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摘要：普法是我国一项重要的法律活动，目前“六五”普法已经结束，过去普法的得失得到了学界充分的关注和讨论。新阶段的普法活动面对的是以及有限的社会总资源和普法总资源，当以资源分配的视角分析时，可以发现普法者在新的普法阶段应当对具体的普法措施进行调整，适应新的社会背景和社会需求，提高普法资源的利用效率，促进普法目标的实现。
关键词：普法；绩效评估；互联网
一、问题的提出
我国的普法工作已经走完了三十年，随着“六五”普法的结束，未来的普法工作如何进行受到了广泛关注。普法本身需要消耗大量资源，新的社会环境、特定的普法阶段以及普法领域有限的总资源都要求普法者——特别是承担重要普法任务的政府，将资源投入到能最有效产生普法成果的措施中去，从而提高普法的持续性、有效性，促进尽快普法目标的实现。本文在肯定普法的必要性的前提下，着重讨论未来普法中具体普法措施的选择方向。
二、从知识到理念
在我国过去数十年的普法中，法律知识一直是普法的主要內容。从前十年的“扫盲式普法”，到到“六五”时，普法目标已经有了较大改进，从过去强调单维度、向多维度的转变，从纯粹法律知识、法律意识、法律素质到法治精神、法治文化方向的发展，并将公民自觉学法、守法、用法的法治实践作为目标予以推进。在未来的普法立法和普法实践中也应当按照这一思路，继续侧重法律理念与法律服务，这在长期意义上有利于提高普法效率、节约普法资源、实现普法目标的要求。
首先，普法的一个关键因素是受众的接受程度，接受程度的高低与对法律的需求密切相关，而法律需求又来源于日常生活，因此与普罗大众生活距离较远的法律人们需求度并不高。我国基础法律体系已基本建成，与民众生活最息息相关的合同、侵权、婚姻家庭、刑法等基本都已经颁布多年，基础法律知识已经随着前期“知识性普法”的进行而得以传播，甚至很多法律知识已经成为了基本常识或社会经验，可以通过一般的人际交流或生活体验进行传播，因此这部分法律知识再进行重复普及是否还有必要呢？
其次，随着我国法律体系不断完善，相应的司法解释、条例细则更加复杂，并且具体参与普法活动的人员并不总是法律专业人士，他们是否可以在普法过程中妥善、准确地向普法受众传递法律知识或回答具体法律问题，这值得疑问。另外考虑到比较优势的存在，细节性、专业性的法律问题还是应当交给专业法律人员解决，对于一般社会成员而言，拥有依法解决问题的法律意识远比细节性的法律知识更为重要。因此与其将普法资源投入到传播不完全准确的知识，更应当投入到普法法律理念、法治意识中。
第三，传播法律知识并不是实现普法的最终目的最直接的方式。普法与守法之间并不是单一的因果推导关系①，知法并不能确定地产生守法、信法。正如哈特认为，人们遵守法律或者是基于“外在”的服从，或者基于“内在”的认同，而“知法”既不意味着“内在观点”的形成，也不意味着“外在观点”的提升。②因此早期注重法律知识的传播无可厚非，但在基本法律常识已相当普及的今天，仅仅依靠更加全面复杂的知识普及，对于普法目标的实现恐怕助益有限，因此在普法资源的分配上，无需过于投入具体知识传播。
最后，法治理念的传播可以有效实现普法目的。法治理念的普及是实现普法目的最直接的方式。普法的最终目的并非仅仅是“知识的下达”，更是为了促进法治社会的实现。而内心理念的达成更有助于学习外在知识，当法治理念、法律意识已经在社会普法传播、被普遍接受，我们可以预想民众对法律知识、法律动态自然会保持较高的关注度和学习动力。
三、政府绩效评估
政府在普法活动中的作用不可小视，在普法活动立法中应当关注的激励政府积极开展普法工作、不断自我改进工作方法、争取科学普法、高效普法。未来的普法活动中应当积极鼓励政府制定普法绩效评估标准，激励各级政府开展普法工作。
