完善流域水质资源有偿使用制度研究

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  摘 要:该文通过实地调研,对鄱阳湖流域水质资源有偿使用制度现状中存在的问题进行了分析,提出了鄱阳湖流域水质资源有偿使用制度设计应该从需方支付制度、供方获益制度、监管制度和多方参与协调机制等方面进行考虑的建议。
  关键词:水质资源有偿使用;制度研究;鄱阳湖
  中图分类号 TV213.4 文獻标识码 A 文章编号 1007-7731(2016)23-0005-03
  1 引言
  “深化资源性产品价格和税费改革,创建响应市场供求和资源稀缺水平、表现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”,是党的十八大报告提出来的要求。完善资源有偿使用制度是实现我国科学发展观、人和自然和谐发展的重要途径。我国水质资源缺乏,如何完善水质资源有偿使用制度对我国国民经济的发展具有重大的意义。
  根据环保部颁布的《2009年中国环境状况公报》,针对我国七大水系的203条河道408个地表水国家控制监测断面中,I~Ш类水质断面为57.28%,Ⅵ~V类水质断面为24.26%,劣V类水质断面为18.39%。26个国控重点湖泊(水库)中,Ⅱ类水质仅仅占3.88%;Ш类的占19.17%;IV类占23.09%;V类的占19.17%;劣V类的占34.57%。这使我国原本就紧张的水资源态势更加严峻,因此对水质资源有偿使用进行研究,改变这一现状非常有必要。
  鄱阳湖作为我国第一大淡水湖,由《国际重要湿地名录》在1992年纳入其中。鄱阳湖生态功能非常明显,其具有调节气候、调蓄洪水、涵养水源、保护土壤、降解污染等功能。但随着鄱阳湖生态经济区的建立与发展,其水环境、水质问题也越来越突出。如何建立鄱阳湖流域水质资源有偿使用制度,是我国区域发展战略的急切需求。
  目前关于流域水质资源有偿使用的研究较多,如郭梅(2011)、毕少斌(2005)、颜成利(2012)、武海燕(2005)、吴国平(2005)、马国忠(2009)认为我国应该实施流域水质资源有偿使用,并认为水权制度是水资源价格的基础和条件。而针对鄱阳湖水质资源使用的研究目前仍较少,如熊凯(2014)对鄱阳湖生态经济开发区水质资源的使用从农户支付与受偿意愿两方面进行了调研分析,并给出了相关政策建议;熊晓娟(2014)对赣江流域水质资源有偿使用进行了分析,构建了一个较为系统化的赣江流域水资源有偿使用制度,包括赣江源区水资源涵养的地区断面水资源贡献补偿和特殊补偿,以及行政区断面水质奖惩机制等;冷清波(2013)使用SWOT方法分析了鄱阳湖生态补偿机制建立的内外部因素,提出了加快有偿使用试点、完善其法律法规、建立其运行机制的政策建议;黎宏华(2013)基于主体功能区建设的视角对鄱阳湖流域水质资源有偿使用机制建设进行了研究;周迪(2011)针对鄱阳水质资源有偿使用机制方面的财税政策进行了研究。本文在研究以上相关文献的基础上,设计了鄱阳湖流域水资源生态补偿问题相关问卷,并进行了实地问卷调研,调研对象为鄱阳县、乐平市、浮梁县三地湿地附近居民,以统计分析法展示水质资源有偿使用制度研究过程中拟采取的有效的有偿使用制度。
  2 研究区概况
  鄱阳湖流域由赣江、信江、抚河、修水、饶河五大河流及各级支流,以及青峰山溪、潼津河、樟田河、博阳河等小河及其他季节性小河溪流和鄱阳湖组成,多条水系汇聚后形成了以鄱阳湖为汇聚中心的大水系。其流域面积约为16.22万km2,占江西省国土面积的97.19%,其中约15.71万km2位于江西省境内,约占流域面积的96.77%。
  3 鄱阳湖流域水质资源生态补偿使用制度问卷调研分析
  本文针对鄱阳湖流域水质资源有偿使用制度问题进行了实地问卷调研,以处在鄱阳湖流域的鄱阳县、乐平市、浮梁县三地湿地居民为调研对象,发放调查样卷150份(150户),有效样卷133份,其中鄱阳县60份,乐平市41份,浮梁县32份。通过居民对鄱阳湖的现状认识、受偿意愿、湿地生态补偿方式3个方面进行深入调研,以数据统计为基础分析工具,对鄱阳湖流域水质资源有偿使用制度进行分析,由于调研内容较多,本文将提取部分较为典型的内容进行分析。
