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摘要：管制作为我国刑罚体系中独具特色的刑种，是我国唯一的限制自由刑。但随着时代的发展，管制刑出现了一系列的问题，有必要借鉴西方的限制自由刑罚。对于我国而言，社会服务刑罚有利于完善现行刑罚体系的缺陷，降低刑罚执行的成本，而且与我国的刑事政策和刑罚理念想吻合。通过对比，吸收社会服务的合理因素，改革完善管制刑内容，设立完善的管理监督机构，并规定完善的制裁和缍罚机制，对于完善我国刑罚制度具有现实意义。
关键词：管制刑；社区服务；限制自由刑
一、问题的提出—管制刑现状的分析
管制作为我国刑罚体系中独具特色的刑种，是我国唯一的限制自由刑。它具体是指是对犯罪分子不予关押，限制其一定自由，交由公安机关管束和人民群众监督改造的一种刑罚方法。管制刑是我国在改进自由刑体系方面所作的一种有益尝试，符合了现代刑罚发展的总体趋势，在我国民主革命时期和建国初期发挥了重要的作用。然而随着时代的发展，管制刑在实践中适用率极低，处于一种名存实亡的地步，[1]存在着诸多的问题。
首先，管制刑所体现的惩罚性不足，执行效果不佳。刑罚的首要特征在于它的惩罚性，这种惩罚性不是为了实现正义报应的需要，而是帮助罪犯从痛苦中感受正义的力量，犯罪的无价值性和非功利性，从而促使其深刻反省，消除犯罪意识，树立健康人格。我国管制刑要求罪犯遵纪守法、积极参加劳动，这根本谈不上是处罚。此外，法律明确规定限制罪犯一定自由，但却没有规定违规的惩戒措施，严重影响了管制执行的效果及其功能的发挥。
其次，实践中管制刑“判而不管”的现象严重。根据现行刑法第38条的规定，公安机关是管制刑的唯一执行机关。在实际工作中，主要由县级公安机关及其派出所具体执行。由于基层公安机关没有专门的管制刑执行机构，而且其他工作任务繁重，根本无暇顾及管制的执行。我国刑法规定管制的执行需要群众有效的监督相配合。当前市场经济条件下，随着人们流动性的加剧，基层单位职能的演化，不可能像计划经济时代那样开展对管制罪犯的监督，也就造成了管制在实践中很难落实，所以许多法院与其“判而不管”，不如适用其他刑罚，这也是目前管制适用率低下的一个重要原因。
再次，现行管制刑的适用对象、执行内容等方面不具科学性。管制作为限制自由刑，适用于罪行较轻，又不必关押的罪犯，其适用对象与缓刑很难区分。我们很难在管制和缓刑的适用对象之间划出明显的界限。同时，又由于刑法对管制内容规定的过于宽松，在一定程度上与缓刑具有相似之处。此外，也有学者认为管制刑处于拘役和行政拘留之间，破坏了刑种之间的协调性，有损刑罚体系的科学性。[2]
由此可见，现行刑法中规定的管制确实存在着诸多不合理之处，也正因此而在学术界产生了关于管制刑存废的激烈争论。但在另一方面，我们也应当认识到管制刑作为我国刑罚体系五个主刑中唯一的限制自由刑，在世界刑罚正进一步走向缓和、开放的趋势下，许多国家正在积极探索扩大限制自由刑以替代短期自由刑的同时，我们不能因为管制存在的问题而无视其光明的前景。所以，1997年修订刑法时，仍然保留着管制刑。但修改后的《刑法》，尽管扩大了管制刑适用的罪名，有的地方管制适用率有所提高，但也都在1%以下，远远没有达到立法所预期的效果，甚至许多法院根本将其柬之高阁，弃而不用。管制刑已经到了非改不可的地步，否则必将失去其作为刑罚的基本价值。目前改革管制刑，应当以开放的眼光来借鉴其他国家限制自由刑的先进经验，取长补短，才能从根本上实现管制刑的刑罚价值，充分发挥其限制自由刑的优越性。
二、管制的比较—以社区服务为例
