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浙江中南建设集团有限公司
摘要：对基础设施、特别是经营性基础设施的融资市场化，是我国投融资改革的方向。作为项目融资的方式之一，BOT越来越广泛的得到应用，特别是高速公路建设中BOT的运作方式已越来越多。但由于高速公路的特点和BOT方式的复杂性，投资者存在较大的风险。本文将对高速公路BOT项目中投资人应该如何识别、控制、转移这些风险，以获得项目的成功进行分析、探讨。
关键词：BOT投资人；高速公路；风险管理；风险对策
一、前言
BOT 是英文Build—Operate—Transfer 的缩写，即建设—运营—移交，是指当地政府将公用基础设施或工业项目的融资、建设、运营和维护的权利、义务通过特许经营合同的形式发包给企业，由企业作为项目的投资者和运营者组建项目公司，进行该项目的开发建设，并通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、收回投资并赚取利润，当特许权期满时，该项目无偿移交给当地政府。高速公路BOT 项目具有投资大、回收周期长、涉及面广的特点，其建设经营风险较大，但一旦建成通车，将具有稳定的现金流。本文通过分析投资人的风险管理现状，提出投资人的风险管理对策，希望能使BOT投资人根据各自项目的不同特点，采取适当手段规避部分风险。
二、BOT项目中投资人的风险管理现状
（一）BOT政策和法律、法规不健全
我国运用BOT融资方式建设高速公路的时间较晚，虽然政府也出台了一些相应的法律法规和政策，但不完善、不健全，政府对BOT的监管也不规范，缺乏相关的法律和政策支持。目前，我国法律、法规体系中涉及高速公路BOT的主要有《公路法》、《公路经营权有偿转让管理办法》、《担保法》、2000年底国务院发布《关于西部大开发中以BOT方式利用外资的通知》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等。随着我国基础产业的蓬勃发展，这些法律法规及政策已不能满足我国高速公路BOT项目建设的需要。
现行法律法规和政策对于BOT项目运作过程中遇到的诸多疑难问题均未涉足，例如特许授权法律文件采用何种形式问题，项目运作过程中的风险分析与管理问题，BOT投资人风险分担等等。高速公路BOT的特点决定了需要一个统一的BOT政策框架和法律框架，而我国目前缺少一个这样的框架正是问题所在。
（二）政府监管缺乏有效的约束机制
BOT项目一般都属于当地政府特许项目，它是建立在一揽子合同协议的基础上的，如果其中任何一方不守信用，都可能给项目带来风险。尤其是政府违约，如原定的承诺不兑现等对项目造成的损害往往更大。现实中政府在信用建设方面做得不是很好，很多该履行的承诺并没有得到履行，一些政策法令常常处于变化之中。例如高速公路的特许经营合同中，政府要求企业在建设过程中，按批复概算进行投资控制，超过部分由企业自行筹资。但实际建设过程中，当地政府部门又出台一些提高征地拆迁补偿标准的文件；银行根据融资市场实际情况提高融资成本；高速公路建设需要的地方材料如砂、碎石由于当地政府加大税收，而全面提价。从而导致投资人的投资成本大幅度提高，但政府规定的收费标准又没有提高，给投资人带来的非常大的风险。
（三）投资人的风险管理过程不完整
