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【摘要】：文物保护单位保护范围与建设控制地带划定简称为文保单位“两线”划定工作，从近年的工作实践中，此项工作存在一定困难。为了文物保护单位的安全，应坚持“两线”划定工作同步进行；同时在实际工作中要把握好文物保护单位本体与保护范围，建设控制地带，文物保护单位的建筑面积与占地面积，等几组关系，并且应区别“两线”划定工作的几种特性，“两线”划定的法律弹性，大遗址、墓葬群文物“两线”划定的特殊性，优越环境下“两线”划定的灵活性。
【关键词】：文物保护单位；保护范围；建设控制地带；“两线”。
“文物保护单位制度”是我国对不可移动文物给予保护的重要基础性工作，而《文物保护法》中针对各级各类文物保护单位所进行的“四有”工作则是落实这一保护形式的根本保障性法律制度。其中保护范围及建设控制地带的确定有利于确保文物本体的安全及其周围环境的真实性与完整性。[1]，一般此项工作被称为文保单位“两线”划定工作。目前两线划定工作，在我县文物保护工作中存在一定的困难，本文拟对相关问题进行分析和思考，结合工作实践对一些“两线”划定工作的做法进行总结。
一、“两线”划定工作中的困难
文物保护单位的保护范围和建设控制地带，是保障文物安全的两道外部防线，起到双重保护的作用，工作内容是相近似的。在《文物保护法》2015年修订以前，“四有”工作中一项重要内容就是文物保护单位要“有保护范围和建设控制地带”，但修订后的《文物保护法》第十五条却规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，做出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置机构或专门负责人管理”[2]，明显把“建设控制地带”的相关表述从文物“四有”工作中剥离出来了。但《文物保护法》第十八条又规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位周围划出一定的建设控制地带，并予公布”[3]但“可以”这一似是而非的表述，给实际工作带来了诸多不便。
此外，文物保护法《实施条例》中又在批准机关的行政级别上作了详细规定，所以，县级文化文物主管部门为了完成“两线”划定任务，就要分别履行多次逐级报批手续；加之一些新公布的文物保护单位“两线”划定要求与可能晋升的文物保护单位在材料上“两线”要求的重复规定，使得县级文化文物部门在对待同一个文物保护单位在申报前后要两次开展“两线”划定工作，致使此项工作难以顺利的开展。
二 “两线”划定应当双管齐下
关于文保单位的“两线”，《实施条例》第九条对保护范围作了明确规定：“是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域。”其意义在于“在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性”[4]。关于建设控制地带《实施条例》第十三条明确指出：“是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。”坚持“两线”划定工作“双管齐下”好处很多，概括来说体现在以下五个方面：
其一，有利于对文物保护单位周边环境进行整体把握，为文保单位科学保护提供更可靠的历史依据与自然环境依据；其二，有利于一次完成规范文本，可以在同一张图件上将同一个文物保护单位本体以外的“两线”范围情况清晰的地展现出来，更有利于在同一个文本上将一个地区的文物保护单位“两线”划定内容全部展现出来；其三，有利于在工作中进行简便有效的管理，使相关部门能够就同一个问题进行整体研判，以便達成共识；其四，有利于文物部门与规划部门履行报批程序，便于县级以上政府进行审批并公布；其五，有利于舆论监督，使文物保护单位的“两线”划定工作真正在文物工作保护实践中发挥出应有的作用。
三 把握好“两线”划定中的三组关系
一般在讲“两线”时，多数人总是认为在文物保护单位本体以外出现的两环全封闭式线路，可是实际工作当中如何确定这两条线的方向、大小，是一件十分严谨的事情，是依法依规开展文物保护工作的主要依据。实际工作告诉我们，在“两线”划定中，必须处理好以下三组对应关系：
（一）文物的本体与保护范围、建设控制地带的关系。在实际工作中，往往存在着把文物本体范围等同于文物保护单位保护范围的情况，在文物的本体、保护范围、建设控制地带三者关系上存在不清晰的认识。不管怎么说，文物保护单位的保护范围是必要的，是一定要大于文物本体范围的安全区域，否则就失去了“两线”划定的作用，“两线”的功能也将丧失，甚至可能给文物保护单位本体带来威胁和隐患。同时，如果产生了文物本体破坏事件，必然会造成文物本体遭到破坏情况定性不清，将文物本体遭到破坏变成了文物保护单位保护范围遭破坏，这样将会极大削弱对相应文物违法行为的制裁力度。所以，在“两线”划定中，要确保每一个文物保护单位的保护范围必须绝对大于本体，建设控制地带必须绝对大于保护范围，三者的关系应为同心圆。
