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行政伦理，是指在行政活动过程中，以实现行政价值为目的，用来调节行政主体与客体之间特定的行政关系的应然要求和准则规范。在当前新公共管理运动逐步发展的大背景下，构建服务型政府 、转变政府职能已经成为时代发展的必然要求。 健康积极的行政伦理有助于中国政府逐步由“管理型”转向“服务型”，达到“合法、法治、透明、回应、负责”的治理要求，充分实现公民与政府“权、责、利”的统一和协调。
当前我国行政伦理失范的表现
改革开放以来，我国政府逐渐重视行政伦理建设，取得了不少丰硕成果。同时，我国社会进入转型期，由于内部外部种种主客观因素的影响，致使行政伦理建设的步伐滞留不前，并在思想、制度层面引发出一系列亟待解决的社会问题。从行政机构的主体方面看，不良行政直接导致了种种行政伦理失范行为，主要体现在以下几个方面。
行政不作为
行政不作为，是指行政管理主体没有完成法律规定其应尽的义务。具体到政府管理层面，尤指在提供公共产品和公共服务时，没有达到公众的要求，损害了社会成员的利益。行政生活中的失职、渎职等不积极作为行为，是当前我国行政道德领域最常见和最典型的失范现象。从根本上讲，政府行政职权不明确、对行政责任界定的不清晰，是造成行政不作为最重要的原因。宪政民主国家的一个基本标志就是任何形式的权力都必须以宪法、法律的形式明确确定，使权力的行使者真正意识到，权力不仅仅是一种影响力，同时也是一项应尽的义务。
行政滥权
公共利益是政府行为的出发点和最终目标，政府官员在行使行政权力的过程中应时刻把人民的利益、群众的利益放在首位。然而当下，公权力滥用、政府寻租行为时有发生。许多公务员“官本位”思想严重，把自己手中的权力看作是高人一等的依据和搞特殊化、谋取私利的工具，把社会责任抛至脑后。我们经常谈到的政府大搞“形象工程”、“政绩工程”，是行政道德失范的最常见的表现形式。种种行为浪费资源，扰乱了正常的社会经济秩序，侵害国家和人民的利益。
行政越权
“越”即脱离了合法合理的范围，做了自身没有权力或者是权力并没有授权的事情。以权谋私是当前行政伦理失范中最严重也最棘手的问题之一，其表现形式主要有：行贿受贿、权钱交易、损公肥私等。行政权力应严格按照法律法规的规定行使，自由裁量权应被合理的限定在一定的范围内。现阶段，我国立法缺失、监督不健全、制度不完善等使得行政权力在行使过程中被部分官员无限放大，行政绑架司法、行政干预舆论的事件时有发生。这些不合理的价值取向既是道德层面的越位行为，有些严重越权表现已经超出了现有的法律法规界限，成为事实上的违法行为。
行政伦理的制度重建
近年来，公共行政伦理建设已经受到越来越多的国家和政府部门的重视。伴随着国际化行政改革的趋势，我国也掀起了新一轮的关于行政伦理制度重建的浪潮。通过对以上行政领域各种失范现象的分析，笔者认为对行政伦理的改革和 创新势在必行。由于行政组织是以实现公共利益为最终的价值导向，因此，只有通过行政组织内外的共同配合，才能有效化解行政组织伦理冲突，从根本上解决行政伦理失范问题。
加强对公务员的伦理教育
健康的行政伦理规范，取决于正确行政伦理观的确立。首先要加强对政府官员的思想政治教育。只有广大公务人员，特别是手握重要领导权力的行政官员自觉加强自身思想道德修养，自觉学习和树立正确的世界观、人生观、价值观，时刻以公共利益为权力行使的出发点和最终归宿，才能从思想上抵制各种不良诱惑，真正起到伦理道德的模范表率作用。其次，要继续巩固和提高公务员对于行政伦理的认知水平。目前我国行政伦理还仅仅停留在道德准则等意识形态层面，并没有统一系统的整理加以制度化，更没有相关的法律法规加以法制化。广大官员对行政伦理往往缺乏正确的认知，致使在行政权力实践中缺少科学的理论作为依据。必须推动对公务员的论理素质教育，强化行政伦理责任意识，提高处理问题的实践能力。