  3.1 湿地农户的现状认识调查 针对“您认为鄱阳湖生态经济区湿地建设和管理对您收入的总体影响是怎样的?”是“A负面影响很大;B负面影响不大;C没有影响;D促进收入增长”,选择结果如图1所示。
  针对“您认为对工厂排放污染物,这种行为应该如何处理?”是“A关停工厂;B按排放量对其征税;C让其安装净化装置,净化后方可排放水体,否则罚款;D其他(可罗列出自己认为的方式)”,结果见表1。
  3.2 湿地农户的受偿意愿情况调查 针对“您认为目前鄱阳湖水质是否出现持续恶化?”选择“A是;B否”选择结果如下:选择是的为85户,占比63.91%,没有变差为48戶,占比33.09%。针对“若鄱阳湖水质照此持续恶化下去,您每年想获得 元补贴”的统计如表2所示。
  3.3 湿地生态补偿的方式调查 针对“若以非现金的方式接受生态补偿,以下补偿方式当中,您将第一选择( )”。选择“A基础设施建设(如修路等);B土地补偿;C安排就业或提供就业指导;D安排搬迁;E提供生产资料;F提供生活资料;G优惠政策;H优惠贷款;I污水处理等项目建设”。选择结果如表4所示。由表4可知,鄱阳湖生态经济区湿地建设和管理对农户收入的总体影响水体污染中,负面影响不大和没有影响都占了40%以上,说明湿地建设和管理对农户收入的影响不大;工业废水为主要的污染源,对工厂排放污染物所采取的措施中,关停工厂和让其安装净化装置,净化后方可排放水体,否则罚款两种方案分别占42.11%和46.36%,说明农户们对工业污染的认识比较深刻,都倾向于首先治理,实在不能就关停的态度,说明对工业污染零容忍的态度不动摇;受偿意愿调查中鄱阳湖水质出现持续恶化选项选择是的比例达到63.91%,将近76%的人选择800元以下的补偿,说明农户对补偿比较客观,对污染的持续恶化的影响希望减少污染也不要多资金补偿的认识得到共识;对生态补偿的方式调查中若以非现金的方式接受生态补偿方案可看出选择土地补偿占40.60%,基础设施建设和污水处理等治污项目均占27.07%,说明土地对农户的重要性很大,同时也希望加强对当地农村基础设施建设和减少污染的愿望很强烈。   4 鄱阳湖水质资源有偿使用中存在的问题
  4.1 水质资源有偿使用制度较不完善 目前,与水质资源有偿使用相关的政策法律法规主要体现在保护条例、政策实行、指导意见等,如《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》《进一步完善财政科学发展机制的意见》《江西省湿地保护条例》《支持鄱阳湖生态经济区建设税收優惠政策和服务措施60条》《江西省人民政府办公厅关于促进我省休闲农业发展的若干意见》《江西省国家税务局关于促进鄱阳湖生态经济区建设的若干税收意见》等都对鄱阳湖流域资源有偿使用的践行提供了指导。不难发现,江西省资源有偿使用政策法规还比较零散,未出台针对其资源有偿使用的专门政策法规。
  4.2 受益主体界定不够清晰 鄱陽湖生态经济区的有偿使用制度目前处于探索阶段,相关的政策法规还不健全,在实际工作中,受益主体没有合理确定、生态保护标准难以制定等问题,生态补偿的机制不够完善,科学性不强,群众大部分仅仅停留在认识阶段,由于没有法可依,缺乏相应的奖惩措施,使得农民在保护生态环境方面的积极性不高。
  4.3 有偿使用价值核算内涵太窄,所核算的价值偏低 在每年的禁渔期间,湖区渔民每专业捕鱼船能获得的仅仅是一笔小额的现金补助,远远低于渔民在禁渔期休渔的损失,导致在禁渔期结束以后,许多渔民采取报复性捕榜,未能从根本上扭转鄱阳湖渔业资源锐减的趋势,导致当地渔业陷入贫困恶性循环的状态。2010年鄱阳县的农民人均纯收入仅1 498元,已近贫困边缘,因为生活水平较低,该地区的农民还极大的依赖于本地的湖泊和湿地,对扩大经济活动开发范围的需求仍然较大。由此可知,目前对于该地区的生态补偿标准严重偏低,难以满足当地居民的需求,这对于更好地保护“一湖清水”来说还存在不足的情况。
