论文部分内容阅读
摘要：县乡政府在中国政府层级间分权中主要承担了政策执行的职能，同时县乡之间因为制度安排上的原因具有某种程度上“一体化”的特征。在这样的体制背景下，当前的乡镇机构改革、农业税改革以及乡财县管制度的实施，使当前的县乡关系在公共服务职能的履行上体现了局部分权，局部共担的特征，这种“分权－共担”的背后体现了县乡关系中权力上收和权力下放共存的特征，而乡镇政府的自主权就是在这种权力上收和下放的空间中通过与县级政府的博弈获得的。
关键词：县乡关系；分权与共担；权力上收；权力下放
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7168(2011)02－0075－05
一、问题的提出
县乡关系是学界关注的一个传统问题，压力型体制、职责同构、共谋等“术语”是学者们描述我国县乡关系时使用频率较高的词汇，反映了当前学界对县乡关系的不同认识。从法理意义上看，县、乡政府作为宪法中规定的一级政府应该拥有各自的公共权力、政治责任和治理能力，在机构设置上也应当独立完整，二者之间的互动在府际关系的一般性框架下得以运行，从而保障公共事务得到适当的管辖以及公共管理的正常运行。但是长期以来，乡镇政府的机构设置中缺乏独立的决策和司法机构，而与县级政府部门对口设置的“七站八所”的存在使得乡镇一级政府中条块矛盾丛生，同时乡镇在财政上也缺乏足够的保障，乡镇政府处于责大权小的尴尬境地。2005年以来的乡镇政府机构改革使得乡镇在机构上被削弱，农村税费改革、农业税改革以及乡财县管制度的实施又使得乡镇财力更加紧张。这些问题和改革措施深刻影响着县乡关系的特征和走势。
党的十七届五中全会强调，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。在这样的新形势下，作为最重要的公共服务供给主体，县乡两级政府的关系上有这样两个问题值得关注：
第一，在当前公共服务职能面向居民需求导向从而谋求地方化供给的背景下，县与乡镇在事权分配上呈现了怎样的关系?从我国各级政府间功能划分的角度来看，中央政府和省政府承担了政策制定和地方化的职责，而县乡政府承担了执行和落实政策的职能。特别是近两年来伴随着行政管理体制改革的不断深入，县乡政府被逐渐定位为履行公共服务职能的主要主体。从这个意义上来说，县乡之间的事权关系，即县乡各自承担了哪些事权应该是县乡关系中最应该注意的一个方面。
第二，进入新世纪以来，伴随着中央对“三农”问题的关注，乡镇政府和农村地区进行了几轮改革，在这些改革措施之下，县乡关系发生了什么样的变化?就县与乡镇政府各自的特征来讲，在我国行政组织序列中，乡镇政府并不构成为一级完整的政府。与其他各级地方政府相比，乡镇在组织上和职能上的建设，以及在资源获取与行动输出能力上都有缺陷，这导致了乡镇政府的角色、作用、地位难以明确界定，对县级政府存在着较为广泛的依赖。而县政府由于其管辖的幅度过宽，在执行上级政策以及提供公共服务方面又无法独自完成，必须依靠乡镇政府“腿脚”的协助，所以在很多时候，县与乡镇政府是作为一个整体出现的。另一方面，我国政府近年在农村地区和农业领域实施了多项改革，包括取消农业税、乡镇机构改革以及部分地区的乡财县管等。农业税的取消使得乡镇政府的行动能力大大减弱，机构改革使得其作用在组织上也被削弱，乡财县管又使得乡镇政府的财力大大受制于其上级政府的管理。这些改革势必会对县乡关系产生影响，引发县乡之间新一轮的互动。
为了回答这些问题，本文作者在河南省L县开展了调研活动，了解当地的乡镇机构改革、县乡财政状况以及县乡公共服务供给的基本状况，试图借此发现县乡关系的一些新特征，并判断县乡关系在未来一段时间内的走势。
二、县政府与乡镇政府之间基本公共服务职能的配置