推动政府体制改革，转变政府角色
邓小平指出：“我们过去发生的各种错误， 固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”行政体制的不健全是产生行政伦理失范现象的温床，因此完善行政体制不仅会对行政伦理建设产生重大影响，同时也有利于推动我国现阶段政治体制、经济体制的进一步发展和巩固。在当前行政体制改革的大潮下，政府应顺应时代发展趋势，建设有限政府、责任政府，努力完成由管制型向服务型政府的转变。在具体的制度设计中，也要同时注意到制度也有自身的伦理准则。因此笔者认为，现阶段我国政府体制改革的核心是：组织机构架构的制度化设计；权利-责任的制度化安排；管理程序及其规范的制度化确定；对违背制度控制或职责要求行为惩罚的制度化规定。将法定的目标、程序、方法等以组织制度的形式加以明确限定，可以有效防止部分官员在自身私利诱导下滥用权力，增强行政人员的客观责任感，从而提高行政效率。
强化外部监督力量
阿克顿说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”我国目前的行政管理体制尚不健全，因此对行政权力的监督和制约机制也仍然在摸索和完善的过程中。行政机关内部，既要进行决策，同时又要依法监督，往往由于行政主体的角色冲突，致使内部监督形同虚设。所以必须强化和巩固外部监督力量。在我国，立法机关、司法机关、检察机关依法享有对行政机关的监督权限。但在实际实践过程中，各监督机关由于自身监督力度不够、监督机制不完善以及缺乏独立性等原因，使得监督结果流于形式，达不到预期的效果和目的。因此，要加强行政伦理建设必须推动我国监督机制的发展和完善，给予各监督主体实际意义上的监督权限，并真正做到与政府在财政、人事、福利待遇等方面的独立，使监督权力的行使免除后顾之忧。同时伦理建设要求全体社会成员共同参与，应通过宣传教育提高民众监督政府行为的意识，为公民创造出更多的途径和机会与行政伦理失范现象作斗争，例如加快完善村委会、居委会等社区自治机构，鼓励群众参与政风评议，倾听民众对于政府重大决策、干部任免决定的意见。把行政监督、法制监督和社会监督结合以来，形成自上而下和自下而上的完善的监督体系。
国外行政伦理建设的借鉴
推动行政伦理立法
实行法治，是国外行政伦理建设的特点之一。只有将行政伦理上升到制度、法律的层面，才能确保行政官员依法管理、遵规办事，而不是依据长官意志和个人好恶。英国可谓是行政伦理立法的先驱，1889年英国率先制定了公共机构腐败行为法，并于1906年继续颁布了防止腐败法，1916年又在此基础上作了重要补充，以进一步完善和健全伦理法律体系。这三部法律基本上形成了英国现代防止行政伦理失范并惩治腐败的框架。德国的公务人员法规定，未经上级同意，公务人员在执行公务过程中接受的物品都将等同于礼品，依法被禁止。很多国家也通过立法程序规定了公务员个人的财产申报制度。法国国民议会在1988颁布了《政治家财产透明度法》，从程序和内容等方面对公务人员财产申报做了严格限定。这些法律法规对于行政官员厘清复杂的社会关系，合理解决各种利益冲突，从而廉洁行政具有重要的约束和指导意义。
建立行政伦理管理机构
推动行政伦理立法将其制度化和正规化，也仅仅是行政伦理建设中的一个环节，立法也只是停留在观念意识层面，最重要的还在于建立专门的行政伦理管理机构来确保各项法规的依法执行。由于各国国情不同，所以在这方面建立的管理机构也互有差异。如美国众议院内部设有“行为规范委员会”，宪法赋予其成员对“议员的不轨行为”以专门的惩治权力；同时众议院的常设机构“道德委员会”，在推动官员廉洁行政，防微杜渐方面发挥着重大作用。瑞典的监察专员制度设立最早，宪法规定，监察专员有权利质询和惩治政府官员的贪污腐败行为，规范行政管理制度和程序。奥地利的“纪律委员会”也起着同样的作用，“委员会”在政府的各个部门都有设立，形成了一个较为完善、覆盖全面的权力监察系统。
