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摘 要：面对重大突发公共卫生事件，基层社区作为应急治理的第一道防線，有着举足轻重的地位和作用。国内应急治理研究成果丰富，关于基层社区治理等方面的研究较多，但就具体的应急治理及相关措施等方面研究的系统化、针对性不足，对一般性规律和特殊性规律的研究较少。近年来，虽然基层社区应急治理体系及能力得到长足的发展，但还存在部门融合度不够、人员治理精准度不够等问题。本文采取实证研究方法，对宁波市鄞州区基层社区应急治理体系及能力展开调研，总结其中的特色和经验，就存在的问题展开针对性研究，提出完善建议和建设举措，为基层社区应急治理体系及能力建设提供相应理论和实践支撑。
关键词：基层社区;重大突发公共卫生事件;应急治理
中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1673-7164（2021）29-0104-03
一、文献回顾与评述
（一）国外基层社区应急治理模式
国外在应急治理方面的研究普遍早于我国，应急治理体系较为完善，在社区应急治理层面也颇有成效。本文将以德国和日本为例进行简单介绍。
1. 日本“耐灾型社区”
日本地理位置特殊，是自然灾害高风险地区，在长期的抗灾救灾过程中，逐渐形成了一套较全面的综合应急治理体系。在日本，基层社区应急治理推广“耐灾社区”，通过“城镇守望项目”，即当地政府官员、应急专家和社区对紧急状况进行实地考察和风险辨识，以家庭为单位，将风险层层上报，绘制了可靠有效的风险地图，实现社会力量、社区力量和政府的互动，发动个体居民积极参与到社区应急治理的预防、准备、处置和恢复的全部流程。
2. 德国“综合型社区”
社会力量的有效运用是德国社区突发应急治理走在前列的重要原因。德国社区突发应急综合治理系统由警察、消防、社会志愿公益人员机构组织等单位构成。这些社会组织职责非常多，比如负责现场救援、对受害者开展心理辅导、培训社会救援人员等。在各种突发应急救助力量里，志愿公益人员是突发应急救助队伍的主力军，目前已有170万人。
德国法律规定，志愿公益人员在任务、工作期间参与突发应急综合治理培训教育与救助，其薪酬由国家政府部门负担。国家政府部门志愿人员的任务工作经费非常充足，慈善捐赠收入也可以作为志愿者队伍的收入来源，充分保障了志愿者队伍的稳定性。
综合国外社区在应急治理措施方面的建设，不难发现，都具有明确完整的社区应急治理体系，以政府为引导，充分发挥民间组织力量强，多元主体权责协调，居民应急意识和自救能力强等特点，这对国内关于基层社区应急治理模式的思考具有很大借鉴意义。
（二）国内基层社区应急治理措施
我国基层社区应急治理措施在经历多次重大突发事件后，得到了长足发展。总体而言，国内对应急治理措施的研究分析主要可以分为以下三类：
1. 理论研究分析
此类研究一般通过理论研究分析，就如何增强基层应急治理措施提供建议。颜德如等人认为基于社会整合与组织化理论，基层党组织应将党的组织建设与多元组织的“自组织化”与“被组织化”统一起来，围绕基层党组织的领导，未来应急治理法律法规应当适当完善风险防范、信息传导自救互救以及民生服务保障等方面的规定。曹海军等人提出将社区由应急治理的“行政末梢”转变为“治理枢纽”，以数字化技术为抓手，以社区网格化治理优势和协同治理思路为支撑，推动形成以“精明治理”“精确识别”“精准发力”“精密治理”“精细服务”为核心构成和着力点的社区公共卫生应急治理策略体系[1]。
2. 个别案例与实证分析
此类研究一般通过研究分析某街道、某社区应急治理情况，提出相应的策略。高银宝等人以福建省龙海市N村为例，运用参与式调研和危机生命周期模型的分析方法，梳理疫情影响下的N村空间治理实践[2]，提出了应对突发疫情的空间治理策略，即构建“分区分级分类”的乡村社区空间防疫体系，形成“多部门联动”的乡村社区应急组织体系，优化乡村社区人居环境，营造社区健康空间[2]。徐景妍以江西省贵溪市X社区为例，从基层社会治理的视角出发，以社区治理理论和危机治理理论为指南，对基层社区日后危机应对的途径进行思考和建议[3]。
3. 创新视角分析