随着刑罚轻缓化、社会化思想的发展，限制自由刑作为短期监禁刑的替代刑罚在西方社会得到广泛的重视，其中以社会服务刑表现的最为突出。社区服务被公认最早产生于英国1972年的《刑事司法法》，是指由法庭判决犯罪人在社区中进行一定时间无偿劳动的非监禁刑措施。[3]社会服务住英国的适用率很高，在1979年，英国适用了16000个社会服务令，1982年达到了31000个。同时社区服务令的成功率也令人鼓舞，在英美国家大约70%的罪犯能顺利完成社会服务令。据英国统计，大约3/4的罪犯成功履行社会服务令，1/7的违反命令，1/10的人再犯。[4]社区服务在英国的成功实践，开始得到其他国家的广泛响应。八十年代，大部分西欧国家、澳大利亚以及美国1/3的州都引进了社区服务措施来处理一些犯罪人。联合国第六届预防犯罪与罪犯待遇大会通过的第8号决议案，对于社区服务刑在世界范围内的推广具有重要意义。该法案呼吁各成员国“鼓励更加广泛的社区力量参与监禁措施的实施。”第七届联合国预防犯罪与罪犯待遇大会秘书长《关于监禁的替代措施和囚犯社会安置的方法》的总报告中指出，社区服务己在大不列颠、法兰西、卢森堡、丹麦和荷兰实施，目前，包括德国、葡萄牙和意大利、芬兰、比利时、挪威和瑞典等国正处于讨论和立法的准备阶段。[5]此外，俄罗斯和美国等国家都有社区服务的刑罚方法。
产生于二十世纪七十年代的社区服务刑，在很短的时间内就得到了西方国家的广泛认可和实施，显示了其远大的发展前景。欧洲议会的一份报告评论：社会服务令是欧洲刑法过去10年中最大的进步，也是最有希望的刑罚方法。而同属于限制自由刑的管制，作为我国独创的刑种，随着时代的发展却日益不适应社会的发展，甚至存在被淘汰的危险。面对管制刑所存在的种种问题，我们有必要以开放的视野将其与国外的社区服务作一比较，从而借鉴社区服务的先进理念为完善管制刑所服务。
管制刑与社会服务在刑罚体系中都属于限制自由刑，在许多方面都具有共同性。首先，两者根本性质具有一致性，都是对罪犯不进行羁押，但又限制其一定自由的措施。同时两者都是通过一种开放式的处遇方法，将罪犯置于社区中进行劳动改造和教育。其次，两者的适用对象和范围基本一致，主要是从从犯罪的性质、社会危害性程度以及罪犯的主观恶性程度来考虑。一般适用于那些罪行轻微、人身危险性较小、社会危害不大的罪犯，特别是过失犯罪的罪犯。再次，两者都强调劳动在改造中的重要件。我国刑法规定管制罪犯必须积极参加集体劳动生产或工作；社区服务则更加强调罪犯必须进行一定时间的无偿劳动。最后，两者的执行都需要依靠社会和群众的力量来实现。管制的执行是由公安机关管束和人民群众监督改造相结合的方法，动员整个社会力量参与行刑活动，体现了行刑的社会化原则；社区服务的执行一般在社区中的非营利性机构中进行，由专门的社区矫正人员来监督执行，体现了社会力量参与和监督。 尽管管制刑与社区服务具有很多共同之处，但也存在明显的区别。第一，两者在执行内容上不同。我国管制刑侧重于对罪犯部分权利的限制，强调其不作为，主要包括五个方面：遵守法律、行政法规，服从监督；未经执行机关批准不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；按照执行机关规定，报告自己的活动情况；遵守执行机关关于会客的规定；离开所居住的市、县或迁居，应该报经执行机关批准。国外社区服务规定的要求更加具体明确，要求罪犯必须在规定的期限内完成一定时间的无偿社会公益劳动，强调其主动性的作为。第二，在执行机构上，我国管制的执行机关是县（市）公安局、城市公安分局以及相当于这一级的公安机关，在具体工作中，县级公安机关可以指定管制犯居住地的公安派出所或罪犯所在单位、基层组织作为具体负责监督考察的执行单位。而社区服务的管理和执行一般都专门的缓刑机构或官员和社区志愿者组织联合负责。第三.违反执行内容的法律后果不同.我国刑法仅对管制罪犯应当遵守的内容作出详细的规定，而没有规定违反这些规定的法律后果。国外对违反社区服务的行为都规定了严厉的法律后果。