（二）文物保护单位的建筑面积与占地面积的关系。对于那些地表上有建筑遗存的文物保护单位，尤其是建筑类、墓葬类文物保护单位，人们通常会错误地只是将建筑、房子当作文物的本体，错误地将建筑外围墙以内没有建筑存在的地方视为文物的保护范围或建设控制地带。这里存在着一个对文物本体建筑面积与占地面积如何正确把握與认识的问题，是一个对不可移动古代文物建筑、近现代建筑、墓葬形制等如何从空间逻辑上进行综合掌握的问题。文物保护单位的本体不仅仅只是区区几栋建筑、几间房子、或者是一个孤伶伶的墓葬。它是一个富有历史文化内涵的综合各方面信息的有机整体，所以，我们在确定该文物保护单位占地面积时，这个占地面积可以是地表上有建筑样式存在的面积，也可以是没有任何建筑样式存在的面积（如遗址类文物）。
我们一定要防范那种以文物的建筑面积来取代或混淆文物占地面积、直至混淆文物本体认定的情况发生，为文物保护单位争取本来应得的保护范围空间。 （三）文物保护单位的整体与局部的关系。因为很多文物保护单位在申报批准公布时存在“打包”的情况和一个文物保护单位因历史原因被分割成多个局部等情况，这就给“两线”的划定工作带来了一定难度。这就要我们正确处理好文物的整體与局部的关系。对于那些由多个相对而言独立的文物遗迹“组合”而成的文物保护单位，在划定“两线”时，要一组一组地划，坚决杜绝“打包”行为。对于那些因自然、社会历史等多重原因而形成的同一个文物保护单位被人为分割的现象， 一定要小心谨慎的正确处理好它的整体与局部之间的关系、原貌与现状的关系，要搞清全貌和实质，尽量不要“成组”分割。例如一些墓葬群、建筑群、厢房、照壁、池塘井泉等因后期道路建设、河渠水沟、私搭乱建、新建开发等原因而被分割开，则应该通过“两线”划定工作使它们实现历史风貌性“集合”，进而为以后的文物维修复建留下余地。
四、把握好“两线”划定工作中的三种特性
（一）“两线”范围内的法律灵活特性
划定“两线”其根本目的在于為了更加便捷有效地对文物本体进行科学化与规范化的保护，对“两线”范围内的事项进行全面控制，但是这并不等于就是说从此之后“两线”范围内就绝对不可变动的。建设控制地带内的建设行为可以存在自不必讳言，在文物保护单位的保护范围内，《文物保护法》也没有绝对禁止特殊情况下的建设行为。其第十七条规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”其实“特殊情况”的表述已为实际工作中的行为留有余地，体现了法律的“灵活性”，表明在文物保护单位的保护范围内有些活动仍然是被许可的，关键在于履行必要的报批程序。
（二）遗址、墓葬类文物“两线”划定的特殊性
古遗址、古墓葬类文物的本体主要存在于地表之下，或大多处于田野之间，远离城市集镇。通常情况下，古遗址古墓葬的占地面积比较容易调查清楚，文物本体四周的现状相较于一般性建筑遗存、尤其是处于城镇中及民居建筑中的文物保护单位要简单许多，环境遭到破坏的风险系数要小得多。因此，对此类文物保护单位的保护范围可以考虑划得稍大些，对于第二道防线“建设控制地带”可以从历史风貌上酌情考虑，如果文物保护单位周边地带是旷野，四周又有群山环抱或处于大山怀抱中，同时，当地发展规划中又无在此地兴建其他大型项目的中长期规划，文物部门可以针对这种特殊性情况，不再强调坚持一定要划定建设控制地带，除此以外的情况下，都应该考虑“两线”划定要齐全，且要坚持“两线”划定工作双管齐下。
（三）优越环境下“两线”划定的灵活性。
划定“两线”的最终作用的是为了文物保护单位的安全及历史风貌的保存和与周边环境协调，但是，由于文物所处环境的先天差异性极大，加之《文物保护法》中对建设控制地带的划定没有作硬性要求，因此，那些文物保护单位可以不划第二道防线，需要我们仔细考虑。除了以上所说一些古遗址、古墓葬特殊情况外，对于一些生存环境先天相对优越的文物保护单位，也可以考虑将保护范围划得稍微大一些，对建设控制地带可不作硬性要求。如置身于校园、公园、历史文化名城名镇中的历史文化街区、政府机关大院等环境下保护单位，其周边环境一般来说相对比较稳定，新的建设行为发生的概率和频率相对较低，因此在确保保护范围合理划定的必要条件之下，（同时保护范围划定要能够满足对文物本体长远保护的需要），可以考虑不再另行划定建设控制地带。
注释：
[1]范敬宜、单霁翔等.文物保护法律指南[M].北京：中国城市出版社，2006：29.
[2]《中华人民共和国文物保护法·中华人民共和国文物保护法实施条例》，北京：中国法制出版社，2015：23.