由于高速公路BOT实行的时间并不长，很少有高速公路BOT投资人从项目设计开始，到建设、经营及养护管理全部完成的，因此对高速公路BOT整个周期内各个阶段存在的风险认识不足，没有系统的实践经验可以参考。对高速公路BOT没有一个完整的风险管理过程，几乎没有进行任何系统的风险识别、风险量化、风险响应和控制的活动。作为高速公路投资人，往往紧紧围绕国家鼓励性政策的风向标，为实现企业组织的最大经济利益，积极争取高速公路BOT项目的开发权。但却轻视前期对高速公路项目的风险评估；对自身企业融资、建设、经营的管理实力的充分认识，容易导致高速公路BOT项目实际情况与预期的差别较大。甚至出现BOT协议签订后，由于银行资金无法落实而违约的；建设过程中，由于高速公路涉及面广，参建方众多，当地政府相关部门、各级县、镇、乡、村，设计方、监理、施工方等等，所有参建方的费用，最终均由本项目的投资人支付的，投资人由于前期估计不足、风险意识淡薄，导致投资大幅增加，而无法落实后续资金而违约的；建成通车后，由于达不到预期的车流量，每年的通行费收入连银行利息也无法归还而难以继续经营的。
三、BOT项目中投资人的风险管理对策
（一）项目宏观环境风险的防范
项目的宏观环境风险指受到经济环境变化的影响而遭受损失的风险。这类风险项目投资人无法控制，在很大程度上也无法预测，因而项目的宏观环境风险也被称为不可控制风险，如政治风险、市场风险、金融风险、不可抗力等。对于高速公路BOT项目如征地拆迁标准提高、银行利率上升、自然灾害、车辆收费标准降低、节假日高速公路免收费、税收增加等等。对于这类分险，项目投资人应该有充分的心理准备，并且尽可能的详细分类后，采取适当、有效的措施，转移、规避一部分风险给其他参与者，以减少投资人的损失。比如签订BOT协议中，明确征地拆迁由地方政府包干；政府向投资人作出担保，在若干年内不再兴建类似的与本项目有竞争的同类项目；通过与政府谈判可以明确投资回报率等促使政府分担一部分市场风险和政治风险。项目公司通过保险、担保等方式，转移一部分不可抗力风险给保险或担保公司。
（二）完善项目公司的风险管理机制
对于高速公路BOT项目由于涉及多方参与者，各种关系复杂，利益交错，项目公司应建立以项目合同为核心，以风险管理部门为主体的风险管理机制。在项目实施过程中（包括建设、经营及养护管理）建立专门的风险管理部门，并安排有经验的专人负责，其作用是对该项目的潜在风险进行识别、分析、控制和监督，并制定相应的对策方案，为决策者提供决策依据。
1、从组织上采取措施，实施规范化、制度化、标准化的合同管理，制定一整套有关合同管理的工作制度和规定，对合同管理组织、程序以及合同起草、谈判、审查、签订、履行等每一个工作环节均作出明确规定。
2、树立项目管理中的一切行为均以合同作为唯一依据的意识，合同用于项目管理的各个方面，以合同、经济手段管理实施项目。
3、选择确定符合项目特点的工程承包模式和合同结构，通过合理的合同结构实现和保证工程项目管理组织的目标结构和动作。在主要工程上尽量实行总价合同包干形式，锁定建设成本。
4、项目建成通车后，根据投资人自身情况，可以选择有资信、有管理经验的运营商或者转让股权，从而减少因运营管理不善而导致项目亏损。
四、结论
总之，风险分配的基本原则是：每一特定风险应分配给最有能力管理和能以最低成本管理的参与方去管理它和减轻它，同时由有最密切业务关系的关系方去承担它。高速公路BOT投资人还要意识到，各种风险不是独立存在的，而是相互关联的、在一定条件下还有可能互相转化。比如在要求政府做出一些承诺以减少市场风险与金融风险的同时，往往又增加了发生政治风险的可能性。因此对风险的发生切不能过于乐观，只有全面的、清醒的认识各种风险，并采取适当的、有效的措施，才可能取得预期的投资收益。
参与文献：
[1] 张 帆 BOT方式中项目投资者的风险管理，基建优化，2005.
[2] 罗丽萍 高速公路BOT项目风险管理问题研究，中南大学出版社，2009.
[3] 王 川 QZ高速公路BOT项目风险管理研究，电子科技大学，2010.
[4] 李 刚 BOT融资模式移交阶段风险分析，合作经济与科技，2011年06期.
[5] 盛和太1 王守清1 柯永建2 民营企业发展BOT 项目的风险管理研究：基于某污泥处理项目的案例分析，土木工程学报第45卷，2012.
[6] 朱国庆 高速公路建设项目管理模式研究，黑龙江交通科技，2014.
