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摘要 关于国民政府分期禁绝毒品政策的弊端，学术界有所论述，但泛泛而谈者居多，鲜有用实例论证者。笔者拟以甘肃省为例，论证国民政府不采取断禁措施，而是着眼于鸦片的巨额利润，致使在执行此政策的过程中，禁绝与烟亩罚款常常纠缠不清，执行者难以遽断；禁绝县份与未禁绝县份之间纠葛纷出，弊端丛生，影响禁政效果至巨，给后续的禁烟带来了诸多掣肘。总体上，从成本、收益和政策的可操作性方面看，该政策弊大干利。
关键词 国民政府，分期禁绝，弊端，甘肃省
中图分类号 K25 文献标识码] 文章编号 0457-6241(2008)24-0029-06
1935—1940年，国民政府在禁政上开始实施“两年禁毒、六年禁烟”计划，拟在六年时间内将全国烟毒分期禁绝，尤其要根绝四川、云南、贵州、陕西、甘肃、绥远和宁夏等鸦片种植和吸食大省的毒祸。甘肃省秉承国民政府的旨意，开始执行此计划。不可否认，这一政策的执行取得了一定成效，尤其在禁种上，截止1940年，甘肃省中心区域的鸦片种植几绝，但吸食和贩运仍大有人在，禁绝效果不理想。那么，诉诸于学理，该计划是否是一个最佳的政策，其成本、收益如何?政策的可操作性如何?笔者拟以甘肃省为例，就分期禁绝政策中的诸多弊端做一考量，回答上述问题。
一、甘肃省分期禁绝政策的出台及其实质
按照1932年国民政府制定的《派员查禁十省种烟办法》，规定鄂、豫、皖、赣、湘、苏、浙、闽、陕、甘腹地10省首先禁种罂粟，其余各省克日禁种。但是，在实施的过程中，甘肃省由于军事和经济的原因，困难重重，阻力甚大，“不独人民多以种烟为生。即地方财政亦多赖烟亩税收以资挹注，如果骤施严禁，实为不教而诛，且于人民生计及地方财政，亦不无影响，为顾全事实，徐图推进，俾克达到彻底禁绝目的”哪，遂决定分五期禁绝。
国民政府之所以对西部四川、陕西和甘肃等省实行分期禁绝政策，是从各省财政拮据，民生凋敝，赖鸦片为财政支柱者日久的现状出发考虑的。如果断然禁之，必使地方机构无法运转，人民生活难以维系。因此，国民政府声称这种渐进禁烟政策是科学的，符合西部诸省的实际。乍看之下，这种说法颇有道理。然而从根本上追究，分期禁绝政策就是为了给政府的财政以挹注，并没有给人民带来多少实惠，反而将他们置于进退维谷的境地。时人宗则看透了这一点，他以犀利的文笔写道：“分期禁种鸦片的所谓科学办法，绝没有成立的理由，更没有委其理由于人民身上而成立的理由。吾人也曾想到，禁烟的惟一损失就是一省的财政，但财政尽可从开源节流上去想办法弥补，决不应顾此失彼，造出忸忸怩怩的禁烟态度，形成似禁非禁的方式。——根本禁绝呢?在财政上是一大损失。一点也不去禁止呢?当然不成一回事体，因而才产生了禁种与绥种的方式。这叫做科学的办法吗?”宗则之语有的放矢，对国民政府以分期禁绝政策为名，行征收烟亩罚款之实进行了有力抨击。
在国民政府既定政策的指导下，甘肃省从1935年开始，厉行六年禁烟计划，分期禁绝。1935年厉行禁绝者为第一期，计有皋兰、正宁、庆阳、宁县、环县、西固、宁定、合水、和政、鼎新、夏河、临潭、康乐设治局和榆中沿汽车路一带等十四县局。1936年禁绝者为第二期，有定西、会宁、通渭、平凉、静宁、庄浪、隆德、泾川、镇原、灵台、华亭、崇信、化平、固原、武都、海原、文县、康县等十八县。1937年禁绝者为第三期，有临洮、渭源、临夏、永靖、天水、西和、礼县、两当、秦安、清水、洮沙等十一县。1938年禁绝者为第四期，原计为景泰、陇西、漳县、武山、甘谷、徽县、成县、永登、安西、玉门、敦煌、金塔等十二县。后因抗战全面爆发，为应战时需要，增加粮食生产，将1939年禁绝的第五期靖远、武威、古浪、张掖、山丹、民乐、酒泉、临泽、永昌、民勤、高台等十一县，提前于1938年一并禁绝。
分析上述甘肃省的分期禁烟计划，其中包含两层意思。第一，“先禁者大抵为产烟较少之区，其产烟较盛地方，往往施禁在后”。原因何在?政府谋财动机之使然。禁烟先从那些没有烟亩罚款或烟亩罚款很少的县份开始，烟亩罚款大县放在后面禁绝。如第一期各县种烟少，罚款不多；皋兰和榆中虽是罚款大县，但系省会所在地，来往行人众多，不禁罂粟，有碍观瞻，甚至有违法令，不得不为；最后一期靖远和河西各县，都是罚款大县，挹注省财政甚多。放在最后禁绝，用心良苦。第二，从甘肃省政府的权力有效行使方面来看，也是由易于推行政令的县份先开始禁烟，正宁等县不受其控制，遑论推行政令，而第五期河西各县属于马步芳、马步青的势力范围，政令推行不易，掣肘甚多，不得不放在最后。
二、面子上的禁烟——榆中县禁种汽车路沿线的背后