[3]《中华人民共和国文物保护法·中华人民共和国文物保护法实施条例》，北京：中国法制出版社，2015：24.
[4]朱明敏.关于文物“四有”工作的几点思考[J].广东技术师范学院学报，2016（3）.
【关键词】：文物保护单位；保护范围；建设控制地带；“两线”。
“文物保护单位制度”是我国对不可移动文物给予保护的重要基础性工作，而《文物保护法》中针对各级各类文物保护单位所进行的“四有”工作则是落实这一保护形式的根本保障性法律制度。其中保护范围及建设控制地带的确定有利于确保文物本体的安全及其周围环境的真实性与完整性。[1]，一般此项工作被称为文保单位“两线”划定工作。目前两线划定工作，在我县文物保护工作中存在一定的困难，本文拟对相关问题进行分析和思考，结合工作实践对一些“两线”划定工作的做法进行总结。
一、“两线”划定工作中的困难
文物保护单位的保护范围和建设控制地带，是保障文物安全的两道外部防线，起到双重保护的作用，工作内容是相近似的。在《文物保护法》2015年修订以前，“四有”工作中一项重要内容就是文物保护单位要“有保护范围和建设控制地带”，但修订后的《文物保护法》第十五条却规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，做出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置机构或专门负责人管理”[2]，明显把“建设控制地带”的相关表述从文物“四有”工作中剥离出来了。但《文物保护法》第十八条又规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位周围划出一定的建设控制地带，并予公布”[3]但“可以”这一似是而非的表述，给实际工作带来了诸多不便。
此外，文物保护法《实施条例》中又在批准机关的行政级别上作了详细规定，所以，县级文化文物主管部门为了完成“两线”划定任务，就要分别履行多次逐级报批手续；加之一些新公布的文物保护单位“两线”划定要求与可能晋升的文物保护单位在材料上“两线”要求的重复规定，使得县级文化文物部门在对待同一个文物保护单位在申报前后要两次开展“两线”划定工作，致使此项工作难以顺利的开展。
二 “两线”划定应当双管齐下
关于文保单位的“两线”，《实施条例》第九条对保护范围作了明确规定：“是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域。”其意义在于“在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性”[4]。关于建设控制地带《实施条例》第十三条明确指出：“是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。”坚持“两线”划定工作“双管齐下”好处很多，概括来说体现在以下五个方面：
其一，有利于对文物保护单位周边环境进行整体把握，为文保单位科学保护提供更可靠的历史依据与自然环境依据；其二，有利于一次完成规范文本，可以在同一张图件上将同一个文物保护单位本体以外的“两线”范围情况清晰的地展现出来，更有利于在同一个文本上将一个地区的文物保护单位“两线”划定内容全部展现出来；其三，有利于在工作中进行简便有效的管理，使相关部门能够就同一个问题进行整体研判，以便達成共识；其四，有利于文物部门与规划部门履行报批程序，便于县级以上政府进行审批并公布；其五，有利于舆论监督，使文物保护单位的“两线”划定工作真正在文物工作保护实践中发挥出应有的作用。
三 把握好“两线”划定中的三组关系
一般在讲“两线”时，多数人总是认为在文物保护单位本体以外出现的两环全封闭式线路，可是实际工作当中如何确定这两条线的方向、大小，是一件十分严谨的事情，是依法依规开展文物保护工作的主要依据。实际工作告诉我们，在“两线”划定中，必须处理好以下三组对应关系：
（一）文物的本体与保护范围、建设控制地带的关系。在实际工作中，往往存在着把文物本体范围等同于文物保护单位保护范围的情况，在文物的本体、保护范围、建设控制地带三者关系上存在不清晰的认识。不管怎么说，文物保护单位的保护范围是必要的，是一定要大于文物本体范围的安全区域，否则就失去了“两线”划定的作用，“两线”的功能也将丧失，甚至可能给文物保护单位本体带来威胁和隐患。同时，如果产生了文物本体破坏事件，必然会造成文物本体遭到破坏情况定性不清，将文物本体遭到破坏变成了文物保护单位保护范围遭破坏，这样将会极大削弱对相应文物违法行为的制裁力度。所以，在“两线”划定中，要确保每一个文物保护单位的保护范围必须绝对大于本体，建设控制地带必须绝对大于保护范围，三者的关系应为同心圆。