为了解乡镇机构改革之后县乡在公共服务方面的职能划分，本文从机构和财政两个方面对县乡的十项公共服务(分别是公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输，为了便于数据的统计，这里的公共服务分类使用了财政部门一般预算收支决算表中对公共服务的分类)进行考察。在这里有必要大致介绍L县的基本情况。L县位于河南省南部，截止2008年底，总人口约73.6万人，其中农业人口约62.2万。2008年全县国内生产总值73亿元，其中一二三产业产值分别为19亿元，29亿元，25亿元。财政一般预算收入完成1.27亿元，财政一般预算支出完成9.89亿元，农民人均纯收入4179元，城镇居民人均可支配收入10784元。从L县经济社会基本数据中可以看出，该县是一个农业人口占绝大多数，经济发展水平较低的中部县。因此，本文所做的分析以及得出的结论仅能反映这类县乡政府的特征，而不具有绝对的普遍性。
(一)县乡机构设置及其关系变化
L县政府下设的机构有：政府办、县发展改革委、县教育局、县科技局、县公安局、县监察局、县民政局、县司法局、县财政局、县人事局、县劳动保障局、县国土资源局、县建设局、县交通局、县农业局、县水利局、县林业局、县商务局、县卫生局、县人口计生委、县审计局、县环保局、县统计局、县安监局、县农机局、县旅游局，直接涉及前述十项公共服务的部门共有16个。
L县从2005年开始进行乡镇机构改革之后，各乡镇的机构设置是：一个政府、两个所(财税所、民政与社会保障所)、四个中心(农业中心、计生中心、文化中心、村建与上地服务中心)。以L县的N镇为例，2008年末该镇的机构设置、人员配备与财政支出情况(见表1)：
从县乡两级的机构设置来看，乡镇“七站八所”撤销之后与县级政府部门对口的机构减少了很多。虽然农业税改革使乡镇财力收缩，但是乡镇机构改革使工作人员减少，乡镇负担随之减轻，并且由于支出的减少和转移支付的增加，比照其财政收支数额的变化，可以说2008年乡镇的压力已经不如2006年刚刚取消农业税时那么大了。
从职能重理和机构改革形成的结果看，这些因素的共同作用使得县乡间的条块关系中呈现出“条条”关系减弱而“块块”关系增强的趋势。在机构改革之前，乡镇中普遍设置了所谓的“七站八所”，这些站所都是县级政府部门在农村的延伸，这些部门的设置强化了县级政府部门对农村事务的管理，“条条”关系也就成为了县乡关系中更突出的特征。在条块分割的状态下，条条单位的人、财、物都掌握在县级对口部门的手中，业务上也受到对口部门的指导，乡镇政府无权过问。这种状况肢解了乡镇作为一级政权应具有的整体功能，使得条条部门之间、部门与乡镇政府之间矛盾重重。而当这些机构被撤销之后，各个部门对乡镇的控制能力也就减弱了。原因在于，一方 面县政府的各个部门在乡镇没有了“腿”，县政府各部门无法直接通过相应机构干涉乡镇事务；另一方面，新设置的各部门其人事管理权和财权被划归到当地乡镇政府手中，使得乡镇政府更有能力管理本地事务。因而在机构意义上，乡镇作为一级政府的独立性在机构改革之后凸显了出来，条块矛盾也得到了一个化解的机会。与此同时，乡镇政府压力的减小又使得其自主性在增加，“条条”关系伴随着机构设置的变化而逐渐淡化，“块块”关系则伴随着乡镇自主性的增加而更加突出。所以，虽然机构改革使得乡镇政府的人员和机构数量减少，但是在客观上形成了乡镇更大的行动空间。当然，这种条块关系的变化不是绝对的，例如，作者在访谈中得知民政与社保所要受到县民政局、劳动保障局、卫生局、发改委的多头指导，也就是说乡镇机构改革可能使得原本“一对一”的条条关系变为“多对一”，从而乡镇下辖机构的压力非但没有减轻反而可能更重。
(二)县乡在公共服务领域的财政支出结构
河南省L县是一个财政困难县，2008年该县一般预算支出为98928万元，而当年的一般预算收入仅为12700万元，超支部分主要依靠上级转移支付弥补。为了解乡镇机构改革前后县乡公共服务职能的履行情况，本文对2001年至2008年(2007年数据缺失)县乡在各项公共服务上的支出情况进行研究，得出的基本结论如下：
第一，在一些公共服务领域县级承担了完全的支出责任。从财政决算数据来看，县一级几乎承担了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面的全部支出责任，在这些领域，乡镇没有支出或者支出很少。这里选取教育(见图1)和医疗卫生(见图2)这两个比较典型的领域加以说明。