甘肃省按计划分五期禁种，在第一期的禁种地域上，除皋兰等十三县全部禁绝外，榆中县只禁种汽车路沿线的烟苗。榆中县的这种独特禁种方式——即一县内部的分期禁绝政策令人不可思议。那么如何禁种汽车路沿线烟苗，省府规定为沿线“目力所及者”。显然目力所及，是一个非常模糊的概念，具体目力所及是多少?标准怎么界定?作为主其事者的榆中县县长叶超感到极难下手，无奈之余，1935年3月他上书民政厅说明厉害，“距离汽车路远近，未蒙指示一定之标准，若以弓数亩数里数为标准，则汽车路左右山川原隰，至为畸零，向长途汽车路左右，寸寸丈量，距离之里数，当为事实与时间所不许，且在川原之地，虽汽车路旁左右三五里内，即使禁种，而三五里外，乃至七八里十余里不等，毒卉花开，仍觉沿路左右，灿烂入目”。为此，他问到：是否沿汽车g带目力所及之地，不论远近，一律禁绝，叶氏直陈事实，要求明示，但是省政府心中无数，要求叶氏撙节办理。
省政府没有给出明确的答复，县长仍无法动手铲除。而此时汽车路沿线烟民人心浮动，怒气冲天，日夜守望于田间地头，商议攻守之策。在彷徨之际，叶超又连上二书，更加详细地阐明了只禁绝汽车路沿线将会产生的种种纠葛，恳求省政府与其左右为难，不如宣布全禁。他提出了五点困难：第一，汽车路沿线，皋榆互插之地甚多，皋兰全禁，而榆中只禁汽车路沿线，皋兰“莠民”必有投机取巧者，前来榆中偷种，或有榆中插入皋兰之地，榆中“莠民”借口榆中未禁，给皋兰禁烟造成了麻烦。第二，禁种汽车路沿线目力所及地方，未定具体面积数目，平原地带，目力所及甚远，到底该禁多少?第三，禁种汽车路沿线，只禁新修之汽车路两旁鸦片，而对旧日汽车路两旁鸦片置之不理，但来往旧路者络绎不绝，该如何解决?第四，只禁汽车路沿线，对县城周围种植采取放任态度，如此有碍观瞻之事，该如何办理?第五，榆中1935年烟亩罚款已如数交清，若禁烟民众要求退还罚款，如何解决?
应该说，叶的呈文是切中要害的，但省府未给予明确回复。什么原因使省府如此棘手呢?对亩款 的留恋是焦点。按法令规定，禁止多少面积，退还多少已交罚款。然而，省政府对退还的亩款给定了数目，但是对禁种的区域却含糊其辞，模棱两可，这样就使主其事者难以下手。因此出现上述问题就不可避免，即禁绝了此地，禁不了彼地，而要禁绝彼地，必须要有可退还的亩款。因此在呈文中，叶氏一再声明亩款无几，与其左右为难，不如全县全禁。但是省政府没有准许叶氏的请求，仍令他按照已定法令撙节办理。宗则指出这种禁烟为“科学的面子禁烟”，因为榆中地处西兰公路必经之地，来往汽车较多，“有汽车通行即有要人与外人往返，有要人与外人往返则系乎观瞻，鸦片是有碍观瞻的，所以就不能不禁，请问这样禁烟的动机不是为了面子而何?”其实不仅仅是面子，面子背后的关键是亩款。
政府虽然没有规定面积，但法令必须执行。对县长、乡镇长和保甲长来说，心中无谱，再加上老百姓的阻挠，查禁速度相当缓慢。叶超呈报道：“虽县长三度沿路之履查，禁烟委员，日日在乡之催迫，而各乡镇之禁烟，仍进行疲缓。”最后撤职查办一乡长，二保长，把十余烟户游街，禁烟才渐有起色。此其小者，尤有“铲后抛出重植者，有因铲后得雨复发者，有因故抗铲烟，殴打镇长委员，藉以拖延时日者，以致沿汽车路一带各镇乡长，对于查报禁绝，日期不无迟延”。不难理解，各乡镇长不可能雷厉风行的推动该地的禁政，查铲过程中，那些应禁，那些不禁，都是未知数；对于老百姓来说，退还亩款有限，铲除烟苗，意味着生活来源断绝，他们拼命抗拒也在情理之中。
三、插花飞地偷种——毗连县份纠葛之种种
民国时期，地籍未彻底整理，县与县之间插花地、飞地比比皆是，此种地带管理难度大，往往出现“三不管”的现象，为禁烟带来了诸多麻烦。而分期禁绝政策又给毗连两县的烟苗查禁雪上加霜。由于禁种期限的不同，禁种者和未种者之间在关涉利益的时候，冲突不断，纠纷迭出。前述榆中县不仅县内烟苗难以查清，在与皋兰县相连的插花地带，也是问题频出。皋兰有丁家庄，插入榆中县栖云镇，双方约定该地由榆中负责查铲。该镇镇长夏承禹见事体重大，亲往督铲翻犁。然该庄人民扬言不听榆中指挥，只听皋兰命令，双方顿起冲突。该地甲长丁炎德以地湿不能翻犁为由，抗拒拖延，夏镇长命令将其带县发落，突然，该地“群壮共集三十余人，质问镇长及保长，无论如何，甲长决不让带去”，并将夏承禹“围空(困)在中，被庄人高冒子、丁焕有子二人，横施捶楚，左手背受伤皮破，胸腔疼痛，食难下咽，非丁得先救护，几乎性命有伤”。甲长带头闹事，殴打镇长，显然是插花地双方的控制都比较薄弱所致。皋兰烟民不让榆中县铲除烟苗，同样榆中烟民也不让皋兰铲除烟苗。皋兰县查铲队队长范宗江发现榆中坪头顶插入本县田地二百余亩，又有“插入烟地三十余亩，花户等誓死不肯铲除，亦不容队长等执行。并称该地本年四成罚款，已缴纳榆中县政府，现在非见榆中委员，不能翻犁，态度坚决”。省禁烟法规有令，凡它县插入本县之地亩，发现罂粟者，一律由本县铲除。即榆中插入皋兰之烟田应由皋兰查铲，但问题是当时皋兰已禁种，而榆中尚未禁种，该地虽说插入皋兰，但已经被榆中征收了烟亩罚款，也就是说，种烟是经榆中县府允许的。面对此情，榆中烟民当然不愿意烟苗被铲除，皋兰县也只好望烟兴叹。