  4.4 产权问题亟待解决 目前流域生态补偿面临最主要的问题就是水资源的产权没有明晰。由于水资源的流动性和开放性,使水资源产权界定的难度较大。我国水权研究较发达国家落后,在水资源配置制度改革的实际操作中也较为滞后,这导致实际中与水资源相关的权益难以确定,阻碍了水质资源有偿使用制度的建立。因此,必须首先明确水资源产权,才能明晰相关利益者,也才能明晰市场交易的主体与内容。
  4.5 提供补偿的需方支付主体存在长期利益博弈 生态环境保护被社会各界认为是重要的,是值得投入的,但是对于由谁来投入的问题上,却仍然存在很多分歧,鄱阳湖流域补偿的主体为中央政府和江西省政府,但未涉及鄱阳湖流域内部区域间、鄱阳湖流域与长江中下游其他地区间的生态补偿,也没有实现产业间的生态补偿。因此要明确“谁补偿,补偿给谁”,有具体的目标和对象,有具体的配套的细化的方案。在鄱阳湖生态经济区的生态补偿中,最合适的接受补偿的是其生态涵养区域。但究竟由谁来提供补偿,是鄱阳湖生态经济区中的开发类区域,还是江西省政府还是中央政府,这需要厘清多重利益主体的复杂关系。
  5 鄱阳湖流域水质资源有偿使用制度设计的几点建议
  5.1 鄱阳湖流域水质资源使用需方支付制度设计建议 鄱阳湖流域水质资源需方支付制度设计主要考虑激励机制、税费制度和惩罚机制几个方面:(1)激励机制的设计。对主动缴纳水质资源有偿使用资金的需方、为保护水质资源做出较大贡献的用户实行相应的奖励机制。(2)税费制度的设计。可适当开征针对水质资源的环境税、污染物处理费、产品收费、废物再利用补贴以的收费制度,以达到最终实现对水质资源有偿使用税费的公平收缴。(3)惩罚机制的设计。可对欠缴、拒缴水质资源使用费等恶劣的用户应该实施高于其违规成本多倍的处罚措施机制设计。
  5.2 鄱阳湖水质资源供方获益的制度设计建议 具体为:(1)水质资源供方获益主体界定。在参考国际经验的基础上,对所有对水质资源进行直接或间接保护以及对已被破坏的水质资源的恢复做出直接贡献的单位和个人,应该确立明确的措施来确定水质资源供方获益主体。(2)水质资源供方获益标准分析。可基于最大支付意愿的补偿标准为原则,通过利益者相关分析和选择试验模型,进行分析下游地区愿意为流域生态系统服务所改善支付的最大数值。
  5.3 针对鄱阳湖水质资源有偿使用的监管制度的设计建议 鄱阳湖流域水质资源供方获益制度设计主要从水质资源有偿使用监管法律的制度设计和水质资源有偿使用监管机构设立2个方面着手。在调研中了解到,文化程度高的农民在针对鄱阳湖污染、保护和生态补偿问题时,明显认识到去掉不当的污染性大的企业和个体户在进行生产经营时,明显表现出应取缔的态度,声称情愿少要或不要补偿,也要保护鄱阳湖流域的环境。
  5.4 多方参与协调机制的设计建议 应该明确国家、上下游政府相关部门、公众、以及其它监管机构在机制中的地位及相互关系,尽快设计出一套能够实现整体利益目标最大化的监督协调机制。
  参考文献
  [1]熊凯,孔凡斌,陈胜东.鄱阳湖湿地农户生态补偿受偿意愿及和排序Logistic模型的实证鄱阳湖湿地农户生态补偿受偿意愿及其影响因素分析——基于CVM和排序:Logitic模型的实证[J].江西财经大学学报,2016,1:28-35.
  [2]熊凯,孔凡斌.农户生态补偿支付意愿与水平及其影响因素研究——基于鄱阳湖湿地202户农户调查数据[J].江西社会科学,2014(6):85-90.
  [3]冷清波.主体功能区战略背景下构建我国流域生态补偿机制研究——以鄱阳湖流域为例[J].生态经济,2013(2):151-160.
  [4]黎宏华.鄱阳湖生态经济区的生态补偿机制建设研究基于主体功能区建设的视角[D].上海:华东师范大学,2013.
  [5]熊晓娟.赣江流域水资源生态补偿机制研究[D].南昌:南昌大学,2014.
  [6]周迪.鄱阳湖流域生态补偿机制的财税政策研究[D].南昌:南昌大学,2011.
  [7]吴薇.鄱阳湖区域水资源可持续发展法律问题研究[D].武汉:华中农业大学,2010. (责编:张宏民)
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