此类研究一般通过不同视角，对社区应急治理制度提出创新性建议。周文婧等人通过调查和分析F村村民在应对新冠肺炎时对社区抗逆力的认知情况，挖掘该社区疫情应急治理的潜力措施，提出加大政府投入、整合村级资源、积极培育农村非政府组织、健全农村卫生应急治理体制和完善信息沟通机制的解决方式。颜德如等人以4R危机治理理论为视角，发现当前社区存在的应急信息评估研判失实、监测预警失灵、共享联动迟缓、公开披露形式化等四大症结，提出从促进社区应急信息治理常态化、推进社区应急信息治理科学化、实现社区应急信息治理一体化、落实社区应急信息治理责任等方面着力，构建全过程的社区应急信息治理体系，提升社区应急信息治理能力的对策。
二、调研对象与方法
（一）调研对象
本研究主要面向宁波市鄞州区各社区工作者及社区居民，包括彩虹社区、海悦社区、中河街道社区、凤凰社区、宋诏桥社区、飞虹社区的居委会、党群服务中心负责人。
（二）调研方法
调研分三条线路（疫情社区治理工作者、社区居民、社区主要负责人），分三份问卷：一为社区疫情防控工作调研问卷;二为社区居民满意度调查问卷;三为针对社区主要负责人的结构性访谈问卷。如图1：
三、问题指出
通过问卷，发现民众满意度普遍较高;在结构性访谈中，反映的问题也相对较少，但仍存在一些有待完善之处。
各部门工作融合度不够。以鄞州区为例，前期治理阶段，鄞州各派出所协同各社区居民委员会等开展疫情防控工作，取得了一定的成效。但在工作中也暴露出“警格、网格”融合度不够、社区辅警与网格员各行其是，实际工作中出现人员核查方面社区辅警与网格员工作重复，浪费人力、物力，降低疫情治理效能的问题。 1. 情报收集敏感度不高。对辖区正在发生的一些不稳定因素知晓力不足，有些信息已經在街头巷尾、甚至是网络上传开，而社区力量还不知情、不掌握，暴露出社区警务工作在延伸感知方面的不足，人力情报、走访排查、社情掌控等工作机制上还不完善。
2. 各社区工作效率不平衡。各个社区之间的工作效率存在一定的差异。有的社区尤其是一些新社区，如宋诏桥社区，由于社区新，物业也相对比较完善，在工作时较为主动，能够在完成基本工作的情况下，创新各种有效措施去应对新冠肺炎疫情。有的社区则相对较为被动，仅仅是完成基本工作，不能有效发动基层群防群治的强大力量，高效完成治理工作。还有一些老社区人口老龄化严重，外来人口多，在宣传等各方面不能够及时跟进。
3. 专业指导能力不强。一些社区缺乏健康卫生专业人员的指导，在实际治理工作中，仍存在卫生专业能力不足、新冠肺炎疫情防控工作不够规范等问题。新冠肺炎疫情使得居民长期待在家中，容易造成心理问题，部分社区在心理疏导方面工作也没有做到位。
四、对策与建议
（一）强化指导工作
1. 明确责任主体，完善运转体系
《中国共产党章程》规定“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”，街道办事处的党工委是基层社区应急治理措施的领导核心[4]。因此，由街道党组织负责统筹安排各社区的工作方向内容，由居委会负责具体执行落实，各项工作层级分配至个人，使得个人目标与集体目标相一致，从而提高基层工作人员工作积极性，提升整体工作效率。
2. 完善宣传机制，构建互动社区
宣传工作是发挥群防群治、联防联治重大力量的重要举措，既能加强居民自身意识，又能化解组织与个体之间的矛盾，减少由于信息沟通不及时导致的障碍，提高工作效率。实际工作中，一方面，社区工作者应积极配合当地党委政府做好官方宣传，围绕上级发布的通知通告，通过社区范围内的宣传栏、宣传窗、出入大门张贴宣传标语海报、分发宣传手册等多种方式，宣传应急措施相关知识，确保人人尽知;另一方面，充分利用业委会、居委会创建的居民微信群、钉钉群、公众号等平台，传播各地应急治理的成效措施，及时发布重大事件相关情况和相关知识，更新所在地区实时信息，阐明社区治理预案，使居民能够实时了解所在社区所采取的治理措施的内容，赢得群众的支持和认同，形成宣传战线上共同奋斗的良好氛围。
（二）协调分工合作
1. 居委会与业委会分工合作
新冠肺炎疫情防控期间，居委会、业委会应当各司其职，充分利用好各自优势。居委会更偏向于政府的行政职能，被政府授予了一定的权威性，在政策方向上具有领头作用;业委会由业主组成，与业主自身的需求利益息息相关，在与居民沟通协调上具有优势。两者在应急治理期间，应当加强沟通，相互配合，双管齐下，提高应急治理工作效率。
