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中图分类号：F321.1 文献标识码：A摘要：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”政策层面已经指出方向，具体操作上还有许多问题需要注意。
关键词：农村集体建设用地；入市；问题从上世纪90年代至今，我国已有众多省市进行了集体建设用地流转试点工作，其中包括深圳、南海、温州、苏州、东莞、北京、昆山、佛山等地。各地试点工作取得了不少经验。在此基础上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第11条提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”
可见，中央已将集体建设用地入市作为了深化改革的重要战略步骤。日后这一改革必将深入具体地被贯彻落实下去。在落实集体建设用地入市时应该注意什么问题呢？
一、入市土地的范围
《决定》指出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”可见，决定中允许入市的是“农村集体经营性建设用地”。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文指出：“这里指出的明确的范围是‘农村集体经营性建设用地’，而不是所有农村土地。有着明确的前置条件和限制条件：前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。[1]”有些学者认为：“农村集体经营性建设用地是动态变化的，对于这一问题的认识应当统筹考虑不同用途土地的动态变化以及我国征地制度的改革方向。不仅规划调整、农用地转用、土地整理等会影响到不同用途土地面积的变化，征地制度的改革也会影响到农村经营性建设用地的范围。”因此他指出：“既不能将其等同于原来的乡镇企业用地( 因为乡镇企业用地早已允许入市流转) ，也不能过度扩大范围，毕竟征地制度的改革需要时间。[2]”
笔者认为“农村集体经营性建设用地”指的是乡镇企业用地。我国土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”可见，我国农村集体建设用地包括3个部分：乡镇企业用地；村民宅基地；乡村公共设施和公益事业用地。其中“农村集体经营性建设用地”指的是乡镇企业用地。但要指出的是，一方面，统分结合的家庭联产承包责任制，在解决了农民温饱问题后，无法有效实现农民增收致富的愿望，规模小，难以规模化生产和集约化利用[3]。另一方面，我国的城市化进程不可逆转，城市规模将会不断扩大，未来数年还将会有数亿人进入城市，因此，建设用地需求只会增加不会减少。现存的建设用地存量加上乡镇企业用地也难以满足用地需求。因此，集体土地大规模入市将会是必然的事实。
二、做好“缩小征地范围”范围工作
《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这样就将建设用地的买入与卖出都垄断在了国家手里。但依据法律规定，国家征收征用土地只限于公共利益目的，公共利益以外的都是在滥用征收权力。
现实的情况是地方政府以低补偿款大量征收农民集体土地，进而高价出让，从中赚取大量财富。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。许多地方政府已经形成了所谓的“土地财政”。《决定》明确指出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”中央的要求与多地的现实利益出现了冲突，能否使地方政府统一步调也成为了改革的关键。
三、集体建设用地入市能否用于商品房开发建设
对此问题，《决定》没有作出明确规定，但在试点工作中，多地政府规定集体建设用地不得用于商品房开发建设。有学者认为，为了降低房价，政府应当放开房产土地供应。有学者反对称：“为了降低房价而放开土地的供应 ,则大量的农村土地就会流向商品房的开发 ,就不仅会发生因房价过低损害农民利益，更严重的是导致耕地的流失和不可再生。因此，即使在允许农民集体建设用地入市的情况下，仍有必要限制其进行房地产开发。[5]”
笔者认为，社会发展的现实情况是：能够兴建商品房的集体建设用地永远只能是各大小城镇周边的土地，开发商不会把房屋建在远离城市的乡村中，购房者也不会买这样的房屋。因此，上述“大量的农村土地就会流向商品房的开发”、“导致耕地的流失和不可再生”并不会发生。开发商品房的收益并不比工商企业用地收益低，也不存在会“损害农民利益”。同样是集体建设用地，为什么可以用于工商企业发展却不能用于商品房建设呢？试点城市之所以限制集体建设用地开发商品房，只是为了保护房地产市场的平稳发展，避免房地产市场的崩溃，影响经济的稳定发展。因此笔者认为，不应当限制集体建设用地上的房地产开发，但前提是能够有效保证房地产市场的平稳发展。
参考文献：
[1]许建启,同地同权同价:三中全会送给农民的一个大礼包[J].中国老区建设.2014.1.
[2]刘锐,如何解读党的十八届三中全会土地制度改革精神[J].国家行政学院学报.2014.1
[3]王朝华,吴向阳,新型城镇化进程中加快农村集体土地流转的重要意义[J].农业经济.2014,3.
[4][5]韩松,集体建设用地市场配置的法律问题研究[J].中国法学.2008,3.