三、管制的改革—借鉴基础上的重构
通过对管制与社区服务的比较，我们发现我国管制刑在法律规定上过于原则，缺乏具体的操作性规定，从而造成了管制难以体现限制自由刑应有的地位和发挥应有的功能。反观国外的社区服务在刑罚内容和执行方法、管理机构等方面都进行了具体的规定，并有相应的法律保障实施，从而得到了许多国家的响应。正如上所述，社区服务与我国管制刑在许多方面具有共同点，与我国的刑罚思想也具有很大的一致性，因此借鉴社区服务的有益因素来为改革完善我国管制刑服务具有可行性。笔者认为，借鉴社区服务，完善管制刑应当从以下几个方面着手。
第一，改革管制刑的内容，附加一定时间的社区服务。我国管制刑惩罚性的不足，与我国传统的重刑主义思想存在很大的分歧。同时由于管制刑缺乏具体执行内容，普遍导致了“不管不制”、流于形式的现象，使人们认为判处管制与无罪释放在外在表现上别无二致，从而阻碍了管制刑的扩大适用。对此，我们有必要对管制刑的内容进行改革，从而增强其惩罚性和可执行性。笔者认为，判处管制刑时附加一定时间的社区服务，使罪犯在管制过程中能够更为明显的体验到刑罚的制裁，而且使管制的执行效果有了明显的参考标准，同时由于社区服务有专门的机构或人员负责监督和实施，能否准确地掌握犯罪人在社会中改造中的动态，随时进行教育改造。犯罪人的社区服务活动一般是在社区中的非盈利机构中进行，或就在社区环境中进行，例如让犯罪人清扫社区道路、修剪社区的公共绿地等。犯罪人在管制期间的无偿劳动不仅是对社会的回报和补偿，也有益于培养其社会责任感，恢复其健康人格。在管制刑中附加社区服务的时间不宜过长。因为管制刑中附加社区服务的根本目的是为了提高管制刑的刑罚效果和加强管制对犯罪人的改造效果，不能离开这一目的。一般社区服务的时间应尽可能分散执行，最好贯穿于管制刑的全过程，利用犯罪工作和学习之余，以不影响犯罪人的正常生活为准。同时根据罪犯个人的具体情况，由社区服务机构其工作。通过这种方式的改造，犯罪人由于每周都可能要到社区服务机构报到并进行无偿劳动，从有力地防止了管制罪犯外出而不进行报批的现象。犯罪人在进行社区服务过程中将受到专门的社区服务机构和人员的监督，同时也受到社区群众的监督，有利于管制罪犯遵守法律规定，彻底认罪悔过。管制的执行机关也能准确了解管制犯的行动和改造状况，使管制刑真正地体现其非监禁刑特有的优越性。
第二，对于管制刑的执行应当设立完善的管理监督机构。我国刑法第38条第2款明确规定：“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行。”但在实践中，被管制者通常是被交到本单位或乡镇，由当地政府部门或者单位有关部门和群众对其实行监督改造。然而目前却存在两种倾向：一是人民群众的监督代替公安机关执行管制；二是强调公安机关执行管制，否认群众的监督作用。这两种倾向的后果就出现了现行管制执行中“不管不制”的局面。国外社区服务的管理执行，一般由两类机构负责，一是缓刑部门；二是志愿者组织。一般情况下这两类组织往往联合管理，此外，还有一些私营组织从事监督社区服务工作。[6]如英国被判处社区服务的犯罪人员，有专门的缓刑官和设在社区的社区管理人员，专司管理职能，从组织上给予了强有力的保证。在管制中附加社区服务就必须同时建立相应的管理机构，这样才能保证管制的正确执行。我们应当从国情出发，一方面保留公安机关对管制的执行权，但必须进行完善（或者设立专门的执行机关，以下同）。公安机关必须设立专门的管制监督部门（同时负责缓刑、假释的执行）和专门的执行人员，负责宏观上的执行事务（例如批准外出、定期考察等）：另一方面赋予基层社区组织（城市街道、农村乡镇）或特定公益性组织（如敬老院、文化机构等）负责罪犯进行社区服务的管理。两方面紧密结合，通过设置特定的工作机制，互相配合，协同对管制犯进行管理和监督。通过这种机构设置，将充分发挥专门机关与人民群众相结合的巨大优势，有力地保障管制实现最大的执行效果。
