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摘要：为期三年的“小金库”专项治理活动取得了良好的效果，“小金库”多发高发的态势得到了有效遏制，但“小金库”产生的根源还没有完全消除。本文就行政事业单位“小金库”产生的根源及其如何建立治理长效机制进行了探讨，提出了建设长效机制的几点措施。
关键词：“小金库” 长效机制 事业单位
上世纪80年代以来，我国共开展了10多次“小金库”专项治理活动，在治理活动期间都取得了一定的成效，但治理活动结束后“小金库”依然会抬头蔓延。“小金库”的存在扰乱了社会主义市场经济秩序，造成国有资产和税收的流失，容易诱发和滋生腐败现象。研究分析“小金库”产生的根源，探讨“小金库”治理长效机制，推进治理工作制度化、规范化和常态化很有必要。
一、“小金库”产生的根源
（一）思想认识不到位，法制观念淡薄
一是很多单位的领导对设立“小金库”的性质和危害性认识不足。他们认为虽然设立了账外资金，但都是为了单位的利益和职工的福利，只要不装进自己腰包，就不能算做违法违纪行为。二是一些单位领导心存侥幸，认为通过虚列成本、少列收入、伪造票据等行为套取的资金具有一定的隐蔽性，一般不会被审计部门查出。三是财会人员在领导的授意下没有坚持原则，成为设立“小金库”的帮手。虽然从中央到地方关于“小金库”治理的各种法规和制度宣传教育从没有停止，但并没有引起部分领导足够重视，认为只不过是走过场。对于因为私设“小金库”被处理的典型事件，则认为出事的是运气不佳或手法不高明。
（二）管理体制不健全，风险防范不到位
目前，我国的行政管理体制改革滞后于改革开放的步伐，没有形成真正的公共财政框架体系。一是高效有序的财政资金使用、分配和管理制度还不是很健全，部门预算的编制和执行还有一些不规范的地方，可能使一些财政资金处于监控的盲区。二是部分单位的内控制度不完善，容易产生管理漏洞；对国有资产的使用和处置不规范，使部分出租经营、对外投资、产权处置的收入形成账外资产。三是政府采购和公务卡结算制度在部分部门和单位执行不到位，使利用假发票、虚列会务费、劳务费等套现行为得不到有效的监管，致使部分公用经费成为了“小金库”的来源。
（三）相关法律法规不明确，违纪成本低
改革开放以来，政府相关部门先后就治理“小金库”下发过不少文件，出台过不少法规和部门规章。但总的说来，目前我国防范和治理“小金库”的法律体系还远未建立。现存的一些法规制度，多为国务院和财政部颁布的法规、部门规章，法律层次较低，权威性不高。查阅目前相关法律条文发现，涉及“小金库”的相关法律规定仍然比较模糊，只在《中华人民共和国会计法》、《税收征管法》等法律中对设立“小金库”过程中的一些行为做出了规定，如在《会计法》中规定不得有下列行为：虚列或者隐瞒收入，推迟或者提前确认收入；随意改变费用、成本的确认标准或者计量方法，虚列、多列、不列或者少列费用、成本等，并对出现以上行为所负的法律责任做出规定。
（四）常规监督检查力度不足，社会公众参与监督程度低
专项治理活动能集中优势资源和力量，对私设“小金库”行为给予打击和震慑，但治理活动结束后就会死灰复燃。而过去的常规监督检查往往力度不够，财政、审计、纪检等部门单兵作战，到被检查单位时往往是听听汇报，查阅已经提前准备好的材料，检查可能最终流于形式。还有的地方对于“小金库”的治理采取的是自查自纠的方式，这其实是典型的形式主义，很多单位或个人对自查自纠“小金库”不以为然，举报自己有“小金库”，没有什么好处，就算上级查出来了，问题也不大，了不起如数充公，对于相关责任人来说这种检查就走过场。
二、建立治理“小金库”长效机制的措施
（一）加强思想认识，做好主题教育