有学者质疑这种“政府主导型”普法导致普法的行政色彩太浓，与“社会主导型”相比无法保证普法效果的公信力和科学性③。诚然，在最为长远的角度上我们可以考量如何将普法完全交给社会。但从当下现实出发，政府在普法中的重要角色短时间内仍无法改变，此时更应考虑的是，在现状暂时无法彻底改变时，如何通过制度设计激励政府积极普法、科学普法。对于一个地区政府而言，普法工作虽然重要，但毕竟只是众多工作中的一项，在没有充足激励之下，政府出于理性思考不会主动为自己加重工作任务量。因此上级评估考核虽然是一种行政机构内部考核，但确实可以提供足够的激励来促进政府积极开展普法工作。从节约普法资源的角度来看，上级评估考核的行政特质并不必然妨碍高效利用资源。评估体系实际是对政府普法工作的指引和刺激，一个科学的评估体系——特别是对工作效果的考察——可以有效促进下级政府重视普法工作的实际效果，将资源投入到有效的普法方式中，从而减少政府空耗资源走过场的情况；并且接受评估的对象也能通过量化考察标准发现普法中的问题和不足，从而可以在下一考核阶段内调整工作方法、优化资源配置，提高普法效率。
普法工作绩效评估标准的制定是地方性的专业事务，经济发展程度、教育情况、人口民族构成情况等因素都将影响评估体系的具体制定，本文不欲提出具体的绩效评估标准，仅提出方向性的建议，以供立法者和普法者参考：第一，同时考察工作效果与工作措施。过去全国各地出台了各类法制宣传教育工作考核方案，但在具体考核内容上多为重过程、轻结果。这也是政府主导普法饱受质疑的一个关键问题。因此正如有学者指出普法在促进社会成员守法方面是否有效及成效如何是真正检验普法效果的核心指标④。第二，考核标准应量化考核。现有的考核方式多由上级机关制定考核方案并加以实施，具有内部性和主观性特点。如果能够对考核标准量化，将有助于指标体系的客观性，可以减少各基层单位人为干预考核的结果的可能，使得考核结果更加令人信服，比如可以使用比例、次数等数学单位。第三，制定指标时应考虑国际通行的量化标准，让独立评估机制与先进国家的主流做法接轨，以此为基础开展的量化评估结果将更具有公信力，有利于提高考核结果的可接受度。如人均经费、收视率、转发量、犯罪率、再犯罪率、每万人中拥有的律师数量等。第四，应当综合考虑以当前地区经济社会发展水平为出发点，并综合考虑现实状况、约束条件、发展空间等多种因素，考核标准可以适当高于现状，通过追赶较高目标来促进地区普法的发展，但也应注意不过分高于现状，以至于脱离现实无法企及，阻碍政府普法的积极性。 四、网络与新媒体的运用
在普法教育载体的发展过程中，传统载体是不可或缺的，这些被人们所熟知的形式曾经对普法教育发挥着“主渠道”作用，也必将在一定时期内继续发挥重要作用。但是，面对现代载体的强势发展，传统载体在实效性和时效性方面的不足逐渐暴露。早有实证研究发现，相对于报刊书籍、宣传手册、普法讲座等传统普法模式，乡村地区人们普遍承认电视是获得法律知识的最主要渠道。⑤
随着现代媒体和信息技术的快速发展，现在的信息传播渠道、传播方式与以前已大不相同，特别是移动设备的发展、网络覆盖面的扩大、各类信息交流平台的广受欢迎，信息可以通过更便捷、更及时、更生动、更多样的形式得以传递，这大大扩展了普法可能采取的方式和途径，如微信、微博、户外电子显示屏、公交地铁的“移动TV”等等。以互联网平台为例。互联网平台同时兼顾了传输速度的高效性和传播内容的生动性，一方面网络的普及使得信息不再采取单一路径的传递而是实现了多角度、多向度的即时传输，从而很好地解决了知识传输“相对滞后”的问题，从而可以在最大程度上实现了信息的及时传播和广泛共享，另一方面网络传播可以节约大量宣传资源，包括时间和财物资源，这对于资源一向有限的普法者至关重要。此外，普法的效果与受众的接受程度密切相关，法律理念和法律意识往往被认为是高度逻辑化、高度理性化的，有时甚至与普通人的生活感受或日常经验相悖，因此如何能够让受众更容易的接受普法内容这是普法工作中，对普法内容更感兴趣，如何能以最易接受、最生动的方式普及知识、传达理念。更为重要的是，法治思维、法治理念的养成绝不可能仅仅依靠一个单向知识传播的过程，大众媒体以及新型社交平台不仅提供了一个信息传播的平台，更提供了一个将法律知识与生活充分结合和公众平等参与、沟通互动的公共空间，这对于激发人们对法律问题的关注思考、促进人们法律经验的习得，法律思维的培养以及对法律的正确定位意义十分重大。