第三，规定完善的制裁和惩罚机制。目前我国法律对管制犯违反管制规定的行为，情节严重，但尚未构成犯罪，无法进行明确的处罚。缺乏相应的制裁机制是我国管制刑没落的重要原因之一。在国外社区服务的司法实践中，被判刑的犯罪分子不能按判决书上所确定的时间、期限完成社区服务工作，或恶意逃避社区服务，一般都要受到严厉处罚。《俄罗斯联邦刑法典》第49条第3款规定：“如果被判刑人恶意逃避强制性工作，则可以用限制自由或拘役替代。”这种情况在英国，则可以提交法庭进行处理或由高级缓刑官采取适当的措施甚至启动诉讼程序对其进行处理。笔者认为，我国刑法应当对违反管制执行规定的后果作出明确规定。对于违反管制中一般的管制纪律的行为，情节不严重的，应当给予警告或行政处罚。对于情节严重，恶意逃避服刑，尚未构成犯罪的，可以由法院将剩余刑期易科为拘役刑。[7]对于恶意逃避社区服务的罪犯，应当增加社区服务的时间和期限，屡次不改的，也应当可以易科为拘役，从而增加管制刑的威慑力，保证管制刑预期效果的实现。
注释：
[1]陈兴良著：《刑法适用总论》（下卷），法律出版社1999年版，第202页。
[2]樊凤林著：《刑罚通论》，中国政法大学出版社1994年版，第86页。
[3]王运生、严军兴著：《英国刑事司法与替刑制度》，中国法制出版社1999年版，第108页。
[4]李贵方著：《自由刑比较研究》，吉林人民出版社1992年版，第163页。
[5]魏彤著：《荷兰的社区服务判决》，载《国外犯罪与监狱信息》1996年第1期。
[6]吴宗宪著：《非监禁刑》，中国人民公安大学出版社2003年版，第320页。
[7]陈兴良著：《刑种通论》，人民法院出版社1993年版，第391页。
（作者通讯地址：浙江省临海市人民法院，浙江 临海 317000）
关键词：管制刑；社区服务；限制自由刑
一、问题的提出—管制刑现状的分析
管制作为我国刑罚体系中独具特色的刑种，是我国唯一的限制自由刑。它具体是指是对犯罪分子不予关押，限制其一定自由，交由公安机关管束和人民群众监督改造的一种刑罚方法。管制刑是我国在改进自由刑体系方面所作的一种有益尝试，符合了现代刑罚发展的总体趋势，在我国民主革命时期和建国初期发挥了重要的作用。然而随着时代的发展，管制刑在实践中适用率极低，处于一种名存实亡的地步，[1]存在着诸多的问题。
首先，管制刑所体现的惩罚性不足，执行效果不佳。刑罚的首要特征在于它的惩罚性，这种惩罚性不是为了实现正义报应的需要，而是帮助罪犯从痛苦中感受正义的力量，犯罪的无价值性和非功利性，从而促使其深刻反省，消除犯罪意识，树立健康人格。我国管制刑要求罪犯遵纪守法、积极参加劳动，这根本谈不上是处罚。此外，法律明确规定限制罪犯一定自由，但却没有规定违规的惩戒措施，严重影响了管制执行的效果及其功能的发挥。
其次，实践中管制刑“判而不管”的现象严重。根据现行刑法第38条的规定，公安机关是管制刑的唯一执行机关。在实际工作中，主要由县级公安机关及其派出所具体执行。由于基层公安机关没有专门的管制刑执行机构，而且其他工作任务繁重，根本无暇顾及管制的执行。我国刑法规定管制的执行需要群众有效的监督相配合。当前市场经济条件下，随着人们流动性的加剧，基层单位职能的演化，不可能像计划经济时代那样开展对管制罪犯的监督，也就造成了管制在实践中很难落实，所以许多法院与其“判而不管”，不如适用其他刑罚，这也是目前管制适用率低下的一个重要原因。