从思想源头上杜绝“小金库”行为，做好领导干部和相关人员的教育活动，是建立长效机制的首要任务。要加强对各级各单位领导的党风廉政和反腐倡廉教育，把与“小金库”有关法规法纪做为其中的重要内容。各级行政学院和党校要把防治“小金库”内容列入对党员干部的培训计划，要让各级领导干部认识到私设“小金库”的性质和危害性，以及私设“小金库”所要担负的相应责任，还要利用“小金库”违法违纪案例对领导干部进行警示。另外，在财会人员的执业资格考试、职称考试中加入防治“小金库”的相关内容，在每年的后续教育中也要纳入防治“小金库”相关知识，以增强财会人员抵制“小金库”问题的自觉性和坚定性。还要加强对检查监督人员特别是审计人员在审查“小金库”方法技巧方面的培训，以提高检查和审计的效果。
（二）推进财政管理制度改革，完善相关管理制度
首先，要继续深化预算管理制度改革，建立相关制度使预算资金的分配和使用更加规范、合理、高效。将所有行政事业收费、罚没收入及公共资产使用、处置等预算外收入纳入预算管理，由财政预算统筹安排，并严格执行“收支两条线”，严格实行“收缴分离”制度，绝不允许任何“坐收坐支”行为的存在。对于专项资金要建立网络跟踪平台进行全程监控，防范财政资金流入“小金库”。其次，要完善行政事业单位的内控制度。各单位根据行政事业事务的流程制定完善内部控制流程和措施，形成对权力的牵制和制约，堵塞管理漏洞，阻断“小金库”的来源。规范国有资产的出租、产权及对外投资等行为，坚持实行“收支两条线”管理。第三，要实现国库集中收付制度覆盖所有预算单位，扩大政府采购实施范围及规模，规范政府采购行为，防止在采购中的回扣收入形成“小金库”。进一步全面推进公务卡结算制度，扩大公务卡强制结算范围，杜绝利用假发票等手段套取现金的行为。尽快出台行政事业单位业务接待费相关管理制度，对会议、培训等行为规模、频率做出规定，对相关费用占本单位公用经费的比例做出严格限制。第四，推进机关事业单位内设社会团体改革，理顺二者之间的关系。一是强化监管，确保工会经费的来源和使用处于财政、审计部门的监管之下。二是应当逐步理顺工会在财务管理上与所属单位的关系，建议在条件具备时，将工会的财务与所属机关、企事业单位和社会团体的财务脱钩，由上一级工会组织统一管理下级工会组织的经费。避免工会财务与所属单位财务之间关系纠结不清，造成管理上的混乱和使用上的无序。
（三）完善问责惩处机制，提高违纪违法成本
各地方和各单位要建立“小金库”问题责任人问责机制，完善防治“小金库”承诺备案制度。为使“小金库”治理不走过场，保证治理工作数据完整真实准确，防范和杜绝“小金库”行为发生，各部门单位负责人签订的杜绝“小金库”承诺书必须归档备案，确保“小金库”行为问责制度落实到位，对在“小金库”出问题的责任人实行一票否决制。完善“小金库”违纪违法行为责任追究制度，建立健全责任追究和案件移送制度，按照中央纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和监察部、人社部、财政部审计署《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，强化对“小金库”问题相关责任人特别是对单位“一把手”的问责和追究力度。
（四）整合检查力量，激励公众参与
整合财政、审计、纪检、监察等各监督部门的优势力量，利用高效的电子政务管理系统建立起一个工作平台，形成相互补充、相互配合、运转高效的日常监督检查工作机制。在审计部门对各单位进行年度审计时，应把该单位是否存在“小金库”做为常规审计内容之一，要在审计报告中对被审查单位是否查出存在“小金库”发表意见。加快财政资金预算和决算向社会公开的步伐，维护公民的知情权。要把防治“小金库”的相关精神利用各种媒体进行广泛宣传，提高广大群众对防治“小金库”的认知度，号召社会公众广泛参与监督。
我们要从全面贯彻落实科学发展观、促进和谐社会构建的高度，讲政治、讲大局、讲廉政，深刻认识做好“小金库”治理工作的重大意义。要锐意改革，扎实工作，齐头并进，形成“小金库”治理的合力，按照纠建并举、注重预防的原则，综合治理、统筹兼顾、整体推进，积极构建“小金库”防治的长效机制。■
参考文献：
①谢旭人．全力做好防治“小金库”长效机制建设工作[J]．农村财政与财务，2011（11）
