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[摘 要]城乡规划作为各级政府统筹安排城乡发展建设的公共政策和社会活动，指导和调控城乡建设和发展的基本手段，与每个人的生活息息相关。规划部门监督检查科享有规划验收权和违法建设查处权，在履行规划验收及违法建设查处过程中存在滋生渎职犯罪的风险，文章通过分析监督检查科的工作性质及特点，对监督检查科易涉渎职的环节及犯罪特点进行剖析。
[关键词]规划；监督检查科；渎职
城乡规划是根据一定时期经济社会发展的目标和要求，对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。在实施城乡规划管理过程中，城市人民政府以及城市规划行政主管部门按照有关法律法规的要求，组织城乡规划的编制、审批和修改，对城乡规划的实施进行引导和控制，以及对城乡规划的实施情况进行监督检查的全过程。城乡规划管理可分为三个阶段：城乡规划的编制（修改），城乡规划的实施、对城乡规划实施情况的监督检查。近年来，由于房地产暴利行业的利益诱惑巨大，规划领域内行政权力的寻租空间宽阔，以及我国目前法律法规不完善等原因，城乡规划领域内的职务犯罪现象大量产生，尤其以涉案金额大、牵连人员广、犯罪性质恶劣、作案手段隐蔽、社会危害性严重的渎职犯罪为典型，城乡规划管理监督检查环节就是易发渎职犯罪的薄弱环节之一。
一、城乡规划监督检查环节的内涵及渎职风险点分析
城乡规划监督检查主要包括两项内容：一是规划验收，即对建设项目的监督和核实，二是对违法建设行为的查处。监督检查的职能由规划部门内设的监督检查科履行，监督检查科享有规划验收权和违法建设查处权，监督检查环节的渎职风险点主要体现在：
一是对不按照已核发的建设工程规划许可证的内容进行建设的情况视而不见，准予规划验收合格。如《城乡规划法》第45条，未经县级以上地方人民政府城乡规划主管部门核实或者经核实不符合条件的，建设单位不得组织竣工验收。而在规划实施阶段，部分开发商擅自变更规划审批内容、不按照原审批的建筑使用性质进行建设、批少建多、超面积加层、越线移位、违规施工、挤占道路红线等违法行为时有发生。为了取得工程验收合格证，部分开发商通过贿赂负责竣工测量的测绘单位，将原本超面积（或超高度）的建筑物测小（测矮）；将越线的建筑物测回“原位”，如果规划管理部门监督检查科的工作人员对此不及时制止、该整改的不要求整改，该处罚的不处罚，最后还准予规划验收合格，那必定成为开发商获取利润的牺牲品。
二是未按规定职责对违反城乡规划管理规定的违法建设行为进行查处或是接到举报后不依法处理。根据《城乡规划法》第64条及66条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应当责令停止其建设、限期改正或者限期拆除；对未经批准进行临时建设的未按照批准内容进行临时建设的、临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，应当责令其限期拆除。在实际操作过程中，有些开发商越过审批程序，不经审批无证建设，事后，他们再大肆地贿赂城乡规划违法建设查处机构的工作人员。而负有查处责任的规划部门若对此不予查处，支持或纵容违法建设行为，不但危害城市建设，还会断送自身前途，成为违法建筑的牺牲品。
二、城乡规划监督检查环节渎职犯罪分析
以番禺区人民检察院查办的该区规划系统窝案为例，番禺区检察院在查办该区某违建厂房涉嫌相关部门人员渎职犯罪过程中，成功破获该区规划部门监督检查科工作人员墨某（化名）等6人受贿、渎职系列案。在办案过程中，检察机关发现由于房地产行业暴利驱使、行业管理不规范致使城乡规划行政管理领域职务犯罪隐患凸显。在该系列案中，犯罪嫌疑人利用职务便利，在办理规划验收及违建查处业务时滥用职权，致使多宗涉案厂房在不符合规划验收条件的情况下顺利通过验收，甚至帮助多宗违建厂房逃避部分违建行政处罚，其行为具有涉案金额大、牵连人员广、犯罪性质恶劣、作案手段隐蔽、社会危害性严重等特点，严重阻碍打击“两违”工作的顺利开展。其涉案环节主要有以下特点：
（一）擅自改变审批内容进行违建