会宁县与靖远县县境接壤，会宁为第二期1936年禁绝，而靖远为第四期1938年禁绝，双方同样因禁种年限不同而产生了诸多问题。两县彼此有插花地，烟苗查铲困难。会宁县县长牛剑秋也意识到此问题将会带来后患。1936年4月他上书民政厅，征求对此事的处理办法。“查靖远县有职县之插花瓯脱地方，固应遵令查禁，而职县有靖远之插花瓯脱地方，究竟已否令饬该县，亦当查禁，以免借口狡赖，而清毒卉，抑或照章不在禁止之列，而使依界播种之处，奉令未曾示知，无所遵守。”嗍即会宁县插到靖远的村庄，必须按期禁种，那么靖远插到本县的村庄，如何办理?得到的回复是：“插花瓯脱各地，现正统筹整理办法，该县境内之靖远瓯脱地种植烟苗，尚未在本年应禁之列，自可暂缓铲禁。”即靖远插到会宁县的村庄，没有到禁种期限，仍让其继续种烟。这种回复与禁烟法令有违。揆诸常理，会宁全境全部禁种，而临县靖远尚未禁种，靖远插入会宁的飞地、插花地遍野罂花，会宁老百姓势必要受影响，偷种鸦片。
正如所料，由于受利益的驱动，双方毗连之地问题丛生。属会宁管辖的小水村，因地靠靖远，看到靖远罂花遍地，而此地所种鸦片将要按期铲除，因此联名上书省府，要求暂缓铲除。呈文指出：“地段虽属会宁，与靖界近在咫尺，犬牙相错，插入靖远境内。南北东西，实与靖远境界毗连。距会三百余里。距靖东至打拉池七八里，南至三百户五六里，至磁窑儿十余里。西至靖城二十余里，鸡犬之声相闻，而达乎四境。兹者靖远界限属内播种烟苗，而区属地段属内绝禁铲除，恐于清查方面，不无纠葛之事……是以民等一再思维，不避冒险之诛，联名恭恳主席案下，矜悯民众痛苦，破格恩准所有插入靖远之地段，而禁种烟苗之期限，亦列入靖远期限以内，嗣后靖属烟苗肃清，则区署一带之烟苗，不禁而自行肃清矣。”并要求将所纳税款，归并向靖远缴纳。小水村村民通过委婉的方式诉说了自己的要求，该村虽属会宁管辖，但插入靖远境内，因此也妄想将禁政列入靖远期限。对此省政府断然否决。
政府的严词否决，并没有制止农民的行动，他们仍设法偷种。1936年，甘肃查禁种烟督察团团长路邦道在检查种烟路过靖远和会宁时，看到两县“界限未清，烟苗广植”，请求尽快将两县边界查明划定，以便权责分明。遗憾的是会宁和靖远的边界一直未详细勘定，致使小水村偷种鸦片者时有发现，“会宁纯受靖远影响，故其他乡镇皆无，只与靖远毗连插花之北三乡有之。小水乡距靖远最近，插花地较多，故偷种者亦较多”。此种情况一直延续到解放初才彻底得到解决。
四、变本加厉——缓禁县份疯狂种植的危害
实行分期禁种后，在每一期禁种的前一年，都会出现这样一种现象，即烟民倾其全力，将大量的土地用来种烟，因此有些县份种植罂粟的地亩反而比未禁时增多，产量自然增大。武山县就是一例。武山规定必须于1938年禁止种植，“故26年全县所有农户，倾其所有肥地，尽数种植罂粟。时至盛夏，处处罂花争放，红白灿烂，远近辉映，俨若芙蓉天地”。其他各县也有类似情况。再看下表反映的事实：
1935年甘肃省开始执行六年禁烟计划时，当年的种植亩数为36.1047万亩，比1934年的种植亩数49.3315万亩减少了13.2268万亩；1935年产量为1083.141万两，比1934年的1749.945两减少666.804万两；罚款也相应减少。可见，省政府起初对此政策的执行比较得力，取得了一定效果。但对比1936年和1935年的情况，问题便凸显出来，1936年种烟亩数猛增到91.4667万 亩，比上年36.1047万亩增加了55.3620万亩；相应的1936年的产量也比上年多出1264.140万两。增加之J陕，令人瞠目。再看税收一栏，从1936年开始，税收连年上升，该年为717523元，1937年为825220元，1938年迅速增到1296938元。
推测其原因，从烟民自身来看，烟民清楚禁烟后烟价必会大涨，储存鸦片等于储存金钱，因此不顾一切扩充种植面积；当然，甘肃省政府也有怂恿嫌疑，为了将禁种县份的烟亩罚款转嫁到未禁县份，弥补因禁烟带来的亩款减少，政府加重未禁县份的罚款，农民也不得不增加亩数。更甚者，以往很少种或未种鸦片的县份，这时被利益诱惑，也大肆开放烟禁。为此事，国民政府军事委员会委员长兼禁烟总监蒋介石于1937年8月6日专门给甘肃省政府发布训令，指出缓禁各县只能就上年曾经种烟之地亩，准由人民报请登记，领照暂种，其亩数及产烟数量，必须按照上年底册，切实核减，以后仍逐年减少，不得因希图税款，任令增加，其向未种烟者，虽在缓禁县区，亦一律不准报种。训令发布之日，甘肃省已进入了禁绝的最后一期，所起作用不大。