②赵训慧．防治“小金库”长效机制探索和思考[J]. 财政金融，2011（9下）
（娄慧轩，1976年生，河南清丰人，武汉大学经济管理学院硕士，讲师。研究方向：经济管理）
关键词：“小金库” 长效机制 事业单位
上世纪80年代以来，我国共开展了10多次“小金库”专项治理活动，在治理活动期间都取得了一定的成效，但治理活动结束后“小金库”依然会抬头蔓延。“小金库”的存在扰乱了社会主义市场经济秩序，造成国有资产和税收的流失，容易诱发和滋生腐败现象。研究分析“小金库”产生的根源，探讨“小金库”治理长效机制，推进治理工作制度化、规范化和常态化很有必要。
一、“小金库”产生的根源
（一）思想认识不到位，法制观念淡薄
一是很多单位的领导对设立“小金库”的性质和危害性认识不足。他们认为虽然设立了账外资金，但都是为了单位的利益和职工的福利，只要不装进自己腰包，就不能算做违法违纪行为。二是一些单位领导心存侥幸，认为通过虚列成本、少列收入、伪造票据等行为套取的资金具有一定的隐蔽性，一般不会被审计部门查出。三是财会人员在领导的授意下没有坚持原则，成为设立“小金库”的帮手。虽然从中央到地方关于“小金库”治理的各种法规和制度宣传教育从没有停止，但并没有引起部分领导足够重视，认为只不过是走过场。对于因为私设“小金库”被处理的典型事件，则认为出事的是运气不佳或手法不高明。
（二）管理体制不健全，风险防范不到位
目前，我国的行政管理体制改革滞后于改革开放的步伐，没有形成真正的公共财政框架体系。一是高效有序的财政资金使用、分配和管理制度还不是很健全，部门预算的编制和执行还有一些不规范的地方，可能使一些财政资金处于监控的盲区。二是部分单位的内控制度不完善，容易产生管理漏洞；对国有资产的使用和处置不规范，使部分出租经营、对外投资、产权处置的收入形成账外资产。三是政府采购和公务卡结算制度在部分部门和单位执行不到位，使利用假发票、虚列会务费、劳务费等套现行为得不到有效的监管，致使部分公用经费成为了“小金库”的来源。
（三）相关法律法规不明确，违纪成本低
改革开放以来，政府相关部门先后就治理“小金库”下发过不少文件，出台过不少法规和部门规章。但总的说来，目前我国防范和治理“小金库”的法律体系还远未建立。现存的一些法规制度，多为国务院和财政部颁布的法规、部门规章，法律层次较低，权威性不高。查阅目前相关法律条文发现，涉及“小金库”的相关法律规定仍然比较模糊，只在《中华人民共和国会计法》、《税收征管法》等法律中对设立“小金库”过程中的一些行为做出了规定，如在《会计法》中规定不得有下列行为：虚列或者隐瞒收入，推迟或者提前确认收入；随意改变费用、成本的确认标准或者计量方法，虚列、多列、不列或者少列费用、成本等，并对出现以上行为所负的法律责任做出规定。
（四）常规监督检查力度不足，社会公众参与监督程度低
专项治理活动能集中优势资源和力量，对私设“小金库”行为给予打击和震慑，但治理活动结束后就会死灰复燃。而过去的常规监督检查往往力度不够，财政、审计、纪检等部门单兵作战，到被检查单位时往往是听听汇报，查阅已经提前准备好的材料，检查可能最终流于形式。还有的地方对于“小金库”的治理采取的是自查自纠的方式，这其实是典型的形式主义，很多单位或个人对自查自纠“小金库”不以为然，举报自己有“小金库”，没有什么好处，就算上级查出来了，问题也不大，了不起如数充公，对于相关责任人来说这种检查就走过场。
二、建立治理“小金库”长效机制的措施
（一）加强思想认识，做好主题教育
从思想源头上杜绝“小金库”行为，做好领导干部和相关人员的教育活动，是建立长效机制的首要任务。要加强对各级各单位领导的党风廉政和反腐倡廉教育，把与“小金库”有关法规法纪做为其中的重要内容。各级行政学院和党校要把防治“小金库”内容列入对党员干部的培训计划，要让各级领导干部认识到私设“小金库”的性质和危害性，以及私设“小金库”所要担负的相应责任，还要利用“小金库”违法违纪案例对领导干部进行警示。另外，在财会人员的执业资格考试、职称考试中加入防治“小金库”的相关内容，在每年的后续教育中也要纳入防治“小金库”相关知识，以增强财会人员抵制“小金库”问题的自觉性和坚定性。还要加强对检查监督人员特别是审计人员在审查“小金库”方法技巧方面的培训，以提高检查和审计的效果。