在申报及建设过程中，部分违建业主为了追逐利益，不按照原审批的建筑使用性质进行建设、批少建多、超面积加层、越线移位、违规施工、挤占道路红线等违法行为时有发生。如：涉案人员吴某在建设“克力”机械厂时，超越规划，违法加建面积达7000余平方米的违建厂房；“长颈鹿”公司在自行申报违法建设查处过程中，隐瞒应受处罚的违建面积达6000余平方米。
（二）规划报建人员居中斡旋提升职务犯罪发案率
据检察机关部分统计数据显示，相当部分的建筑报建工作或违建查处申报工作由乡镇或街道的基层政府规划报建工作人员协助办理，由报建工作人员对业主提供指导并协助组织申报材料。为了使其合法建筑部分顺利通过规划验收，取得产权，违建业主对报建人员进行拉拢、收买，通过报建人员与区国土部门、规划部门等有关人员勾结，想方设法通过规划验收或逃避违建行政处罚，大大提升职务犯罪发案率。如涉案犯罪嫌疑人与违建业主原本并不相识，均是通过规划报建人员居中介绍，继而为违建业主大开方便之门，违法办理业务。
（三）测绘环节擅自改变勘测数据及图纸
申请人在提交规划验收或违建查处等申请资料时，需通过区国土测绘部门或区规划局测绘部门对其建筑物现状进行勘测，根据业务类别绘制现场建筑图纸，为帮助申请人顺利通过规划验收或减少部分违建处罚，个别测绘工作人员无视申报建筑物的实际建筑情况，擅自改变建筑物勘测数据及图纸，使其符合规划验收条件，或达到申报人减少部分违建处罚的目的。
（四）现场勘测隐瞒违建事实
规划部门个别工作人员在办理规划验收或违建查处业务现场勘探过程中，明知现场建筑情况与申请人提交的材料不符，根本不能通过规划验收，或明显存在逃避违建行政处罚的行为，非但不予制止及要求整改，还在现场勘踏、拍照取证的过程中违法回避违建现场，对违建部分不予取证，帮助申请人隐瞒违建事实，并据此制作符合规划验收条件或与申报人提交的违建查处面积相符的现场资料。 （五）虚假审查资料及勘测记录致使违建项目通过审批
规划部门个别工作人员通过制作不实的审查资料及勘测记录提交部门领导审批，帮助违建当事人最终顺利获得区规划局核发的《建筑工程规划验收合格证》，或顺利逃避部分违法建筑行政处罚。其支持或纵容违法建设的行为，给违建业主的违法建筑披上合法的外衣，为城市建设带来严重危害，造成极其恶劣的社会影响。
三、预防城乡规划监督检查环节渎职犯罪的建议
在城乡规划监督检查环节涉嫌渎职犯罪的问题上，最为显著的特点是许多违建业主在无法获得规划行政许可审批的情况下，仍肆意进行违法建筑，或是依法已经取得规划行政许可审批的情况下，不按审批的内容和规划条件进行建设。但是由于规划业务实际操作中“以办案人为主导，协同办案人很少过问或干涉业务办理”的现状，导致业务办理与业务审批监督脱节，办案人与协同办案人的相互监督制约机制形同虚设，甚至将互相监督制约关系扭曲为互相利用、共谋私利关系。据此，为进一步完善城乡规划监督检查环节渎职犯罪预防工作，应着重加强以下几方面的工作：
（一）健全行政问责机制，实现权责统一
第一，建立行政过错追究机制，明确各级领导与不同岗位工作人员各自的职责，进一步规范行政行为，建立切实可行的行政问责机制；第二，实行建设项目审批责任制，规划人员对其具体负责的建设项目负责到底，有效约束规划人员的行政行为；第三，进一步完善行政责任与刑事责任的衔接机制，规范案件移送标准和流程，确保有罪必罚、罚当其罪。
（二）完善监督制约机制，引入公众监督
当前，规划验收机制和违法建设查处机制是规划部门亟待完善的两个重要环节，规划部门应着力健全监督制约机制，重新对协同办案人的工作性质进行定位，或尝试跨部门引入协同办案人，阻却利益交织的产生，并进一步探索引入公众监督机制，实现全面、有效监督。
（三）明晰各部门权责，提升拆违合力
在城市规划过程中，规划部门成为政府审批、决策的首要环节和决定性环节。规划部门的职能与环境、交通、国土、综合执法等部门职能多有交错。因此，必须及时明晰各部门职权界限和工作衔接方式，规划部门尤其要加强与综合执法及国土等部门的沟通联系，对综合执法部门在查处违建过程中的违建认定予以及时回复，理清权责，杜绝消极怠工、相互推诿的现象发生。
（四）加强政务公开，实现阳光拆违