缓禁县份大量种植烟苗，又给已禁县份的禁运、禁售和禁吸带来了困难。按照法令，某县禁种后，运、售和吸同样要禁绝。这样，一些非法之徒和吸食者将目光转移到了未禁县份。一些贩运者将未禁县份的烟土运入禁绝县份，成为已禁县烟土的主要来源。如第一期禁绝的和政烟土来源于渭源，宁县来源于平凉，西固来源于岷县，夏河来源于临夏，宁定来源于渭源和陇西，临潭来源于陇西和临洮等县。这些烟土偷运过来主要供应当地的烟民吸食，影响了已禁县的禁绝效果。此外，同一行政区内各县，由于禁绝期限不同，互相影响颇大。1937年第一区督察行政专员张振武在汇报中对此深为忧虑。他指出第一行政区所属十五县中，以皋兰和临潭为第一期；榆中、会宁、康乐、定西为第二期；临洮、岷县、渭源、洮沙为第三期；永登、景泰、陇西、漳县为第四期；靖远为第五期。前三期均已具报肃清，出具切结。自应开始办理烟民登记，审判烟犯等事宜，然而“四五两期县份，烟苗尚未肃清，一切禁政当不免有种种困难情形，以致本署本季季报表亦无法查填，而对于未来禁政成绩，必难收效”。可见，同一行政区内，由于禁绝期限的不一，计划不能全盘执行，法令无法统一实施，耗费人力、物力自不必说，影响禁政前途至大。
五、以谋财为主的分期禁绝政策
上述各点，无论是榆中县的禁种汽车路沿线，毗连县份的禁绝纠纷，还是1935年之后种植亩数的急剧扩大，都表明一点，省政府紧紧抓住鸦片的重利不放。因此，说到底，分期禁绝政策就是一个谋财的政策。
进一步，在实施此政策的过程中，省政府为了谋取厚利，竞置民众的生命于不顾。对于民众上书请求减免亩款或提前禁种之事，均遭拒绝。
1936年初，酒泉县永定乡乡长王成德、丰乐乡乡长张安仁两次上书民政厅，痛陈当地农村破产，百姓生活困穷，请求减免亩款：
“兰州民政厅长钧鉴，查酒泉县永定乡、丰乐乡，距城鸯远，曩即瘠苦，近复荒旱灾{=曼，五谷不登，农产价贱，赤贫小户因负担过重，告贷无门，衣食公款所迫，穷困无聊者均弃地逃亡，田亩荒芜，粮草无着，甚至鬻子变款而交款，秕糠以充饥，庚癸惨呼，哀鸿遍野，农村破产，赤地过半，被荒灾民，无法生活者，老转沟壑，少壮流离，实系穷苦不堪，不忍听睹，迭经将灾荒痛苦情形，恳求县长堪视拯救及缓征荒粮草在案。惟二十五年之烟亩罚款业已开征，而民穷财竭，十户十空，又非产烟区域，较之他乡大相悬殊，且国赋正供，荒芜无着，以瘠苦僻乡，担负均等，况灾余残生，仅存微息，岂能担负巨款，若不设法救济，减轻负担，势必流离殆尽。乡长等职责攸关，难安缄默，惟将实际穷苦情形，联名电恳施恩拯救核减二乡亩款，稍苏民困。”
省政府回复道：“查该县二十五年罚款比额，早经呈奉省政府核准，令饬该县县长遵照征解在案。预算攸关，未便变更，所请核减之处，碍难照准，仰该县乡长等，劝导民众，踊跃输纳，以顾急需。”理由很简单，政府亩款预算已编订，不能轻易变动，因此希望该乡长剀切劝导人民，积极缴纳款项，以顾急需。可见，政府为了应付自己的“急需”，对民众的痛苦生活置若罔闻，仍要他们缴纳罚款，其非为强迫谋财而何?
同年，漳县公民代表也上书，指出该县人民负担沉重，逃亡他乡者络绎于途，请求提前禁绝烟苗，恢复生产，“现以春耕将届，群欲将全县烟苗，提前禁绝，于国家早除其鸩毒，于人民顿弛于负担，诚属公私交相便利”，如不能提前禁绝，“亦惟恳俯念兵荒孑遗之灾黎，饥寒交迫，日不聊生，祈减轻烟亩罚款，稍抒燃眉。民亦各具天良，愿忍一时之痛苦，殚出竭入，共济时艰”。省政府批复道：“查该县禁种，列在第四期(即二十七年)，前经呈请委员长蒋核定在案，未便变更。”即漳县未到禁绝鸦片的时期，所以不能提前禁种，这种寡廉鲜耻的回答，着实让人看清了省政府的真实嘴脸，不是禁烟，而是纵毒。
从档案资料看，当时公民上书请求减免亩款或提前禁绝的县份不在少数，如礼县、安西和武威都有呈文，但都以不同理由拒绝。事实上，此一时期，省政府倾其全力征收烟亩罚款挹注财政，都时有不虞之感，何谈减免，提前禁种就更不可能了。从根本上看，对于甘肃省政府来说，亩款为其一大财源，“军费之消耗，政府之虚糜，大抵藉此而支付。某县应出若干，若干该出某县，早有定案。而只有增加之余地，决无减免之可能，此人民之所以负担日重，痛苦日深之最大原因也。”
分期禁绝政策的实施，虽然暂时维持了甘肃省的财政来源，但是它导致禁政始终不能走上统一的轨道，法令不能统一执行，为不法之徒提供了犯罪空间。更为严重的是，它给甘肃社会带来了无比深重的灾难，“农不得为农，商不得为商，老者转死于沟壑，壮者逃散于四方，演成今日之所谓‘暗淡千村，不闻鸡犬之声，荒凉四野，仅见鼠狼之迹’的悲惨的现象!”民国甘肃社会始终未能走上有序的发展路径，与之有莫大的关系。