摘要：对基础设施、特别是经营性基础设施的融资市场化，是我国投融资改革的方向。作为项目融资的方式之一，BOT越来越广泛的得到应用，特别是高速公路建设中BOT的运作方式已越来越多。但由于高速公路的特点和BOT方式的复杂性，投资者存在较大的风险。本文将对高速公路BOT项目中投资人应该如何识别、控制、转移这些风险，以获得项目的成功进行分析、探讨。
关键词：BOT投资人；高速公路；风险管理；风险对策
一、前言
BOT 是英文Build—Operate—Transfer 的缩写，即建设—运营—移交，是指当地政府将公用基础设施或工业项目的融资、建设、运营和维护的权利、义务通过特许经营合同的形式发包给企业，由企业作为项目的投资者和运营者组建项目公司，进行该项目的开发建设，并通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、收回投资并赚取利润，当特许权期满时，该项目无偿移交给当地政府。高速公路BOT 项目具有投资大、回收周期长、涉及面广的特点，其建设经营风险较大，但一旦建成通车，将具有稳定的现金流。本文通过分析投资人的风险管理现状，提出投资人的风险管理对策，希望能使BOT投资人根据各自项目的不同特点，采取适当手段规避部分风险。
二、BOT项目中投资人的风险管理现状
（一）BOT政策和法律、法规不健全
我国运用BOT融资方式建设高速公路的时间较晚，虽然政府也出台了一些相应的法律法规和政策，但不完善、不健全，政府对BOT的监管也不规范，缺乏相关的法律和政策支持。目前，我国法律、法规体系中涉及高速公路BOT的主要有《公路法》、《公路经营权有偿转让管理办法》、《担保法》、2000年底国务院发布《关于西部大开发中以BOT方式利用外资的通知》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等。随着我国基础产业的蓬勃发展，这些法律法规及政策已不能满足我国高速公路BOT项目建设的需要。
现行法律法规和政策对于BOT项目运作过程中遇到的诸多疑难问题均未涉足，例如特许授权法律文件采用何种形式问题，项目运作过程中的风险分析与管理问题，BOT投资人风险分担等等。高速公路BOT的特点决定了需要一个统一的BOT政策框架和法律框架，而我国目前缺少一个这样的框架正是问题所在。
（二）政府监管缺乏有效的约束机制
BOT项目一般都属于当地政府特许项目，它是建立在一揽子合同协议的基础上的，如果其中任何一方不守信用，都可能给项目带来风险。尤其是政府违约，如原定的承诺不兑现等对项目造成的损害往往更大。现实中政府在信用建设方面做得不是很好，很多该履行的承诺并没有得到履行，一些政策法令常常处于变化之中。例如高速公路的特许经营合同中，政府要求企业在建设过程中，按批复概算进行投资控制，超过部分由企业自行筹资。但实际建设过程中，当地政府部门又出台一些提高征地拆迁补偿标准的文件；银行根据融资市场实际情况提高融资成本；高速公路建设需要的地方材料如砂、碎石由于当地政府加大税收，而全面提价。从而导致投资人的投资成本大幅度提高，但政府规定的收费标准又没有提高，给投资人带来的非常大的风险。
（三）投资人的风险管理过程不完整
由于高速公路BOT实行的时间并不长，很少有高速公路BOT投资人从项目设计开始，到建设、经营及养护管理全部完成的，因此对高速公路BOT整个周期内各个阶段存在的风险认识不足，没有系统的实践经验可以参考。对高速公路BOT没有一个完整的风险管理过程，几乎没有进行任何系统的风险识别、风险量化、风险响应和控制的活动。作为高速公路投资人，往往紧紧围绕国家鼓励性政策的风向标，为实现企业组织的最大经济利益，积极争取高速公路BOT项目的开发权。但却轻视前期对高速公路项目的风险评估；对自身企业融资、建设、经营的管理实力的充分认识，容易导致高速公路BOT项目实际情况与预期的差别较大。甚至出现BOT协议签订后，由于银行资金无法落实而违约的；建设过程中，由于高速公路涉及面广，参建方众多，当地政府相关部门、各级县、镇、乡、村，设计方、监理、施工方等等，所有参建方的费用，最终均由本项目的投资人支付的，投资人由于前期估计不足、风险意识淡薄，导致投资大幅增加，而无法落实后续资金而违约的；建成通车后，由于达不到预期的车流量，每年的通行费收入连银行利息也无法归还而难以继续经营的。