规划部门要切实落实政府信息公开制度，主动接受群众监督和社会监督，改变长期以来规划系统行政权力内部封闭循环、外部缺少透明的现状，在职务犯罪高发的环节上，要实现阳光办案，确保业务办理的公正、透明，防止权力滥用，树立部门公信力，杜绝人为非法操纵的可能。
[作者简介]陈宏展，男，广州市番禺区人民检察院。
[关键词]规划；监督检查科；渎职
城乡规划是根据一定时期经济社会发展的目标和要求，对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。在实施城乡规划管理过程中，城市人民政府以及城市规划行政主管部门按照有关法律法规的要求，组织城乡规划的编制、审批和修改，对城乡规划的实施进行引导和控制，以及对城乡规划的实施情况进行监督检查的全过程。城乡规划管理可分为三个阶段：城乡规划的编制（修改），城乡规划的实施、对城乡规划实施情况的监督检查。近年来，由于房地产暴利行业的利益诱惑巨大，规划领域内行政权力的寻租空间宽阔，以及我国目前法律法规不完善等原因，城乡规划领域内的职务犯罪现象大量产生，尤其以涉案金额大、牵连人员广、犯罪性质恶劣、作案手段隐蔽、社会危害性严重的渎职犯罪为典型，城乡规划管理监督检查环节就是易发渎职犯罪的薄弱环节之一。
一、城乡规划监督检查环节的内涵及渎职风险点分析
城乡规划监督检查主要包括两项内容：一是规划验收，即对建设项目的监督和核实，二是对违法建设行为的查处。监督检查的职能由规划部门内设的监督检查科履行，监督检查科享有规划验收权和违法建设查处权，监督检查环节的渎职风险点主要体现在：
一是对不按照已核发的建设工程规划许可证的内容进行建设的情况视而不见，准予规划验收合格。如《城乡规划法》第45条，未经县级以上地方人民政府城乡规划主管部门核实或者经核实不符合条件的，建设单位不得组织竣工验收。而在规划实施阶段，部分开发商擅自变更规划审批内容、不按照原审批的建筑使用性质进行建设、批少建多、超面积加层、越线移位、违规施工、挤占道路红线等违法行为时有发生。为了取得工程验收合格证，部分开发商通过贿赂负责竣工测量的测绘单位，将原本超面积（或超高度）的建筑物测小（测矮）；将越线的建筑物测回“原位”，如果规划管理部门监督检查科的工作人员对此不及时制止、该整改的不要求整改，该处罚的不处罚，最后还准予规划验收合格，那必定成为开发商获取利润的牺牲品。
二是未按规定职责对违反城乡规划管理规定的违法建设行为进行查处或是接到举报后不依法处理。根据《城乡规划法》第64条及66条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应当责令停止其建设、限期改正或者限期拆除；对未经批准进行临时建设的未按照批准内容进行临时建设的、临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，应当责令其限期拆除。在实际操作过程中，有些开发商越过审批程序，不经审批无证建设，事后，他们再大肆地贿赂城乡规划违法建设查处机构的工作人员。而负有查处责任的规划部门若对此不予查处，支持或纵容违法建设行为，不但危害城市建设，还会断送自身前途，成为违法建筑的牺牲品。
二、城乡规划监督检查环节渎职犯罪分析
以番禺区人民检察院查办的该区规划系统窝案为例，番禺区检察院在查办该区某违建厂房涉嫌相关部门人员渎职犯罪过程中，成功破获该区规划部门监督检查科工作人员墨某（化名）等6人受贿、渎职系列案。在办案过程中，检察机关发现由于房地产行业暴利驱使、行业管理不规范致使城乡规划行政管理领域职务犯罪隐患凸显。在该系列案中，犯罪嫌疑人利用职务便利，在办理规划验收及违建查处业务时滥用职权，致使多宗涉案厂房在不符合规划验收条件的情况下顺利通过验收，甚至帮助多宗违建厂房逃避部分违建行政处罚，其行为具有涉案金额大、牵连人员广、犯罪性质恶劣、作案手段隐蔽、社会危害性严重等特点，严重阻碍打击“两违”工作的顺利开展。其涉案环节主要有以下特点：
（一）擅自改变审批内容进行违建
在申报及建设过程中，部分违建业主为了追逐利益，不按照原审批的建筑使用性质进行建设、批少建多、超面积加层、越线移位、违规施工、挤占道路红线等违法行为时有发生。如：涉案人员吴某在建设“克力”机械厂时，超越规划，违法加建面积达7000余平方米的违建厂房；“长颈鹿”公司在自行申报违法建设查处过程中，隐瞒应受处罚的违建面积达6000余平方米。