作者简介 尚季芳，男，1976年生，西北师范大学历史学博士后流动站在读博士后，西北师范大学文史学院副教授，主要从事中国近现代区域经济社会史的教学科研工作。
责任编辑：柳文全
关键词 国民政府，分期禁绝，弊端，甘肃省
中图分类号 K25 文献标识码] 文章编号 0457-6241(2008)24-0029-06
1935—1940年，国民政府在禁政上开始实施“两年禁毒、六年禁烟”计划，拟在六年时间内将全国烟毒分期禁绝，尤其要根绝四川、云南、贵州、陕西、甘肃、绥远和宁夏等鸦片种植和吸食大省的毒祸。甘肃省秉承国民政府的旨意，开始执行此计划。不可否认，这一政策的执行取得了一定成效，尤其在禁种上，截止1940年，甘肃省中心区域的鸦片种植几绝，但吸食和贩运仍大有人在，禁绝效果不理想。那么，诉诸于学理，该计划是否是一个最佳的政策，其成本、收益如何?政策的可操作性如何?笔者拟以甘肃省为例，就分期禁绝政策中的诸多弊端做一考量，回答上述问题。
一、甘肃省分期禁绝政策的出台及其实质
按照1932年国民政府制定的《派员查禁十省种烟办法》，规定鄂、豫、皖、赣、湘、苏、浙、闽、陕、甘腹地10省首先禁种罂粟，其余各省克日禁种。但是，在实施的过程中，甘肃省由于军事和经济的原因，困难重重，阻力甚大，“不独人民多以种烟为生。即地方财政亦多赖烟亩税收以资挹注，如果骤施严禁，实为不教而诛，且于人民生计及地方财政，亦不无影响，为顾全事实，徐图推进，俾克达到彻底禁绝目的”哪，遂决定分五期禁绝。
国民政府之所以对西部四川、陕西和甘肃等省实行分期禁绝政策，是从各省财政拮据，民生凋敝，赖鸦片为财政支柱者日久的现状出发考虑的。如果断然禁之，必使地方机构无法运转，人民生活难以维系。因此，国民政府声称这种渐进禁烟政策是科学的，符合西部诸省的实际。乍看之下，这种说法颇有道理。然而从根本上追究，分期禁绝政策就是为了给政府的财政以挹注，并没有给人民带来多少实惠，反而将他们置于进退维谷的境地。时人宗则看透了这一点，他以犀利的文笔写道：“分期禁种鸦片的所谓科学办法，绝没有成立的理由，更没有委其理由于人民身上而成立的理由。吾人也曾想到，禁烟的惟一损失就是一省的财政，但财政尽可从开源节流上去想办法弥补，决不应顾此失彼，造出忸忸怩怩的禁烟态度，形成似禁非禁的方式。——根本禁绝呢?在财政上是一大损失。一点也不去禁止呢?当然不成一回事体，因而才产生了禁种与绥种的方式。这叫做科学的办法吗?”宗则之语有的放矢，对国民政府以分期禁绝政策为名，行征收烟亩罚款之实进行了有力抨击。
在国民政府既定政策的指导下，甘肃省从1935年开始，厉行六年禁烟计划，分期禁绝。1935年厉行禁绝者为第一期，计有皋兰、正宁、庆阳、宁县、环县、西固、宁定、合水、和政、鼎新、夏河、临潭、康乐设治局和榆中沿汽车路一带等十四县局。1936年禁绝者为第二期，有定西、会宁、通渭、平凉、静宁、庄浪、隆德、泾川、镇原、灵台、华亭、崇信、化平、固原、武都、海原、文县、康县等十八县。1937年禁绝者为第三期，有临洮、渭源、临夏、永靖、天水、西和、礼县、两当、秦安、清水、洮沙等十一县。1938年禁绝者为第四期，原计为景泰、陇西、漳县、武山、甘谷、徽县、成县、永登、安西、玉门、敦煌、金塔等十二县。后因抗战全面爆发，为应战时需要，增加粮食生产，将1939年禁绝的第五期靖远、武威、古浪、张掖、山丹、民乐、酒泉、临泽、永昌、民勤、高台等十一县，提前于1938年一并禁绝。
分析上述甘肃省的分期禁烟计划，其中包含两层意思。第一，“先禁者大抵为产烟较少之区，其产烟较盛地方，往往施禁在后”。原因何在?政府谋财动机之使然。禁烟先从那些没有烟亩罚款或烟亩罚款很少的县份开始，烟亩罚款大县放在后面禁绝。如第一期各县种烟少，罚款不多；皋兰和榆中虽是罚款大县，但系省会所在地，来往行人众多，不禁罂粟，有碍观瞻，甚至有违法令，不得不为；最后一期靖远和河西各县，都是罚款大县，挹注省财政甚多。放在最后禁绝，用心良苦。第二，从甘肃省政府的权力有效行使方面来看，也是由易于推行政令的县份先开始禁烟，正宁等县不受其控制，遑论推行政令，而第五期河西各县属于马步芳、马步青的势力范围，政令推行不易，掣肘甚多，不得不放在最后。
二、面子上的禁烟——榆中县禁种汽车路沿线的背后