三、BOT项目中投资人的风险管理对策
（一）项目宏观环境风险的防范
项目的宏观环境风险指受到经济环境变化的影响而遭受损失的风险。这类风险项目投资人无法控制，在很大程度上也无法预测，因而项目的宏观环境风险也被称为不可控制风险，如政治风险、市场风险、金融风险、不可抗力等。对于高速公路BOT项目如征地拆迁标准提高、银行利率上升、自然灾害、车辆收费标准降低、节假日高速公路免收费、税收增加等等。对于这类分险，项目投资人应该有充分的心理准备，并且尽可能的详细分类后，采取适当、有效的措施，转移、规避一部分风险给其他参与者，以减少投资人的损失。比如签订BOT协议中，明确征地拆迁由地方政府包干；政府向投资人作出担保，在若干年内不再兴建类似的与本项目有竞争的同类项目；通过与政府谈判可以明确投资回报率等促使政府分担一部分市场风险和政治风险。项目公司通过保险、担保等方式，转移一部分不可抗力风险给保险或担保公司。
（二）完善项目公司的风险管理机制
对于高速公路BOT项目由于涉及多方参与者，各种关系复杂，利益交错，项目公司应建立以项目合同为核心，以风险管理部门为主体的风险管理机制。在项目实施过程中（包括建设、经营及养护管理）建立专门的风险管理部门，并安排有经验的专人负责，其作用是对该项目的潜在风险进行识别、分析、控制和监督，并制定相应的对策方案，为决策者提供决策依据。
1、从组织上采取措施，实施规范化、制度化、标准化的合同管理，制定一整套有关合同管理的工作制度和规定，对合同管理组织、程序以及合同起草、谈判、审查、签订、履行等每一个工作环节均作出明确规定。
2、树立项目管理中的一切行为均以合同作为唯一依据的意识，合同用于项目管理的各个方面，以合同、经济手段管理实施项目。
3、选择确定符合项目特点的工程承包模式和合同结构，通过合理的合同结构实现和保证工程项目管理组织的目标结构和动作。在主要工程上尽量实行总价合同包干形式，锁定建设成本。
4、项目建成通车后，根据投资人自身情况，可以选择有资信、有管理经验的运营商或者转让股权，从而减少因运营管理不善而导致项目亏损。
四、结论
总之，风险分配的基本原则是：每一特定风险应分配给最有能力管理和能以最低成本管理的参与方去管理它和减轻它，同时由有最密切业务关系的关系方去承担它。高速公路BOT投资人还要意识到，各种风险不是独立存在的，而是相互关联的、在一定条件下还有可能互相转化。比如在要求政府做出一些承诺以减少市场风险与金融风险的同时，往往又增加了发生政治风险的可能性。因此对风险的发生切不能过于乐观，只有全面的、清醒的认识各种风险，并采取适当的、有效的措施，才可能取得预期的投资收益。
参与文献：
[1] 张 帆 BOT方式中项目投资者的风险管理，基建优化，2005.
[2] 罗丽萍 高速公路BOT项目风险管理问题研究，中南大学出版社，2009.
[3] 王 川 QZ高速公路BOT项目风险管理研究，电子科技大学，2010.
[4] 李 刚 BOT融资模式移交阶段风险分析，合作经济与科技，2011年06期.
[5] 盛和太1 王守清1 柯永建2 民营企业发展BOT 项目的风险管理研究：基于某污泥处理项目的案例分析，土木工程学报第45卷，2012.
[6] 朱国庆 高速公路建设项目管理模式研究，黑龙江交通科技，2014.