再次，现行管制刑的适用对象、执行内容等方面不具科学性。管制作为限制自由刑，适用于罪行较轻，又不必关押的罪犯，其适用对象与缓刑很难区分。我们很难在管制和缓刑的适用对象之间划出明显的界限。同时，又由于刑法对管制内容规定的过于宽松，在一定程度上与缓刑具有相似之处。此外，也有学者认为管制刑处于拘役和行政拘留之间，破坏了刑种之间的协调性，有损刑罚体系的科学性。[2]
由此可见，现行刑法中规定的管制确实存在着诸多不合理之处，也正因此而在学术界产生了关于管制刑存废的激烈争论。但在另一方面，我们也应当认识到管制刑作为我国刑罚体系五个主刑中唯一的限制自由刑，在世界刑罚正进一步走向缓和、开放的趋势下，许多国家正在积极探索扩大限制自由刑以替代短期自由刑的同时，我们不能因为管制存在的问题而无视其光明的前景。所以，1997年修订刑法时，仍然保留着管制刑。但修改后的《刑法》，尽管扩大了管制刑适用的罪名，有的地方管制适用率有所提高，但也都在1%以下，远远没有达到立法所预期的效果，甚至许多法院根本将其柬之高阁，弃而不用。管制刑已经到了非改不可的地步，否则必将失去其作为刑罚的基本价值。目前改革管制刑，应当以开放的眼光来借鉴其他国家限制自由刑的先进经验，取长补短，才能从根本上实现管制刑的刑罚价值，充分发挥其限制自由刑的优越性。
二、管制的比较—以社区服务为例
随着刑罚轻缓化、社会化思想的发展，限制自由刑作为短期监禁刑的替代刑罚在西方社会得到广泛的重视，其中以社会服务刑表现的最为突出。社区服务被公认最早产生于英国1972年的《刑事司法法》，是指由法庭判决犯罪人在社区中进行一定时间无偿劳动的非监禁刑措施。[3]社会服务住英国的适用率很高，在1979年，英国适用了16000个社会服务令，1982年达到了31000个。同时社区服务令的成功率也令人鼓舞，在英美国家大约70%的罪犯能顺利完成社会服务令。据英国统计，大约3/4的罪犯成功履行社会服务令，1/7的违反命令，1/10的人再犯。[4]社区服务在英国的成功实践，开始得到其他国家的广泛响应。八十年代，大部分西欧国家、澳大利亚以及美国1/3的州都引进了社区服务措施来处理一些犯罪人。联合国第六届预防犯罪与罪犯待遇大会通过的第8号决议案，对于社区服务刑在世界范围内的推广具有重要意义。该法案呼吁各成员国“鼓励更加广泛的社区力量参与监禁措施的实施。”第七届联合国预防犯罪与罪犯待遇大会秘书长《关于监禁的替代措施和囚犯社会安置的方法》的总报告中指出，社区服务己在大不列颠、法兰西、卢森堡、丹麦和荷兰实施，目前，包括德国、葡萄牙和意大利、芬兰、比利时、挪威和瑞典等国正处于讨论和立法的准备阶段。[5]此外，俄罗斯和美国等国家都有社区服务的刑罚方法。
产生于二十世纪七十年代的社区服务刑，在很短的时间内就得到了西方国家的广泛认可和实施，显示了其远大的发展前景。欧洲议会的一份报告评论：社会服务令是欧洲刑法过去10年中最大的进步，也是最有希望的刑罚方法。而同属于限制自由刑的管制，作为我国独创的刑种，随着时代的发展却日益不适应社会的发展，甚至存在被淘汰的危险。面对管制刑所存在的种种问题，我们有必要以开放的视野将其与国外的社区服务作一比较，从而借鉴社区服务的先进理念为完善管制刑所服务。