甘肃省按计划分五期禁种，在第一期的禁种地域上，除皋兰等十三县全部禁绝外，榆中县只禁种汽车路沿线的烟苗。榆中县的这种独特禁种方式——即一县内部的分期禁绝政策令人不可思议。那么如何禁种汽车路沿线烟苗，省府规定为沿线“目力所及者”。显然目力所及，是一个非常模糊的概念，具体目力所及是多少?标准怎么界定?作为主其事者的榆中县县长叶超感到极难下手，无奈之余，1935年3月他上书民政厅说明厉害，“距离汽车路远近，未蒙指示一定之标准，若以弓数亩数里数为标准，则汽车路左右山川原隰，至为畸零，向长途汽车路左右，寸寸丈量，距离之里数，当为事实与时间所不许，且在川原之地，虽汽车路旁左右三五里内，即使禁种，而三五里外，乃至七八里十余里不等，毒卉花开，仍觉沿路左右，灿烂入目”。为此，他问到：是否沿汽车g带目力所及之地，不论远近，一律禁绝，叶氏直陈事实，要求明示，但是省政府心中无数，要求叶氏撙节办理。
省政府没有给出明确的答复，县长仍无法动手铲除。而此时汽车路沿线烟民人心浮动，怒气冲天，日夜守望于田间地头，商议攻守之策。在彷徨之际，叶超又连上二书，更加详细地阐明了只禁绝汽车路沿线将会产生的种种纠葛，恳求省政府与其左右为难，不如宣布全禁。他提出了五点困难：第一，汽车路沿线，皋榆互插之地甚多，皋兰全禁，而榆中只禁汽车路沿线，皋兰“莠民”必有投机取巧者，前来榆中偷种，或有榆中插入皋兰之地，榆中“莠民”借口榆中未禁，给皋兰禁烟造成了麻烦。第二，禁种汽车路沿线目力所及地方，未定具体面积数目，平原地带，目力所及甚远，到底该禁多少?第三，禁种汽车路沿线，只禁新修之汽车路两旁鸦片，而对旧日汽车路两旁鸦片置之不理，但来往旧路者络绎不绝，该如何解决?第四，只禁汽车路沿线，对县城周围种植采取放任态度，如此有碍观瞻之事，该如何办理?第五，榆中1935年烟亩罚款已如数交清，若禁烟民众要求退还罚款，如何解决?
应该说，叶的呈文是切中要害的，但省府未给予明确回复。什么原因使省府如此棘手呢?对亩款 的留恋是焦点。按法令规定，禁止多少面积，退还多少已交罚款。然而，省政府对退还的亩款给定了数目，但是对禁种的区域却含糊其辞，模棱两可，这样就使主其事者难以下手。因此出现上述问题就不可避免，即禁绝了此地，禁不了彼地，而要禁绝彼地，必须要有可退还的亩款。因此在呈文中，叶氏一再声明亩款无几，与其左右为难，不如全县全禁。但是省政府没有准许叶氏的请求，仍令他按照已定法令撙节办理。宗则指出这种禁烟为“科学的面子禁烟”，因为榆中地处西兰公路必经之地，来往汽车较多，“有汽车通行即有要人与外人往返，有要人与外人往返则系乎观瞻，鸦片是有碍观瞻的，所以就不能不禁，请问这样禁烟的动机不是为了面子而何?”其实不仅仅是面子，面子背后的关键是亩款。
政府虽然没有规定面积，但法令必须执行。对县长、乡镇长和保甲长来说，心中无谱，再加上老百姓的阻挠，查禁速度相当缓慢。叶超呈报道：“虽县长三度沿路之履查，禁烟委员，日日在乡之催迫，而各乡镇之禁烟，仍进行疲缓。”最后撤职查办一乡长，二保长，把十余烟户游街，禁烟才渐有起色。此其小者，尤有“铲后抛出重植者，有因铲后得雨复发者，有因故抗铲烟，殴打镇长委员，藉以拖延时日者，以致沿汽车路一带各镇乡长，对于查报禁绝，日期不无迟延”。不难理解，各乡镇长不可能雷厉风行的推动该地的禁政，查铲过程中，那些应禁，那些不禁，都是未知数；对于老百姓来说，退还亩款有限，铲除烟苗，意味着生活来源断绝，他们拼命抗拒也在情理之中。
三、插花飞地偷种——毗连县份纠葛之种种
民国时期，地籍未彻底整理，县与县之间插花地、飞地比比皆是，此种地带管理难度大，往往出现“三不管”的现象，为禁烟带来了诸多麻烦。而分期禁绝政策又给毗连两县的烟苗查禁雪上加霜。由于禁种期限的不同，禁种者和未种者之间在关涉利益的时候，冲突不断，纠纷迭出。前述榆中县不仅县内烟苗难以查清，在与皋兰县相连的插花地带，也是问题频出。皋兰有丁家庄，插入榆中县栖云镇，双方约定该地由榆中负责查铲。该镇镇长夏承禹见事体重大，亲往督铲翻犁。然该庄人民扬言不听榆中指挥，只听皋兰命令，双方顿起冲突。该地甲长丁炎德以地湿不能翻犁为由，抗拒拖延，夏镇长命令将其带县发落，突然，该地“群壮共集三十余人，质问镇长及保长，无论如何，甲长决不让带去”，并将夏承禹“围空(困)在中，被庄人高冒子、丁焕有子二人，横施捶楚，左手背受伤皮破，胸腔疼痛，食难下咽，非丁得先救护，几乎性命有伤”。甲长带头闹事，殴打镇长，显然是插花地双方的控制都比较薄弱所致。皋兰烟民不让榆中县铲除烟苗，同样榆中烟民也不让皋兰铲除烟苗。皋兰县查铲队队长范宗江发现榆中坪头顶插入本县田地二百余亩，又有“插入烟地三十余亩，花户等誓死不肯铲除，亦不容队长等执行。并称该地本年四成罚款，已缴纳榆中县政府，现在非见榆中委员，不能翻犁，态度坚决”。省禁烟法规有令，凡它县插入本县之地亩，发现罂粟者，一律由本县铲除。即榆中插入皋兰之烟田应由皋兰查铲，但问题是当时皋兰已禁种，而榆中尚未禁种，该地虽说插入皋兰，但已经被榆中征收了烟亩罚款，也就是说，种烟是经榆中县府允许的。面对此情，榆中烟民当然不愿意烟苗被铲除，皋兰县也只好望烟兴叹。