建设公民社会，发挥群众监督力量
威尔逊曾说：“在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的巨大力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益的，是完全必不可少的。可见，政府行政管理活动应该为公共舆论对其发挥监督控制作用提供最佳途径，其“行政管理必须在一切方面都对公共舆论有敏锐的反映。”但由于我国目前公民社会还不成熟，民众尚缺乏监督政府权力运行，依法行使当家作主权利的意识；同时，人民利益表达机制不健全，诉求渠道不畅通，很多情况下群众的正确意见不能及时反馈到政府高层，致使很多政府决策缺乏合理性和科学性。在此方面，美国的实践经验非常值得我们学习。
在美国，政府的行政管理活动很多都在广泛的社会监督之下。如华盛顿设有三个由民间力量组成的政府监督机构：“公仆廉政中心”、“公务员政策中心”、“关于政府行为的私人调查机构”。这三个机构都是由民间力量自发构建的非营利组织，机构的经费由慈善基金会提供，拒绝接受政府的资助，这就在最重要的经济层面上保证了三大组织的独立性和自主性。使得组织可以较为客观公正的对政府官员的行政行为进行监督质询、并充分发挥人民群众的智慧，对相关政策制定提出建议意见，真正影响政府实际行为，表达民众的声音，行使宪法赋予民众的权利。
当然，由于各个国家的国情存在巨大差异，以上外国的成功经验不可能全部适用于我国的目前的行政伦理建设，我们更不能盲目的照搬照用而忽视了我国社会的独特性和复杂性。但“他山之石，可以攻玉”，以上国家的经验大部分经过数十年甚至百年的实践检验，必然有其合理性和有效性，我们可以有选择的效仿和应用。现阶段，我国治理行政伦理失范，必须在正确分析我国当前转型期社会自身的特点的基础上，结合对我国现实情况有借鉴意义的国外经验，进行有针对性的治理和防范，才能真正建立健康合理的行政规范，发挥行政伦理对于依法行政、构建和谐社会的指导作用。
（作者单位：武汉大学 政治与公共管理学院）
当前我国行政伦理失范的表现
改革开放以来，我国政府逐渐重视行政伦理建设，取得了不少丰硕成果。同时，我国社会进入转型期，由于内部外部种种主客观因素的影响，致使行政伦理建设的步伐滞留不前，并在思想、制度层面引发出一系列亟待解决的社会问题。从行政机构的主体方面看，不良行政直接导致了种种行政伦理失范行为，主要体现在以下几个方面。
行政不作为
行政不作为，是指行政管理主体没有完成法律规定其应尽的义务。具体到政府管理层面，尤指在提供公共产品和公共服务时，没有达到公众的要求，损害了社会成员的利益。行政生活中的失职、渎职等不积极作为行为，是当前我国行政道德领域最常见和最典型的失范现象。从根本上讲，政府行政职权不明确、对行政责任界定的不清晰，是造成行政不作为最重要的原因。宪政民主国家的一个基本标志就是任何形式的权力都必须以宪法、法律的形式明确确定，使权力的行使者真正意识到，权力不仅仅是一种影响力，同时也是一项应尽的义务。
行政滥权
公共利益是政府行为的出发点和最终目标，政府官员在行使行政权力的过程中应时刻把人民的利益、群众的利益放在首位。然而当下，公权力滥用、政府寻租行为时有发生。许多公务员“官本位”思想严重，把自己手中的权力看作是高人一等的依据和搞特殊化、谋取私利的工具，把社会责任抛至脑后。我们经常谈到的政府大搞“形象工程”、“政绩工程”，是行政道德失范的最常见的表现形式。种种行为浪费资源，扰乱了正常的社会经济秩序，侵害国家和人民的利益。
行政越权