管制刑与社会服务在刑罚体系中都属于限制自由刑，在许多方面都具有共同性。首先，两者根本性质具有一致性，都是对罪犯不进行羁押，但又限制其一定自由的措施。同时两者都是通过一种开放式的处遇方法，将罪犯置于社区中进行劳动改造和教育。其次，两者的适用对象和范围基本一致，主要是从从犯罪的性质、社会危害性程度以及罪犯的主观恶性程度来考虑。一般适用于那些罪行轻微、人身危险性较小、社会危害不大的罪犯，特别是过失犯罪的罪犯。再次，两者都强调劳动在改造中的重要件。我国刑法规定管制罪犯必须积极参加集体劳动生产或工作；社区服务则更加强调罪犯必须进行一定时间的无偿劳动。最后，两者的执行都需要依靠社会和群众的力量来实现。管制的执行是由公安机关管束和人民群众监督改造相结合的方法，动员整个社会力量参与行刑活动，体现了行刑的社会化原则；社区服务的执行一般在社区中的非营利性机构中进行，由专门的社区矫正人员来监督执行，体现了社会力量参与和监督。 尽管管制刑与社区服务具有很多共同之处，但也存在明显的区别。第一，两者在执行内容上不同。我国管制刑侧重于对罪犯部分权利的限制，强调其不作为，主要包括五个方面：遵守法律、行政法规，服从监督；未经执行机关批准不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；按照执行机关规定，报告自己的活动情况；遵守执行机关关于会客的规定；离开所居住的市、县或迁居，应该报经执行机关批准。国外社区服务规定的要求更加具体明确，要求罪犯必须在规定的期限内完成一定时间的无偿社会公益劳动，强调其主动性的作为。第二，在执行机构上，我国管制的执行机关是县（市）公安局、城市公安分局以及相当于这一级的公安机关，在具体工作中，县级公安机关可以指定管制犯居住地的公安派出所或罪犯所在单位、基层组织作为具体负责监督考察的执行单位。而社区服务的管理和执行一般都专门的缓刑机构或官员和社区志愿者组织联合负责。第三.违反执行内容的法律后果不同.我国刑法仅对管制罪犯应当遵守的内容作出详细的规定，而没有规定违反这些规定的法律后果。国外对违反社区服务的行为都规定了严厉的法律后果。
三、管制的改革—借鉴基础上的重构
通过对管制与社区服务的比较，我们发现我国管制刑在法律规定上过于原则，缺乏具体的操作性规定，从而造成了管制难以体现限制自由刑应有的地位和发挥应有的功能。反观国外的社区服务在刑罚内容和执行方法、管理机构等方面都进行了具体的规定，并有相应的法律保障实施，从而得到了许多国家的响应。正如上所述，社区服务与我国管制刑在许多方面具有共同点，与我国的刑罚思想也具有很大的一致性，因此借鉴社区服务的有益因素来为改革完善我国管制刑服务具有可行性。笔者认为，借鉴社区服务，完善管制刑应当从以下几个方面着手。
第一，改革管制刑的内容，附加一定时间的社区服务。我国管制刑惩罚性的不足，与我国传统的重刑主义思想存在很大的分歧。同时由于管制刑缺乏具体执行内容，普遍导致了“不管不制”、流于形式的现象，使人们认为判处管制与无罪释放在外在表现上别无二致，从而阻碍了管制刑的扩大适用。对此，我们有必要对管制刑的内容进行改革，从而增强其惩罚性和可执行性。笔者认为，判处管制刑时附加一定时间的社区服务，使罪犯在管制过程中能够更为明显的体验到刑罚的制裁，而且使管制的执行效果有了明显的参考标准，同时由于社区服务有专门的机构或人员负责监督和实施，能否准确地掌握犯罪人在社会中改造中的动态，随时进行教育改造。犯罪人的社区服务活动一般是在社区中的非盈利机构中进行，或就在社区环境中进行，例如让犯罪人清扫社区道路、修剪社区的公共绿地等。犯罪人在管制期间的无偿劳动不仅是对社会的回报和补偿，也有益于培养其社会责任感，恢复其健康人格。在管制刑中附加社区服务的时间不宜过长。因为管制刑中附加社区服务的根本目的是为了提高管制刑的刑罚效果和加强管制对犯罪人的改造效果，不能离开这一目的。一般社区服务的时间应尽可能分散执行，最好贯穿于管制刑的全过程，利用犯罪工作和学习之余，以不影响犯罪人的正常生活为准。同时根据罪犯个人的具体情况，由社区服务机构其工作。通过这种方式的改造，犯罪人由于每周都可能要到社区服务机构报到并进行无偿劳动，从有力地防止了管制罪犯外出而不进行报批的现象。犯罪人在进行社区服务过程中将受到专门的社区服务机构和人员的监督，同时也受到社区群众的监督，有利于管制罪犯遵守法律规定，彻底认罪悔过。管制的执行机关也能准确了解管制犯的行动和改造状况，使管制刑真正地体现其非监禁刑特有的优越性。