从以上数点可以看出，大众传媒特别是网络传播可以从各个方面改变传统普法宣传方式，提高信息传播效率、节省宣传人财物、激发普法受众接受度、提供公众“实践”法律的空间，等等，这些优势综合起来将极大的提高普法效率，帮助普法者将有限的资源配置到最高效之处。
五、总结
普法措施的选择对于将普法资源最高效利用至关重要。首先，考虑到“扫盲式”普法已经进行了数十年以及现有的法律环境、社会信息传播环境，未来的立法中更应强调法治理念、法律思维；其次，政府绩效考核也许不是推进普法措施最优的措施，但确实当前政府主导普法未改变时相当有效的措施；最后，大众传媒、网络平台应当充分走入普法者的视野，立法者应当引导普法资源向网络传播和大众传播倾斜。在努力促进普法资源最大化利用的同时我们也应看到，普法本身存在局限，建成法治社会的所需要的远不止普法。普法的前提的是良好的立法、司法、执法环境。法律的接受源于对法律的信任，对法律信任感并不衍生于法律知识的储备之中，而是衍生于人们对法律的感知和体验之中，或者说形成于人们的法律经验之中。而就当前整体的法治环境而言，虽然我们已经取得了巨大的进步，但“普法”与司法或执行有时仍可能构成一对矛盾，前者所努力建立起来的人们对法律的信任或信念，可能在后者的行动中将其完全销蚀。⑥当民众知法用法的热情被高度唤起时法律却没有提供充足的制度通道，在此种情况下，法律信仰如何能够形成？⑦且不论法律本身功能的有限，单就法治社会的实现而言或公民接受或信任法律而言，立法、司法和执法远比“普法”更为重要。（作者单位：中山大学）
注释：
① 張明新.对当代中国普法活动的反思.法学，2009（10）：30-36.
② 哈特.法律的概念.中国大百科全书出版社，1996：63.
③ 徐前，叶建丰.社会普法教育机制的完善构想.中国司法，2014（3）：15-20.
④ 张明新.对当代中国普法活动的认识与评价.江海学刊，2010（4）：137-142.
⑤ 郑欣，王英.农村普法的传播渠道研究.当代传播，2013（5）：84-87.
⑥ 汪太贤.从“受体”的立场与视角看“普法”的限度.探索，2006（1）：154-156.
⑦ 吕明.在普法与守法之间——基于意识形态“社会黏合”功能的意义探究.南京农业大学学报（社会科学版），2012（3）118-123.
关键词：普法；绩效评估；互联网
一、问题的提出
我国的普法工作已经走完了三十年，随着“六五”普法的结束，未来的普法工作如何进行受到了广泛关注。普法本身需要消耗大量资源，新的社会环境、特定的普法阶段以及普法领域有限的总资源都要求普法者——特别是承担重要普法任务的政府，将资源投入到能最有效产生普法成果的措施中去，从而提高普法的持续性、有效性，促进尽快普法目标的实现。本文在肯定普法的必要性的前提下，着重讨论未来普法中具体普法措施的选择方向。
二、从知识到理念
在我国过去数十年的普法中，法律知识一直是普法的主要內容。从前十年的“扫盲式普法”，到到“六五”时，普法目标已经有了较大改进，从过去强调单维度、向多维度的转变，从纯粹法律知识、法律意识、法律素质到法治精神、法治文化方向的发展，并将公民自觉学法、守法、用法的法治实践作为目标予以推进。在未来的普法立法和普法实践中也应当按照这一思路，继续侧重法律理念与法律服务，这在长期意义上有利于提高普法效率、节约普法资源、实现普法目标的要求。
首先，普法的一个关键因素是受众的接受程度，接受程度的高低与对法律的需求密切相关，而法律需求又来源于日常生活，因此与普罗大众生活距离较远的法律人们需求度并不高。我国基础法律体系已基本建成，与民众生活最息息相关的合同、侵权、婚姻家庭、刑法等基本都已经颁布多年，基础法律知识已经随着前期“知识性普法”的进行而得以传播，甚至很多法律知识已经成为了基本常识或社会经验，可以通过一般的人际交流或生活体验进行传播，因此这部分法律知识再进行重复普及是否还有必要呢？