2. 各部门及社会组织各司其职
各职权部门根据自身特性，负责相应内容的工作。公安机关应主要负责人员治理、社会维稳、社会巡防等工作，卫生部门负责小区在家隔离人员的健康登记工作。各类社会力量也充分发挥相应的作用，如志愿者负责补充社区工作人员在工作力量上的不足，各类慈善机构负责提供口罩、消毒洗手液等物资的购买等。多方推进，多线并进，使得应急情况在最短的时间内得到控制。
（三）增强创新意识
创新应急治理措施，提升治理效率。各基层社区应当根据不同社区的不同情况，以提升治理效率为目的，创新应急治理措施。如在经济发展较好、老年人口占比较少、设施较为完备的新社区，充分利用大数据、人脸识别等技术，对居民每日情况和需求进行汇总分析;积极发展在线医疗就诊功能，提高就医安全性和效率;完善电子商务与社区之间物联网购平台的建立，打通产品与家庭之间的供需链。而在老年人占比较大的社区，建立社区居民自治机制，通过街坊邻里之间相互宣传、社区工作人员上门慰问登记等方式，激发居民积极性，提升社区应急治理能力。
创新应急宣传方式，加强宣传力度。各基层社区应急宣传方式，加强宣传力度[5]，以加快宣传速度，扩大宣传覆盖率为目的，根据小区的实际情况，创新应急治理的宣传方式。如一些宣传设备比较好、年龄偏年轻化的高档社区，就可通过在小区的显示屏、小区的微信群、公众号等地方进行宣传;在一些主要由老人及流动外来人口居住的小区，则可通过分发宣传手册，由社区工作人员上门沟通慰问等方式进行宣传。
参考文献：
[1] 曹海军，梁赛. 社区公共卫生应急治理的“精控”之道——现实困境、逻辑理路和治理策略[J]. 理论探讨，2020（03）：149-157.
[2] 高银宝，谭少华，曾献君，等. 突发公共卫生事件下的乡村社区治理与空间治理——基于PPRR模型的案例解析[J]. 规划师，2020，36（06）：80-85.
[3] 徐景妍. 新冠肺炎下社区参与公共危机治理的路径研究——以江西省贵溪市X社区为例[J]. 长沙民政职业技术学院学报，2020，27（01）：6-10.
[4] 王启军. 社区党建与社区治理深度融合路径探究[J]. 理论建设，2020，36（02）：34-40.
[5] 中国应急管理报新媒体中心舆情组. 大数据解读：应急管理舆论场关注啥？[N]. 中国应急管理报，2019-08-31（07）.
（责任编辑：邹宇铭）
关键词：基层社区;重大突发公共卫生事件;应急治理
中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1673-7164（2021）29-0104-03
一、文献回顾与评述
（一）国外基层社区应急治理模式
国外在应急治理方面的研究普遍早于我国，应急治理体系较为完善，在社区应急治理层面也颇有成效。本文将以德国和日本为例进行简单介绍。
1. 日本“耐灾型社区”
日本地理位置特殊，是自然灾害高风险地区，在长期的抗灾救灾过程中，逐渐形成了一套较全面的综合应急治理体系。在日本，基层社区应急治理推广“耐灾社区”，通过“城镇守望项目”，即当地政府官员、应急专家和社区对紧急状况进行实地考察和风险辨识，以家庭为单位，将风险层层上报，绘制了可靠有效的风险地图，实现社会力量、社区力量和政府的互动，发动个体居民积极参与到社区应急治理的预防、准备、处置和恢复的全部流程。
2. 德国“综合型社区”
社会力量的有效运用是德国社区突发应急治理走在前列的重要原因。德国社区突发应急综合治理系统由警察、消防、社会志愿公益人员机构组织等单位构成。这些社会组织职责非常多，比如负责现场救援、对受害者开展心理辅导、培训社会救援人员等。在各种突发应急救助力量里，志愿公益人员是突发应急救助队伍的主力军，目前已有170万人。
德国法律规定，志愿公益人员在任务、工作期间参与突发应急综合治理培训教育与救助，其薪酬由国家政府部门负担。国家政府部门志愿人员的任务工作经费非常充足，慈善捐赠收入也可以作为志愿者队伍的收入来源，充分保障了志愿者队伍的稳定性。