会宁县与靖远县县境接壤，会宁为第二期1936年禁绝，而靖远为第四期1938年禁绝，双方同样因禁种年限不同而产生了诸多问题。两县彼此有插花地，烟苗查铲困难。会宁县县长牛剑秋也意识到此问题将会带来后患。1936年4月他上书民政厅，征求对此事的处理办法。“查靖远县有职县之插花瓯脱地方，固应遵令查禁，而职县有靖远之插花瓯脱地方，究竟已否令饬该县，亦当查禁，以免借口狡赖，而清毒卉，抑或照章不在禁止之列，而使依界播种之处，奉令未曾示知，无所遵守。”嗍即会宁县插到靖远的村庄，必须按期禁种，那么靖远插到本县的村庄，如何办理?得到的回复是：“插花瓯脱各地，现正统筹整理办法，该县境内之靖远瓯脱地种植烟苗，尚未在本年应禁之列，自可暂缓铲禁。”即靖远插到会宁县的村庄，没有到禁种期限，仍让其继续种烟。这种回复与禁烟法令有违。揆诸常理，会宁全境全部禁种，而临县靖远尚未禁种，靖远插入会宁的飞地、插花地遍野罂花，会宁老百姓势必要受影响，偷种鸦片。
正如所料，由于受利益的驱动，双方毗连之地问题丛生。属会宁管辖的小水村，因地靠靖远，看到靖远罂花遍地，而此地所种鸦片将要按期铲除，因此联名上书省府，要求暂缓铲除。呈文指出：“地段虽属会宁，与靖界近在咫尺，犬牙相错，插入靖远境内。南北东西，实与靖远境界毗连。距会三百余里。距靖东至打拉池七八里，南至三百户五六里，至磁窑儿十余里。西至靖城二十余里，鸡犬之声相闻，而达乎四境。兹者靖远界限属内播种烟苗，而区属地段属内绝禁铲除，恐于清查方面，不无纠葛之事……是以民等一再思维，不避冒险之诛，联名恭恳主席案下，矜悯民众痛苦，破格恩准所有插入靖远之地段，而禁种烟苗之期限，亦列入靖远期限以内，嗣后靖属烟苗肃清，则区署一带之烟苗，不禁而自行肃清矣。”并要求将所纳税款，归并向靖远缴纳。小水村村民通过委婉的方式诉说了自己的要求，该村虽属会宁管辖，但插入靖远境内，因此也妄想将禁政列入靖远期限。对此省政府断然否决。
政府的严词否决，并没有制止农民的行动，他们仍设法偷种。1936年，甘肃查禁种烟督察团团长路邦道在检查种烟路过靖远和会宁时，看到两县“界限未清，烟苗广植”，请求尽快将两县边界查明划定，以便权责分明。遗憾的是会宁和靖远的边界一直未详细勘定，致使小水村偷种鸦片者时有发现，“会宁纯受靖远影响，故其他乡镇皆无，只与靖远毗连插花之北三乡有之。小水乡距靖远最近，插花地较多，故偷种者亦较多”。此种情况一直延续到解放初才彻底得到解决。
四、变本加厉——缓禁县份疯狂种植的危害
实行分期禁种后，在每一期禁种的前一年，都会出现这样一种现象，即烟民倾其全力，将大量的土地用来种烟，因此有些县份种植罂粟的地亩反而比未禁时增多，产量自然增大。武山县就是一例。武山规定必须于1938年禁止种植，“故26年全县所有农户，倾其所有肥地，尽数种植罂粟。时至盛夏，处处罂花争放，红白灿烂，远近辉映，俨若芙蓉天地”。其他各县也有类似情况。再看下表反映的事实：
1935年甘肃省开始执行六年禁烟计划时，当年的种植亩数为36.1047万亩，比1934年的种植亩数49.3315万亩减少了13.2268万亩；1935年产量为1083.141万两，比1934年的1749.945两减少666.804万两；罚款也相应减少。可见，省政府起初对此政策的执行比较得力，取得了一定效果。但对比1936年和1935年的情况，问题便凸显出来，1936年种烟亩数猛增到91.4667万 亩，比上年36.1047万亩增加了55.3620万亩；相应的1936年的产量也比上年多出1264.140万两。增加之J陕，令人瞠目。再看税收一栏，从1936年开始，税收连年上升，该年为717523元，1937年为825220元，1938年迅速增到1296938元。
推测其原因，从烟民自身来看，烟民清楚禁烟后烟价必会大涨，储存鸦片等于储存金钱，因此不顾一切扩充种植面积；当然，甘肃省政府也有怂恿嫌疑，为了将禁种县份的烟亩罚款转嫁到未禁县份，弥补因禁烟带来的亩款减少，政府加重未禁县份的罚款，农民也不得不增加亩数。更甚者，以往很少种或未种鸦片的县份，这时被利益诱惑，也大肆开放烟禁。为此事，国民政府军事委员会委员长兼禁烟总监蒋介石于1937年8月6日专门给甘肃省政府发布训令，指出缓禁各县只能就上年曾经种烟之地亩，准由人民报请登记，领照暂种，其亩数及产烟数量，必须按照上年底册，切实核减，以后仍逐年减少，不得因希图税款，任令增加，其向未种烟者，虽在缓禁县区，亦一律不准报种。训令发布之日，甘肃省已进入了禁绝的最后一期，所起作用不大。