其次，随着我国法律体系不断完善，相应的司法解释、条例细则更加复杂，并且具体参与普法活动的人员并不总是法律专业人士，他们是否可以在普法过程中妥善、准确地向普法受众传递法律知识或回答具体法律问题，这值得疑问。另外考虑到比较优势的存在，细节性、专业性的法律问题还是应当交给专业法律人员解决，对于一般社会成员而言，拥有依法解决问题的法律意识远比细节性的法律知识更为重要。因此与其将普法资源投入到传播不完全准确的知识，更应当投入到普法法律理念、法治意识中。
第三，传播法律知识并不是实现普法的最终目的最直接的方式。普法与守法之间并不是单一的因果推导关系①，知法并不能确定地产生守法、信法。正如哈特认为，人们遵守法律或者是基于“外在”的服从，或者基于“内在”的认同，而“知法”既不意味着“内在观点”的形成，也不意味着“外在观点”的提升。②因此早期注重法律知识的传播无可厚非，但在基本法律常识已相当普及的今天，仅仅依靠更加全面复杂的知识普及，对于普法目标的实现恐怕助益有限，因此在普法资源的分配上，无需过于投入具体知识传播。
最后，法治理念的传播可以有效实现普法目的。法治理念的普及是实现普法目的最直接的方式。普法的最终目的并非仅仅是“知识的下达”，更是为了促进法治社会的实现。而内心理念的达成更有助于学习外在知识，当法治理念、法律意识已经在社会普法传播、被普遍接受，我们可以预想民众对法律知识、法律动态自然会保持较高的关注度和学习动力。
三、政府绩效评估
政府在普法活动中的作用不可小视，在普法活动立法中应当关注的激励政府积极开展普法工作、不断自我改进工作方法、争取科学普法、高效普法。未来的普法活动中应当积极鼓励政府制定普法绩效评估标准，激励各级政府开展普法工作。
有学者质疑这种“政府主导型”普法导致普法的行政色彩太浓，与“社会主导型”相比无法保证普法效果的公信力和科学性③。诚然，在最为长远的角度上我们可以考量如何将普法完全交给社会。但从当下现实出发，政府在普法中的重要角色短时间内仍无法改变，此时更应考虑的是，在现状暂时无法彻底改变时，如何通过制度设计激励政府积极普法、科学普法。对于一个地区政府而言，普法工作虽然重要，但毕竟只是众多工作中的一项，在没有充足激励之下，政府出于理性思考不会主动为自己加重工作任务量。因此上级评估考核虽然是一种行政机构内部考核，但确实可以提供足够的激励来促进政府积极开展普法工作。从节约普法资源的角度来看，上级评估考核的行政特质并不必然妨碍高效利用资源。评估体系实际是对政府普法工作的指引和刺激，一个科学的评估体系——特别是对工作效果的考察——可以有效促进下级政府重视普法工作的实际效果，将资源投入到有效的普法方式中，从而减少政府空耗资源走过场的情况；并且接受评估的对象也能通过量化考察标准发现普法中的问题和不足，从而可以在下一考核阶段内调整工作方法、优化资源配置，提高普法效率。
普法工作绩效评估标准的制定是地方性的专业事务，经济发展程度、教育情况、人口民族构成情况等因素都将影响评估体系的具体制定，本文不欲提出具体的绩效评估标准，仅提出方向性的建议，以供立法者和普法者参考：第一，同时考察工作效果与工作措施。过去全国各地出台了各类法制宣传教育工作考核方案，但在具体考核内容上多为重过程、轻结果。这也是政府主导普法饱受质疑的一个关键问题。因此正如有学者指出普法在促进社会成员守法方面是否有效及成效如何是真正检验普法效果的核心指标④。第二，考核标准应量化考核。现有的考核方式多由上级机关制定考核方案并加以实施，具有内部性和主观性特点。如果能够对考核标准量化，将有助于指标体系的客观性，可以减少各基层单位人为干预考核的结果的可能，使得考核结果更加令人信服，比如可以使用比例、次数等数学单位。第三，制定指标时应考虑国际通行的量化标准，让独立评估机制与先进国家的主流做法接轨，以此为基础开展的量化评估结果将更具有公信力，有利于提高考核结果的可接受度。如人均经费、收视率、转发量、犯罪率、再犯罪率、每万人中拥有的律师数量等。第四，应当综合考虑以当前地区经济社会发展水平为出发点，并综合考虑现实状况、约束条件、发展空间等多种因素，考核标准可以适当高于现状，通过追赶较高目标来促进地区普法的发展，但也应注意不过分高于现状，以至于脱离现实无法企及，阻碍政府普法的积极性。 四、网络与新媒体的运用