作者简介：宋继鹏（1990.7-），男，陕西宝鸡人，西北政法大学民商法学硕士研究生。
关键词：农村集体建设用地；入市；问题从上世纪90年代至今，我国已有众多省市进行了集体建设用地流转试点工作，其中包括深圳、南海、温州、苏州、东莞、北京、昆山、佛山等地。各地试点工作取得了不少经验。在此基础上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第11条提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”
可见，中央已将集体建设用地入市作为了深化改革的重要战略步骤。日后这一改革必将深入具体地被贯彻落实下去。在落实集体建设用地入市时应该注意什么问题呢？
一、入市土地的范围
《决定》指出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”可见，决定中允许入市的是“农村集体经营性建设用地”。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文指出：“这里指出的明确的范围是‘农村集体经营性建设用地’，而不是所有农村土地。有着明确的前置条件和限制条件：前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。[1]”有些学者认为：“农村集体经营性建设用地是动态变化的，对于这一问题的认识应当统筹考虑不同用途土地的动态变化以及我国征地制度的改革方向。不仅规划调整、农用地转用、土地整理等会影响到不同用途土地面积的变化，征地制度的改革也会影响到农村经营性建设用地的范围。”因此他指出：“既不能将其等同于原来的乡镇企业用地( 因为乡镇企业用地早已允许入市流转) ，也不能过度扩大范围，毕竟征地制度的改革需要时间。[2]”
笔者认为“农村集体经营性建设用地”指的是乡镇企业用地。我国土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”可见，我国农村集体建设用地包括3个部分：乡镇企业用地；村民宅基地；乡村公共设施和公益事业用地。其中“农村集体经营性建设用地”指的是乡镇企业用地。但要指出的是，一方面，统分结合的家庭联产承包责任制，在解决了农民温饱问题后，无法有效实现农民增收致富的愿望，规模小，难以规模化生产和集约化利用[3]。另一方面，我国的城市化进程不可逆转，城市规模将会不断扩大，未来数年还将会有数亿人进入城市，因此，建设用地需求只会增加不会减少。现存的建设用地存量加上乡镇企业用地也难以满足用地需求。因此，集体土地大规模入市将会是必然的事实。
二、做好“缩小征地范围”范围工作
《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这样就将建设用地的买入与卖出都垄断在了国家手里。但依据法律规定，国家征收征用土地只限于公共利益目的，公共利益以外的都是在滥用征收权力。
现实的情况是地方政府以低补偿款大量征收农民集体土地，进而高价出让，从中赚取大量财富。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。许多地方政府已经形成了所谓的“土地财政”。《决定》明确指出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”中央的要求与多地的现实利益出现了冲突，能否使地方政府统一步调也成为了改革的关键。
三、集体建设用地入市能否用于商品房开发建设
对此问题，《决定》没有作出明确规定，但在试点工作中，多地政府规定集体建设用地不得用于商品房开发建设。有学者认为，为了降低房价，政府应当放开房产土地供应。有学者反对称：“为了降低房价而放开土地的供应 ,则大量的农村土地就会流向商品房的开发 ,就不仅会发生因房价过低损害农民利益，更严重的是导致耕地的流失和不可再生。因此，即使在允许农民集体建设用地入市的情况下，仍有必要限制其进行房地产开发。[5]”
笔者认为，社会发展的现实情况是：能够兴建商品房的集体建设用地永远只能是各大小城镇周边的土地，开发商不会把房屋建在远离城市的乡村中，购房者也不会买这样的房屋。因此，上述“大量的农村土地就会流向商品房的开发”、“导致耕地的流失和不可再生”并不会发生。开发商品房的收益并不比工商企业用地收益低，也不存在会“损害农民利益”。同样是集体建设用地，为什么可以用于工商企业发展却不能用于商品房建设呢？试点城市之所以限制集体建设用地开发商品房，只是为了保护房地产市场的平稳发展，避免房地产市场的崩溃，影响经济的稳定发展。因此笔者认为，不应当限制集体建设用地上的房地产开发，但前提是能够有效保证房地产市场的平稳发展。
参考文献：
[1]许建启,同地同权同价:三中全会送给农民的一个大礼包[J].中国老区建设.2014.1.
[2]刘锐,如何解读党的十八届三中全会土地制度改革精神[J].国家行政学院学报.2014.1
[3]王朝华,吴向阳,新型城镇化进程中加快农村集体土地流转的重要意义[J].农业经济.2014,3.
[4][5]韩松,集体建设用地市场配置的法律问题研究[J].中国法学.2008,3.
作者简介：宋继鹏（1990.7-），男，陕西宝鸡人，西北政法大学民商法学硕士研究生。