缓禁县份大量种植烟苗，又给已禁县份的禁运、禁售和禁吸带来了困难。按照法令，某县禁种后，运、售和吸同样要禁绝。这样，一些非法之徒和吸食者将目光转移到了未禁县份。一些贩运者将未禁县份的烟土运入禁绝县份，成为已禁县烟土的主要来源。如第一期禁绝的和政烟土来源于渭源，宁县来源于平凉，西固来源于岷县，夏河来源于临夏，宁定来源于渭源和陇西，临潭来源于陇西和临洮等县。这些烟土偷运过来主要供应当地的烟民吸食，影响了已禁县的禁绝效果。此外，同一行政区内各县，由于禁绝期限不同，互相影响颇大。1937年第一区督察行政专员张振武在汇报中对此深为忧虑。他指出第一行政区所属十五县中，以皋兰和临潭为第一期；榆中、会宁、康乐、定西为第二期；临洮、岷县、渭源、洮沙为第三期；永登、景泰、陇西、漳县为第四期；靖远为第五期。前三期均已具报肃清，出具切结。自应开始办理烟民登记，审判烟犯等事宜，然而“四五两期县份，烟苗尚未肃清，一切禁政当不免有种种困难情形，以致本署本季季报表亦无法查填，而对于未来禁政成绩，必难收效”。可见，同一行政区内，由于禁绝期限的不一，计划不能全盘执行，法令无法统一实施，耗费人力、物力自不必说，影响禁政前途至大。
五、以谋财为主的分期禁绝政策
上述各点，无论是榆中县的禁种汽车路沿线，毗连县份的禁绝纠纷，还是1935年之后种植亩数的急剧扩大，都表明一点，省政府紧紧抓住鸦片的重利不放。因此，说到底，分期禁绝政策就是一个谋财的政策。
进一步，在实施此政策的过程中，省政府为了谋取厚利，竞置民众的生命于不顾。对于民众上书请求减免亩款或提前禁种之事，均遭拒绝。
1936年初，酒泉县永定乡乡长王成德、丰乐乡乡长张安仁两次上书民政厅，痛陈当地农村破产，百姓生活困穷，请求减免亩款：
“兰州民政厅长钧鉴，查酒泉县永定乡、丰乐乡，距城鸯远，曩即瘠苦，近复荒旱灾{=曼，五谷不登，农产价贱，赤贫小户因负担过重，告贷无门，衣食公款所迫，穷困无聊者均弃地逃亡，田亩荒芜，粮草无着，甚至鬻子变款而交款，秕糠以充饥，庚癸惨呼，哀鸿遍野，农村破产，赤地过半，被荒灾民，无法生活者，老转沟壑，少壮流离，实系穷苦不堪，不忍听睹，迭经将灾荒痛苦情形，恳求县长堪视拯救及缓征荒粮草在案。惟二十五年之烟亩罚款业已开征，而民穷财竭，十户十空，又非产烟区域，较之他乡大相悬殊，且国赋正供，荒芜无着，以瘠苦僻乡，担负均等，况灾余残生，仅存微息，岂能担负巨款，若不设法救济，减轻负担，势必流离殆尽。乡长等职责攸关，难安缄默，惟将实际穷苦情形，联名电恳施恩拯救核减二乡亩款，稍苏民困。”
省政府回复道：“查该县二十五年罚款比额，早经呈奉省政府核准，令饬该县县长遵照征解在案。预算攸关，未便变更，所请核减之处，碍难照准，仰该县乡长等，劝导民众，踊跃输纳，以顾急需。”理由很简单，政府亩款预算已编订，不能轻易变动，因此希望该乡长剀切劝导人民，积极缴纳款项，以顾急需。可见，政府为了应付自己的“急需”，对民众的痛苦生活置若罔闻，仍要他们缴纳罚款，其非为强迫谋财而何?
同年，漳县公民代表也上书，指出该县人民负担沉重，逃亡他乡者络绎于途，请求提前禁绝烟苗，恢复生产，“现以春耕将届，群欲将全县烟苗，提前禁绝，于国家早除其鸩毒，于人民顿弛于负担，诚属公私交相便利”，如不能提前禁绝，“亦惟恳俯念兵荒孑遗之灾黎，饥寒交迫，日不聊生，祈减轻烟亩罚款，稍抒燃眉。民亦各具天良，愿忍一时之痛苦，殚出竭入，共济时艰”。省政府批复道：“查该县禁种，列在第四期(即二十七年)，前经呈请委员长蒋核定在案，未便变更。”即漳县未到禁绝鸦片的时期，所以不能提前禁种，这种寡廉鲜耻的回答，着实让人看清了省政府的真实嘴脸，不是禁烟，而是纵毒。
从档案资料看，当时公民上书请求减免亩款或提前禁绝的县份不在少数，如礼县、安西和武威都有呈文，但都以不同理由拒绝。事实上，此一时期，省政府倾其全力征收烟亩罚款挹注财政，都时有不虞之感，何谈减免，提前禁种就更不可能了。从根本上看，对于甘肃省政府来说，亩款为其一大财源，“军费之消耗，政府之虚糜，大抵藉此而支付。某县应出若干，若干该出某县，早有定案。而只有增加之余地，决无减免之可能，此人民之所以负担日重，痛苦日深之最大原因也。”
分期禁绝政策的实施，虽然暂时维持了甘肃省的财政来源，但是它导致禁政始终不能走上统一的轨道，法令不能统一执行，为不法之徒提供了犯罪空间。更为严重的是，它给甘肃社会带来了无比深重的灾难，“农不得为农，商不得为商，老者转死于沟壑，壮者逃散于四方，演成今日之所谓‘暗淡千村，不闻鸡犬之声，荒凉四野，仅见鼠狼之迹’的悲惨的现象!”民国甘肃社会始终未能走上有序的发展路径，与之有莫大的关系。
作者简介 尚季芳，男，1976年生，西北师范大学历史学博士后流动站在读博士后，西北师范大学文史学院副教授，主要从事中国近现代区域经济社会史的教学科研工作。
责任编辑：柳文全