第二，对于管制刑的执行应当设立完善的管理监督机构。我国刑法第38条第2款明确规定：“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行。”但在实践中，被管制者通常是被交到本单位或乡镇，由当地政府部门或者单位有关部门和群众对其实行监督改造。然而目前却存在两种倾向：一是人民群众的监督代替公安机关执行管制；二是强调公安机关执行管制，否认群众的监督作用。这两种倾向的后果就出现了现行管制执行中“不管不制”的局面。国外社区服务的管理执行，一般由两类机构负责，一是缓刑部门；二是志愿者组织。一般情况下这两类组织往往联合管理，此外，还有一些私营组织从事监督社区服务工作。[6]如英国被判处社区服务的犯罪人员，有专门的缓刑官和设在社区的社区管理人员，专司管理职能，从组织上给予了强有力的保证。在管制中附加社区服务就必须同时建立相应的管理机构，这样才能保证管制的正确执行。我们应当从国情出发，一方面保留公安机关对管制的执行权，但必须进行完善（或者设立专门的执行机关，以下同）。公安机关必须设立专门的管制监督部门（同时负责缓刑、假释的执行）和专门的执行人员，负责宏观上的执行事务（例如批准外出、定期考察等）：另一方面赋予基层社区组织（城市街道、农村乡镇）或特定公益性组织（如敬老院、文化机构等）负责罪犯进行社区服务的管理。两方面紧密结合，通过设置特定的工作机制，互相配合，协同对管制犯进行管理和监督。通过这种机构设置，将充分发挥专门机关与人民群众相结合的巨大优势，有力地保障管制实现最大的执行效果。
第三，规定完善的制裁和惩罚机制。目前我国法律对管制犯违反管制规定的行为，情节严重，但尚未构成犯罪，无法进行明确的处罚。缺乏相应的制裁机制是我国管制刑没落的重要原因之一。在国外社区服务的司法实践中，被判刑的犯罪分子不能按判决书上所确定的时间、期限完成社区服务工作，或恶意逃避社区服务，一般都要受到严厉处罚。《俄罗斯联邦刑法典》第49条第3款规定：“如果被判刑人恶意逃避强制性工作，则可以用限制自由或拘役替代。”这种情况在英国，则可以提交法庭进行处理或由高级缓刑官采取适当的措施甚至启动诉讼程序对其进行处理。笔者认为，我国刑法应当对违反管制执行规定的后果作出明确规定。对于违反管制中一般的管制纪律的行为，情节不严重的，应当给予警告或行政处罚。对于情节严重，恶意逃避服刑，尚未构成犯罪的，可以由法院将剩余刑期易科为拘役刑。[7]对于恶意逃避社区服务的罪犯，应当增加社区服务的时间和期限，屡次不改的，也应当可以易科为拘役，从而增加管制刑的威慑力，保证管制刑预期效果的实现。
注释：
[1]陈兴良著：《刑法适用总论》（下卷），法律出版社1999年版，第202页。
[2]樊凤林著：《刑罚通论》，中国政法大学出版社1994年版，第86页。
[3]王运生、严军兴著：《英国刑事司法与替刑制度》，中国法制出版社1999年版，第108页。
[4]李贵方著：《自由刑比较研究》，吉林人民出版社1992年版，第163页。
[5]魏彤著：《荷兰的社区服务判决》，载《国外犯罪与监狱信息》1996年第1期。
[6]吴宗宪著：《非监禁刑》，中国人民公安大学出版社2003年版，第320页。
[7]陈兴良著：《刑种通论》，人民法院出版社1993年版，第391页。
（作者通讯地址：浙江省临海市人民法院，浙江 临海 317000）