综合国外社区在应急治理措施方面的建设，不难发现，都具有明确完整的社区应急治理体系，以政府为引导，充分发挥民间组织力量强，多元主体权责协调，居民应急意识和自救能力强等特点，这对国内关于基层社区应急治理模式的思考具有很大借鉴意义。
（二）国内基层社区应急治理措施
我国基层社区应急治理措施在经历多次重大突发事件后，得到了长足发展。总体而言，国内对应急治理措施的研究分析主要可以分为以下三类：
1. 理论研究分析
此类研究一般通过理论研究分析，就如何增强基层应急治理措施提供建议。颜德如等人认为基于社会整合与组织化理论，基层党组织应将党的组织建设与多元组织的“自组织化”与“被组织化”统一起来，围绕基层党组织的领导，未来应急治理法律法规应当适当完善风险防范、信息传导自救互救以及民生服务保障等方面的规定。曹海军等人提出将社区由应急治理的“行政末梢”转变为“治理枢纽”，以数字化技术为抓手，以社区网格化治理优势和协同治理思路为支撑，推动形成以“精明治理”“精确识别”“精准发力”“精密治理”“精细服务”为核心构成和着力点的社区公共卫生应急治理策略体系[1]。
2. 个别案例与实证分析
此类研究一般通过研究分析某街道、某社区应急治理情况，提出相应的策略。高银宝等人以福建省龙海市N村为例，运用参与式调研和危机生命周期模型的分析方法，梳理疫情影响下的N村空间治理实践[2]，提出了应对突发疫情的空间治理策略，即构建“分区分级分类”的乡村社区空间防疫体系，形成“多部门联动”的乡村社区应急组织体系，优化乡村社区人居环境，营造社区健康空间[2]。徐景妍以江西省贵溪市X社区为例，从基层社会治理的视角出发，以社区治理理论和危机治理理论为指南，对基层社区日后危机应对的途径进行思考和建议[3]。
3. 创新视角分析
此类研究一般通过不同视角，对社区应急治理制度提出创新性建议。周文婧等人通过调查和分析F村村民在应对新冠肺炎时对社区抗逆力的认知情况，挖掘该社区疫情应急治理的潜力措施，提出加大政府投入、整合村级资源、积极培育农村非政府组织、健全农村卫生应急治理体制和完善信息沟通机制的解决方式。颜德如等人以4R危机治理理论为视角，发现当前社区存在的应急信息评估研判失实、监测预警失灵、共享联动迟缓、公开披露形式化等四大症结，提出从促进社区应急信息治理常态化、推进社区应急信息治理科学化、实现社区应急信息治理一体化、落实社区应急信息治理责任等方面着力，构建全过程的社区应急信息治理体系，提升社区应急信息治理能力的对策。
二、调研对象与方法
（一）调研对象
本研究主要面向宁波市鄞州区各社区工作者及社区居民，包括彩虹社区、海悦社区、中河街道社区、凤凰社区、宋诏桥社区、飞虹社区的居委会、党群服务中心负责人。
（二）调研方法
调研分三条线路（疫情社区治理工作者、社区居民、社区主要负责人），分三份问卷：一为社区疫情防控工作调研问卷;二为社区居民满意度调查问卷;三为针对社区主要负责人的结构性访谈问卷。如图1：
三、问题指出
通过问卷，发现民众满意度普遍较高;在结构性访谈中，反映的问题也相对较少，但仍存在一些有待完善之处。
各部门工作融合度不够。以鄞州区为例，前期治理阶段，鄞州各派出所协同各社区居民委员会等开展疫情防控工作，取得了一定的成效。但在工作中也暴露出“警格、网格”融合度不够、社区辅警与网格员各行其是，实际工作中出现人员核查方面社区辅警与网格员工作重复，浪费人力、物力，降低疫情治理效能的问题。 1. 情报收集敏感度不高。对辖区正在发生的一些不稳定因素知晓力不足，有些信息已經在街头巷尾、甚至是网络上传开，而社区力量还不知情、不掌握，暴露出社区警务工作在延伸感知方面的不足，人力情报、走访排查、社情掌控等工作机制上还不完善。
2. 各社区工作效率不平衡。各个社区之间的工作效率存在一定的差异。有的社区尤其是一些新社区，如宋诏桥社区，由于社区新，物业也相对比较完善，在工作时较为主动，能够在完成基本工作的情况下，创新各种有效措施去应对新冠肺炎疫情。有的社区则相对较为被动，仅仅是完成基本工作，不能有效发动基层群防群治的强大力量，高效完成治理工作。还有一些老社区人口老龄化严重，外来人口多，在宣传等各方面不能够及时跟进。
3. 专业指导能力不强。一些社区缺乏健康卫生专业人员的指导，在实际治理工作中，仍存在卫生专业能力不足、新冠肺炎疫情防控工作不够规范等问题。新冠肺炎疫情使得居民长期待在家中，容易造成心理问题，部分社区在心理疏导方面工作也没有做到位。