（二）文物保护单位的建筑面积与占地面积的关系。对于那些地表上有建筑遗存的文物保护单位，尤其是建筑类、墓葬类文物保护单位，人们通常会错误地只是将建筑、房子当作文物的本体，错误地将建筑外围墙以内没有建筑存在的地方视为文物的保护范围或建设控制地带。这里存在着一个对文物本体建筑面积与占地面积如何正确把握與认识的问题，是一个对不可移动古代文物建筑、近现代建筑、墓葬形制等如何从空间逻辑上进行综合掌握的问题。文物保护单位的本体不仅仅只是区区几栋建筑、几间房子、或者是一个孤伶伶的墓葬。它是一个富有历史文化内涵的综合各方面信息的有机整体，所以，我们在确定该文物保护单位占地面积时，这个占地面积可以是地表上有建筑样式存在的面积，也可以是没有任何建筑样式存在的面积（如遗址类文物）。
我们一定要防范那种以文物的建筑面积来取代或混淆文物占地面积、直至混淆文物本体认定的情况发生，为文物保护单位争取本来应得的保护范围空间。 （三）文物保护单位的整体与局部的关系。因为很多文物保护单位在申报批准公布时存在“打包”的情况和一个文物保护单位因历史原因被分割成多个局部等情况，这就给“两线”的划定工作带来了一定难度。这就要我们正确处理好文物的整體与局部的关系。对于那些由多个相对而言独立的文物遗迹“组合”而成的文物保护单位，在划定“两线”时，要一组一组地划，坚决杜绝“打包”行为。对于那些因自然、社会历史等多重原因而形成的同一个文物保护单位被人为分割的现象， 一定要小心谨慎的正确处理好它的整体与局部之间的关系、原貌与现状的关系，要搞清全貌和实质，尽量不要“成组”分割。例如一些墓葬群、建筑群、厢房、照壁、池塘井泉等因后期道路建设、河渠水沟、私搭乱建、新建开发等原因而被分割开，则应该通过“两线”划定工作使它们实现历史风貌性“集合”，进而为以后的文物维修复建留下余地。
四、把握好“两线”划定工作中的三种特性
（一）“两线”范围内的法律灵活特性
划定“两线”其根本目的在于為了更加便捷有效地对文物本体进行科学化与规范化的保护，对“两线”范围内的事项进行全面控制，但是这并不等于就是说从此之后“两线”范围内就绝对不可变动的。建设控制地带内的建设行为可以存在自不必讳言，在文物保护单位的保护范围内，《文物保护法》也没有绝对禁止特殊情况下的建设行为。其第十七条规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”其实“特殊情况”的表述已为实际工作中的行为留有余地，体现了法律的“灵活性”，表明在文物保护单位的保护范围内有些活动仍然是被许可的，关键在于履行必要的报批程序。
（二）遗址、墓葬类文物“两线”划定的特殊性
古遗址、古墓葬类文物的本体主要存在于地表之下，或大多处于田野之间，远离城市集镇。通常情况下，古遗址古墓葬的占地面积比较容易调查清楚，文物本体四周的现状相较于一般性建筑遗存、尤其是处于城镇中及民居建筑中的文物保护单位要简单许多，环境遭到破坏的风险系数要小得多。因此，对此类文物保护单位的保护范围可以考虑划得稍大些，对于第二道防线“建设控制地带”可以从历史风貌上酌情考虑，如果文物保护单位周边地带是旷野，四周又有群山环抱或处于大山怀抱中，同时，当地发展规划中又无在此地兴建其他大型项目的中长期规划，文物部门可以针对这种特殊性情况，不再强调坚持一定要划定建设控制地带，除此以外的情况下，都应该考虑“两线”划定要齐全，且要坚持“两线”划定工作双管齐下。
（三）优越环境下“两线”划定的灵活性。
划定“两线”的最终作用的是为了文物保护单位的安全及历史风貌的保存和与周边环境协调，但是，由于文物所处环境的先天差异性极大，加之《文物保护法》中对建设控制地带的划定没有作硬性要求，因此，那些文物保护单位可以不划第二道防线，需要我们仔细考虑。除了以上所说一些古遗址、古墓葬特殊情况外，对于一些生存环境先天相对优越的文物保护单位，也可以考虑将保护范围划得稍微大一些，对建设控制地带可不作硬性要求。如置身于校园、公园、历史文化名城名镇中的历史文化街区、政府机关大院等环境下保护单位，其周边环境一般来说相对比较稳定，新的建设行为发生的概率和频率相对较低，因此在确保保护范围合理划定的必要条件之下，（同时保护范围划定要能够满足对文物本体长远保护的需要），可以考虑不再另行划定建设控制地带。
注释：
[1]范敬宜、单霁翔等.文物保护法律指南[M].北京：中国城市出版社，2006：29.
[2]《中华人民共和国文物保护法·中华人民共和国文物保护法实施条例》，北京：中国法制出版社，2015：23.
[3]《中华人民共和国文物保护法·中华人民共和国文物保护法实施条例》，北京：中国法制出版社，2015：24.
[4]朱明敏.关于文物“四有”工作的几点思考[J].广东技术师范学院学报，2016（3）.