（二）推进财政管理制度改革，完善相关管理制度
首先，要继续深化预算管理制度改革，建立相关制度使预算资金的分配和使用更加规范、合理、高效。将所有行政事业收费、罚没收入及公共资产使用、处置等预算外收入纳入预算管理，由财政预算统筹安排，并严格执行“收支两条线”，严格实行“收缴分离”制度，绝不允许任何“坐收坐支”行为的存在。对于专项资金要建立网络跟踪平台进行全程监控，防范财政资金流入“小金库”。其次，要完善行政事业单位的内控制度。各单位根据行政事业事务的流程制定完善内部控制流程和措施，形成对权力的牵制和制约，堵塞管理漏洞，阻断“小金库”的来源。规范国有资产的出租、产权及对外投资等行为，坚持实行“收支两条线”管理。第三，要实现国库集中收付制度覆盖所有预算单位，扩大政府采购实施范围及规模，规范政府采购行为，防止在采购中的回扣收入形成“小金库”。进一步全面推进公务卡结算制度，扩大公务卡强制结算范围，杜绝利用假发票等手段套取现金的行为。尽快出台行政事业单位业务接待费相关管理制度，对会议、培训等行为规模、频率做出规定，对相关费用占本单位公用经费的比例做出严格限制。第四，推进机关事业单位内设社会团体改革，理顺二者之间的关系。一是强化监管，确保工会经费的来源和使用处于财政、审计部门的监管之下。二是应当逐步理顺工会在财务管理上与所属单位的关系，建议在条件具备时，将工会的财务与所属机关、企事业单位和社会团体的财务脱钩，由上一级工会组织统一管理下级工会组织的经费。避免工会财务与所属单位财务之间关系纠结不清，造成管理上的混乱和使用上的无序。
（三）完善问责惩处机制，提高违纪违法成本
各地方和各单位要建立“小金库”问题责任人问责机制，完善防治“小金库”承诺备案制度。为使“小金库”治理不走过场，保证治理工作数据完整真实准确，防范和杜绝“小金库”行为发生，各部门单位负责人签订的杜绝“小金库”承诺书必须归档备案，确保“小金库”行为问责制度落实到位，对在“小金库”出问题的责任人实行一票否决制。完善“小金库”违纪违法行为责任追究制度，建立健全责任追究和案件移送制度，按照中央纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和监察部、人社部、财政部审计署《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，强化对“小金库”问题相关责任人特别是对单位“一把手”的问责和追究力度。
（四）整合检查力量，激励公众参与
整合财政、审计、纪检、监察等各监督部门的优势力量，利用高效的电子政务管理系统建立起一个工作平台，形成相互补充、相互配合、运转高效的日常监督检查工作机制。在审计部门对各单位进行年度审计时，应把该单位是否存在“小金库”做为常规审计内容之一，要在审计报告中对被审查单位是否查出存在“小金库”发表意见。加快财政资金预算和决算向社会公开的步伐，维护公民的知情权。要把防治“小金库”的相关精神利用各种媒体进行广泛宣传，提高广大群众对防治“小金库”的认知度，号召社会公众广泛参与监督。
我们要从全面贯彻落实科学发展观、促进和谐社会构建的高度，讲政治、讲大局、讲廉政，深刻认识做好“小金库”治理工作的重大意义。要锐意改革，扎实工作，齐头并进，形成“小金库”治理的合力，按照纠建并举、注重预防的原则，综合治理、统筹兼顾、整体推进，积极构建“小金库”防治的长效机制。■
参考文献：
①谢旭人．全力做好防治“小金库”长效机制建设工作[J]．农村财政与财务，2011（11）
②赵训慧．防治“小金库”长效机制探索和思考[J]. 财政金融，2011（9下）
（娄慧轩，1976年生，河南清丰人，武汉大学经济管理学院硕士，讲师。研究方向：经济管理）