（二）规划报建人员居中斡旋提升职务犯罪发案率
据检察机关部分统计数据显示，相当部分的建筑报建工作或违建查处申报工作由乡镇或街道的基层政府规划报建工作人员协助办理，由报建工作人员对业主提供指导并协助组织申报材料。为了使其合法建筑部分顺利通过规划验收，取得产权，违建业主对报建人员进行拉拢、收买，通过报建人员与区国土部门、规划部门等有关人员勾结，想方设法通过规划验收或逃避违建行政处罚，大大提升职务犯罪发案率。如涉案犯罪嫌疑人与违建业主原本并不相识，均是通过规划报建人员居中介绍，继而为违建业主大开方便之门，违法办理业务。
（三）测绘环节擅自改变勘测数据及图纸
申请人在提交规划验收或违建查处等申请资料时，需通过区国土测绘部门或区规划局测绘部门对其建筑物现状进行勘测，根据业务类别绘制现场建筑图纸，为帮助申请人顺利通过规划验收或减少部分违建处罚，个别测绘工作人员无视申报建筑物的实际建筑情况，擅自改变建筑物勘测数据及图纸，使其符合规划验收条件，或达到申报人减少部分违建处罚的目的。
（四）现场勘测隐瞒违建事实
规划部门个别工作人员在办理规划验收或违建查处业务现场勘探过程中，明知现场建筑情况与申请人提交的材料不符，根本不能通过规划验收，或明显存在逃避违建行政处罚的行为，非但不予制止及要求整改，还在现场勘踏、拍照取证的过程中违法回避违建现场，对违建部分不予取证，帮助申请人隐瞒违建事实，并据此制作符合规划验收条件或与申报人提交的违建查处面积相符的现场资料。 （五）虚假审查资料及勘测记录致使违建项目通过审批
规划部门个别工作人员通过制作不实的审查资料及勘测记录提交部门领导审批，帮助违建当事人最终顺利获得区规划局核发的《建筑工程规划验收合格证》，或顺利逃避部分违法建筑行政处罚。其支持或纵容违法建设的行为，给违建业主的违法建筑披上合法的外衣，为城市建设带来严重危害，造成极其恶劣的社会影响。
三、预防城乡规划监督检查环节渎职犯罪的建议
在城乡规划监督检查环节涉嫌渎职犯罪的问题上，最为显著的特点是许多违建业主在无法获得规划行政许可审批的情况下，仍肆意进行违法建筑，或是依法已经取得规划行政许可审批的情况下，不按审批的内容和规划条件进行建设。但是由于规划业务实际操作中“以办案人为主导，协同办案人很少过问或干涉业务办理”的现状，导致业务办理与业务审批监督脱节，办案人与协同办案人的相互监督制约机制形同虚设，甚至将互相监督制约关系扭曲为互相利用、共谋私利关系。据此，为进一步完善城乡规划监督检查环节渎职犯罪预防工作，应着重加强以下几方面的工作：
（一）健全行政问责机制，实现权责统一
第一，建立行政过错追究机制，明确各级领导与不同岗位工作人员各自的职责，进一步规范行政行为，建立切实可行的行政问责机制；第二，实行建设项目审批责任制，规划人员对其具体负责的建设项目负责到底，有效约束规划人员的行政行为；第三，进一步完善行政责任与刑事责任的衔接机制，规范案件移送标准和流程，确保有罪必罚、罚当其罪。
（二）完善监督制约机制，引入公众监督
当前，规划验收机制和违法建设查处机制是规划部门亟待完善的两个重要环节，规划部门应着力健全监督制约机制，重新对协同办案人的工作性质进行定位，或尝试跨部门引入协同办案人，阻却利益交织的产生，并进一步探索引入公众监督机制，实现全面、有效监督。
（三）明晰各部门权责，提升拆违合力
在城市规划过程中，规划部门成为政府审批、决策的首要环节和决定性环节。规划部门的职能与环境、交通、国土、综合执法等部门职能多有交错。因此，必须及时明晰各部门职权界限和工作衔接方式，规划部门尤其要加强与综合执法及国土等部门的沟通联系，对综合执法部门在查处违建过程中的违建认定予以及时回复，理清权责，杜绝消极怠工、相互推诿的现象发生。
（四）加强政务公开，实现阳光拆违
规划部门要切实落实政府信息公开制度，主动接受群众监督和社会监督，改变长期以来规划系统行政权力内部封闭循环、外部缺少透明的现状，在职务犯罪高发的环节上，要实现阳光办案，确保业务办理的公正、透明，防止权力滥用，树立部门公信力，杜绝人为非法操纵的可能。
[作者简介]陈宏展，男，广州市番禺区人民检察院。