“越”即脱离了合法合理的范围，做了自身没有权力或者是权力并没有授权的事情。以权谋私是当前行政伦理失范中最严重也最棘手的问题之一，其表现形式主要有：行贿受贿、权钱交易、损公肥私等。行政权力应严格按照法律法规的规定行使，自由裁量权应被合理的限定在一定的范围内。现阶段，我国立法缺失、监督不健全、制度不完善等使得行政权力在行使过程中被部分官员无限放大，行政绑架司法、行政干预舆论的事件时有发生。这些不合理的价值取向既是道德层面的越位行为，有些严重越权表现已经超出了现有的法律法规界限，成为事实上的违法行为。
行政伦理的制度重建
近年来，公共行政伦理建设已经受到越来越多的国家和政府部门的重视。伴随着国际化行政改革的趋势，我国也掀起了新一轮的关于行政伦理制度重建的浪潮。通过对以上行政领域各种失范现象的分析，笔者认为对行政伦理的改革和 创新势在必行。由于行政组织是以实现公共利益为最终的价值导向，因此，只有通过行政组织内外的共同配合，才能有效化解行政组织伦理冲突，从根本上解决行政伦理失范问题。
加强对公务员的伦理教育
健康的行政伦理规范，取决于正确行政伦理观的确立。首先要加强对政府官员的思想政治教育。只有广大公务人员，特别是手握重要领导权力的行政官员自觉加强自身思想道德修养，自觉学习和树立正确的世界观、人生观、价值观，时刻以公共利益为权力行使的出发点和最终归宿，才能从思想上抵制各种不良诱惑，真正起到伦理道德的模范表率作用。其次，要继续巩固和提高公务员对于行政伦理的认知水平。目前我国行政伦理还仅仅停留在道德准则等意识形态层面，并没有统一系统的整理加以制度化，更没有相关的法律法规加以法制化。广大官员对行政伦理往往缺乏正确的认知，致使在行政权力实践中缺少科学的理论作为依据。必须推动对公务员的论理素质教育，强化行政伦理责任意识，提高处理问题的实践能力。
推动政府体制改革，转变政府角色
邓小平指出：“我们过去发生的各种错误， 固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”行政体制的不健全是产生行政伦理失范现象的温床，因此完善行政体制不仅会对行政伦理建设产生重大影响，同时也有利于推动我国现阶段政治体制、经济体制的进一步发展和巩固。在当前行政体制改革的大潮下，政府应顺应时代发展趋势，建设有限政府、责任政府，努力完成由管制型向服务型政府的转变。在具体的制度设计中，也要同时注意到制度也有自身的伦理准则。因此笔者认为，现阶段我国政府体制改革的核心是：组织机构架构的制度化设计；权利-责任的制度化安排；管理程序及其规范的制度化确定；对违背制度控制或职责要求行为惩罚的制度化规定。将法定的目标、程序、方法等以组织制度的形式加以明确限定，可以有效防止部分官员在自身私利诱导下滥用权力，增强行政人员的客观责任感，从而提高行政效率。
强化外部监督力量
阿克顿说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”我国目前的行政管理体制尚不健全，因此对行政权力的监督和制约机制也仍然在摸索和完善的过程中。行政机关内部，既要进行决策，同时又要依法监督，往往由于行政主体的角色冲突，致使内部监督形同虚设。所以必须强化和巩固外部监督力量。在我国，立法机关、司法机关、检察机关依法享有对行政机关的监督权限。但在实际实践过程中，各监督机关由于自身监督力度不够、监督机制不完善以及缺乏独立性等原因，使得监督结果流于形式，达不到预期的效果和目的。因此，要加强行政伦理建设必须推动我国监督机制的发展和完善，给予各监督主体实际意义上的监督权限，并真正做到与政府在财政、人事、福利待遇等方面的独立，使监督权力的行使免除后顾之忧。同时伦理建设要求全体社会成员共同参与，应通过宣传教育提高民众监督政府行为的意识，为公民创造出更多的途径和机会与行政伦理失范现象作斗争，例如加快完善村委会、居委会等社区自治机构，鼓励群众参与政风评议，倾听民众对于政府重大决策、干部任免决定的意见。把行政监督、法制监督和社会监督结合以来，形成自上而下和自下而上的完善的监督体系。
