在一系列问题。寇子明用“六多六少”概括了呼伦贝尔现阶段突出的问题，即多窝电、缺电网，多水源、缺水利，多美景、缺基础，多路网、缺油路，多机制、缺协同，多通道、缺通畅。
因此，切实补好基础设施短板是当务之急。必须大力加强蒙东地区的公铁交通、电信电网、工业园区、重大水利等基础设施建设，同时加大资金的投入力度。专家们提出以下建议：一是特殊时期要特殊政策，在第二轮东北振兴的契机下，要跟国家要政策，争取专门用于东北振兴的基金。二是国家现在提出的政府和社会资本合作，将过去以财政投入为主转变为财政引导，通过财政资金吸引广大社会资本，参与到公共基础设施和公共服务的供给和投资运营上来。一方面可以放大财政资金的效益，另一方面可以有效提高公共服务的供给水平。这是投融资体制领域改革的一次探索与创新。三是建议在中央投入之外，蒙东地区也要筹集一定的“反周期准备金”。具体可参照企业公积金的办法计提和管理，允许企业在所得税前等额扣除。
（四） 吸引留住人才，促进科技创新
与会专家一致认为，由于待遇低、经费少、政策落后及政府效率低下等原因，蒙东地区人才流失非常严重。因此，必須把蒙东地区科技人才建设、科技平台建设和创新体系建设作为关键环节来抓。文风建议，体制上的问题依靠自身不容易被打破，可以借鉴有些学者“以特区办特区”的思路。如把一些发达地区的干部成批交流到蒙东地区，同时把他们那里由于土地资源供应不足等原因不宜在当地发展的企业引进来，用这种方式突破蒙东自身的体制机制障碍，实现区域局部率先发展。文民认为，蒙东发展不仅要吸引、留住人才，还有必要培养出一批优秀的企业家及干部，给企业家及干部“身心松绑”，营造“一心一意搞发展”的宽松环境。
（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）