四、对策与建议
（一）强化指导工作
1. 明确责任主体，完善运转体系
《中国共产党章程》规定“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”，街道办事处的党工委是基层社区应急治理措施的领导核心[4]。因此，由街道党组织负责统筹安排各社区的工作方向内容，由居委会负责具体执行落实，各项工作层级分配至个人，使得个人目标与集体目标相一致，从而提高基层工作人员工作积极性，提升整体工作效率。
2. 完善宣传机制，构建互动社区
宣传工作是发挥群防群治、联防联治重大力量的重要举措，既能加强居民自身意识，又能化解组织与个体之间的矛盾，减少由于信息沟通不及时导致的障碍，提高工作效率。实际工作中，一方面，社区工作者应积极配合当地党委政府做好官方宣传，围绕上级发布的通知通告，通过社区范围内的宣传栏、宣传窗、出入大门张贴宣传标语海报、分发宣传手册等多种方式，宣传应急措施相关知识，确保人人尽知;另一方面，充分利用业委会、居委会创建的居民微信群、钉钉群、公众号等平台，传播各地应急治理的成效措施，及时发布重大事件相关情况和相关知识，更新所在地区实时信息，阐明社区治理预案，使居民能够实时了解所在社区所采取的治理措施的内容，赢得群众的支持和认同，形成宣传战线上共同奋斗的良好氛围。
（二）协调分工合作
1. 居委会与业委会分工合作
新冠肺炎疫情防控期间，居委会、业委会应当各司其职，充分利用好各自优势。居委会更偏向于政府的行政职能，被政府授予了一定的权威性，在政策方向上具有领头作用;业委会由业主组成，与业主自身的需求利益息息相关，在与居民沟通协调上具有优势。两者在应急治理期间，应当加强沟通，相互配合，双管齐下，提高应急治理工作效率。
2. 各部门及社会组织各司其职
各职权部门根据自身特性，负责相应内容的工作。公安机关应主要负责人员治理、社会维稳、社会巡防等工作，卫生部门负责小区在家隔离人员的健康登记工作。各类社会力量也充分发挥相应的作用，如志愿者负责补充社区工作人员在工作力量上的不足，各类慈善机构负责提供口罩、消毒洗手液等物资的购买等。多方推进，多线并进，使得应急情况在最短的时间内得到控制。
（三）增强创新意识
创新应急治理措施，提升治理效率。各基层社区应当根据不同社区的不同情况，以提升治理效率为目的，创新应急治理措施。如在经济发展较好、老年人口占比较少、设施较为完备的新社区，充分利用大数据、人脸识别等技术，对居民每日情况和需求进行汇总分析;积极发展在线医疗就诊功能，提高就医安全性和效率;完善电子商务与社区之间物联网购平台的建立，打通产品与家庭之间的供需链。而在老年人占比较大的社区，建立社区居民自治机制，通过街坊邻里之间相互宣传、社区工作人员上门慰问登记等方式，激发居民积极性，提升社区应急治理能力。
创新应急宣传方式，加强宣传力度。各基层社区应急宣传方式，加强宣传力度[5]，以加快宣传速度，扩大宣传覆盖率为目的，根据小区的实际情况，创新应急治理的宣传方式。如一些宣传设备比较好、年龄偏年轻化的高档社区，就可通过在小区的显示屏、小区的微信群、公众号等地方进行宣传;在一些主要由老人及流动外来人口居住的小区，则可通过分发宣传手册，由社区工作人员上门沟通慰问等方式进行宣传。
参考文献：
[1] 曹海军，梁赛. 社区公共卫生应急治理的“精控”之道——现实困境、逻辑理路和治理策略[J]. 理论探讨，2020（03）：149-157.
[2] 高银宝，谭少华，曾献君，等. 突发公共卫生事件下的乡村社区治理与空间治理——基于PPRR模型的案例解析[J]. 规划师，2020，36（06）：80-85.
[3] 徐景妍. 新冠肺炎下社区参与公共危机治理的路径研究——以江西省贵溪市X社区为例[J]. 长沙民政职业技术学院学报，2020，27（01）：6-10.
[4] 王启军. 社区党建与社区治理深度融合路径探究[J]. 理论建设，2020，36（02）：34-40.
[5] 中国应急管理报新媒体中心舆情组. 大数据解读：应急管理舆论场关注啥？[N]. 中国应急管理报，2019-08-31（07）.
（责任编辑：邹宇铭）