国外行政伦理建设的借鉴
推动行政伦理立法
实行法治，是国外行政伦理建设的特点之一。只有将行政伦理上升到制度、法律的层面，才能确保行政官员依法管理、遵规办事，而不是依据长官意志和个人好恶。英国可谓是行政伦理立法的先驱，1889年英国率先制定了公共机构腐败行为法，并于1906年继续颁布了防止腐败法，1916年又在此基础上作了重要补充，以进一步完善和健全伦理法律体系。这三部法律基本上形成了英国现代防止行政伦理失范并惩治腐败的框架。德国的公务人员法规定，未经上级同意，公务人员在执行公务过程中接受的物品都将等同于礼品，依法被禁止。很多国家也通过立法程序规定了公务员个人的财产申报制度。法国国民议会在1988颁布了《政治家财产透明度法》，从程序和内容等方面对公务人员财产申报做了严格限定。这些法律法规对于行政官员厘清复杂的社会关系，合理解决各种利益冲突，从而廉洁行政具有重要的约束和指导意义。
建立行政伦理管理机构
推动行政伦理立法将其制度化和正规化，也仅仅是行政伦理建设中的一个环节，立法也只是停留在观念意识层面，最重要的还在于建立专门的行政伦理管理机构来确保各项法规的依法执行。由于各国国情不同，所以在这方面建立的管理机构也互有差异。如美国众议院内部设有“行为规范委员会”，宪法赋予其成员对“议员的不轨行为”以专门的惩治权力；同时众议院的常设机构“道德委员会”，在推动官员廉洁行政，防微杜渐方面发挥着重大作用。瑞典的监察专员制度设立最早，宪法规定，监察专员有权利质询和惩治政府官员的贪污腐败行为，规范行政管理制度和程序。奥地利的“纪律委员会”也起着同样的作用，“委员会”在政府的各个部门都有设立，形成了一个较为完善、覆盖全面的权力监察系统。
建设公民社会，发挥群众监督力量
威尔逊曾说：“在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的巨大力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益的，是完全必不可少的。可见，政府行政管理活动应该为公共舆论对其发挥监督控制作用提供最佳途径，其“行政管理必须在一切方面都对公共舆论有敏锐的反映。”但由于我国目前公民社会还不成熟，民众尚缺乏监督政府权力运行，依法行使当家作主权利的意识；同时，人民利益表达机制不健全，诉求渠道不畅通，很多情况下群众的正确意见不能及时反馈到政府高层，致使很多政府决策缺乏合理性和科学性。在此方面，美国的实践经验非常值得我们学习。
在美国，政府的行政管理活动很多都在广泛的社会监督之下。如华盛顿设有三个由民间力量组成的政府监督机构：“公仆廉政中心”、“公务员政策中心”、“关于政府行为的私人调查机构”。这三个机构都是由民间力量自发构建的非营利组织，机构的经费由慈善基金会提供，拒绝接受政府的资助，这就在最重要的经济层面上保证了三大组织的独立性和自主性。使得组织可以较为客观公正的对政府官员的行政行为进行监督质询、并充分发挥人民群众的智慧，对相关政策制定提出建议意见，真正影响政府实际行为，表达民众的声音，行使宪法赋予民众的权利。
当然，由于各个国家的国情存在巨大差异，以上外国的成功经验不可能全部适用于我国的目前的行政伦理建设，我们更不能盲目的照搬照用而忽视了我国社会的独特性和复杂性。但“他山之石，可以攻玉”，以上国家的经验大部分经过数十年甚至百年的实践检验，必然有其合理性和有效性，我们可以有选择的效仿和应用。现阶段，我国治理行政伦理失范，必须在正确分析我国当前转型期社会自身的特点的基础上，结合对我国现实情况有借鉴意义的国外经验，进行有针对性的治理和防范，才能真正建立健康合理的行政规范，发挥行政伦理对于依法行政、构建和谐社会的指导作用。
（作者单位：武汉大学 政治与公共管理学院）