在普法教育载体的发展过程中，传统载体是不可或缺的，这些被人们所熟知的形式曾经对普法教育发挥着“主渠道”作用，也必将在一定时期内继续发挥重要作用。但是，面对现代载体的强势发展，传统载体在实效性和时效性方面的不足逐渐暴露。早有实证研究发现，相对于报刊书籍、宣传手册、普法讲座等传统普法模式，乡村地区人们普遍承认电视是获得法律知识的最主要渠道。⑤
随着现代媒体和信息技术的快速发展，现在的信息传播渠道、传播方式与以前已大不相同，特别是移动设备的发展、网络覆盖面的扩大、各类信息交流平台的广受欢迎，信息可以通过更便捷、更及时、更生动、更多样的形式得以传递，这大大扩展了普法可能采取的方式和途径，如微信、微博、户外电子显示屏、公交地铁的“移动TV”等等。以互联网平台为例。互联网平台同时兼顾了传输速度的高效性和传播内容的生动性，一方面网络的普及使得信息不再采取单一路径的传递而是实现了多角度、多向度的即时传输，从而很好地解决了知识传输“相对滞后”的问题，从而可以在最大程度上实现了信息的及时传播和广泛共享，另一方面网络传播可以节约大量宣传资源，包括时间和财物资源，这对于资源一向有限的普法者至关重要。此外，普法的效果与受众的接受程度密切相关，法律理念和法律意识往往被认为是高度逻辑化、高度理性化的，有时甚至与普通人的生活感受或日常经验相悖，因此如何能够让受众更容易的接受普法内容这是普法工作中，对普法内容更感兴趣，如何能以最易接受、最生动的方式普及知识、传达理念。更为重要的是，法治思维、法治理念的养成绝不可能仅仅依靠一个单向知识传播的过程，大众媒体以及新型社交平台不仅提供了一个信息传播的平台，更提供了一个将法律知识与生活充分结合和公众平等参与、沟通互动的公共空间，这对于激发人们对法律问题的关注思考、促进人们法律经验的习得，法律思维的培养以及对法律的正确定位意义十分重大。
从以上数点可以看出，大众传媒特别是网络传播可以从各个方面改变传统普法宣传方式，提高信息传播效率、节省宣传人财物、激发普法受众接受度、提供公众“实践”法律的空间，等等，这些优势综合起来将极大的提高普法效率，帮助普法者将有限的资源配置到最高效之处。
五、总结
普法措施的选择对于将普法资源最高效利用至关重要。首先，考虑到“扫盲式”普法已经进行了数十年以及现有的法律环境、社会信息传播环境，未来的立法中更应强调法治理念、法律思维；其次，政府绩效考核也许不是推进普法措施最优的措施，但确实当前政府主导普法未改变时相当有效的措施；最后，大众传媒、网络平台应当充分走入普法者的视野，立法者应当引导普法资源向网络传播和大众传播倾斜。在努力促进普法资源最大化利用的同时我们也应看到，普法本身存在局限，建成法治社会的所需要的远不止普法。普法的前提的是良好的立法、司法、执法环境。法律的接受源于对法律的信任，对法律信任感并不衍生于法律知识的储备之中，而是衍生于人们对法律的感知和体验之中，或者说形成于人们的法律经验之中。而就当前整体的法治环境而言，虽然我们已经取得了巨大的进步，但“普法”与司法或执行有时仍可能构成一对矛盾，前者所努力建立起来的人们对法律的信任或信念，可能在后者的行动中将其完全销蚀。⑥当民众知法用法的热情被高度唤起时法律却没有提供充足的制度通道，在此种情况下，法律信仰如何能够形成？⑦且不论法律本身功能的有限，单就法治社会的实现而言或公民接受或信任法律而言，立法、司法和执法远比“普法”更为重要。（作者单位：中山大学）
注释：
① 張明新.对当代中国普法活动的反思.法学，2009（10）：30-36.
② 哈特.法律的概念.中国大百科全书出版社，1996：63.
③ 徐前，叶建丰.社会普法教育机制的完善构想.中国司法，2014（3）：15-20.
④ 张明新.对当代中国普法活动的认识与评价.江海学刊，2010（4）：137-142.
⑤ 郑欣，王英.农村普法的传播渠道研究.当代传播，2013（5）：84-87.
⑥ 汪太贤.从“受体”的立场与视角看“普法”的限度.探索，2006（1）：154-156.
⑦ 吕明.在普法与守法之间——基于意识形态“社会黏合”功能的意义探究.南京农业大学学报（社会科学版），2012（3）118-123.