从2003开始，作为农村税费改革的一部分，教育领域支出(主要包括教育行政费用、普通教育和职业教育)就完全由县一级承担了。
从图中可以看到，从2001年起县乡医疗卫生经费的总额是增长的，但是乡一级支出的金额是递减的，到2006年乡镇已经不再承担医疗卫生经费，2007年开始实施新型农村合作医疗制度，所以县乡医疗卫生经费激增，而且个别乡镇在医疗卫生领域出现了一些小额支出。
科学技术和交通运输这两个领域在传统上就由县一级承担支出责任，乡镇不参与。环境保护支出是2006年之后才新加入一般预算收支决算表中的科目，在县乡两级，它的主要支出项目是污染防治和退耕还林，这两项支出在2007年之前是由县一级承担的，2008年的数据显示依然是由县政府承担。
值得注意的是文化方面的支出，2006年之前的一般预算收支决算表中，计划生育支出被放在文化广播事业费科目下，而2006年之后则将其移至一般公共服务科目下，所以如果将2006年之前乡镇文化广播事业费中的计划生育事业费刨除，可以发现乡镇真正用于文化事业上的支出屈指可数(如表2)，从文化广播事业费中计划生育事业费所占的比重这一角度，也解释了为什么N镇文化中心只有2名在职人员。因此本文认为在文化领域也是由县级政府承担了主要的支出责任(事实上，即便是在县一级，文化事业支出也是很少的，以2008年为例，L县预算决算总支出为98928万，其中文化体育与传媒支出仅924万，不到总支出的1％，而这其中行政运行费用又占了将近700万)。
第二，县乡政府共同承担了一部分公共服务职能。在公共安全、社会保障与就业、城乡社区事务和农林水事务这些领域，县乡共同承担了出资责任。以社会保障与就业(见图3)、农林水事务(见图4)为例对此进行说明。
从图3可以看出，社会保障和就业领域中，县乡都要承担支出责任，其中县政府承担的责任更多。从图中的趋势来看，从2006年起，县乡社保就业支出总和大幅度增加，而乡镇一级支出则逐渐减少，这表明有减轻乡镇支出而责任上移到县级政府的趋势。
在农林水事务方面，县政府仍然承担着主要责任，同时乡镇政府分担了部分责任。由于近年来国家补贴农业的力度不断加大，所以L县的农林水支出也呈现出较快增长的态势。从图中可以看出，虽然乡镇政府承担的支出数额在增加，但是在县乡支出总和中所占的比重在下降，这说明农林水领域也存在着支出责任上移的趋势。
综合来看，从财政支出的角度出发，县与乡镇之间呈现出了局部分权的特征：县级政府履行了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面的职能；县乡共同履行公共安全、社会保障与就业、城乡社区事务和农林水事务方面的职能；并且在双方共同承担出资责任的领域，存在责任上移至县级政府的趋势。从条块关系的角度来看，这种财政关系存在着增强“条条”领导而削弱乡镇政府的趋势，也就是说支出责任的上移意味着乡镇自主性的逐渐削弱，县级政府要扮演更积极、更重要的角色，而这与前文所述的机构设置中增强乡镇自主性的趋势是相反的。
(三)乡镇政府自主供给的公共服务
虽然乡镇政府在财力上显得拮据，但是作为一级政府，即使没有上级政府的压力，它也有义务向公众提供必要的公共服务，同时，出于政绩的考量，乡镇干部有动力去提供一些非强制性的公共服务。L县是全国的民政工作先进县，各乡镇都在民政工作上投入了很大的精力。例如N镇2008年投入在社会保障与就业上的经费是97万元，而其当年预算决算总支出为522万元。为了将民政工作搞好，各个乡镇都努力筹措资金，例如Y镇动员群众捐款，设立了助残救孤重大灾害应急基金，以此作为应对灾害的保障金。在Y镇，镇政府还开设了一个面向农民的短信平台，将各种用工信息通过这个平台发布出去，帮助农民寻找就业机会。乡镇政府提供的这种服务不是偶然的、零星的，而是具有一定的普遍性，这表明乡镇政府确实具备自主提供一些公共服务的能力和动机。
在机构改革增强乡镇自主性和财政体制削弱乡镇自主性的矛盾中，乡镇政府的这些自主提供的公共服务说明他们在与县级政府的博弈中仍然存在着一定的自主性，在不与县政府的要求冲突的情况下，他们可以选择工作的重心和财政支出的重点领域。而这种自主性的存在说明，一方面县政府对乡镇政府的控制并不是完全的，另一方面乡镇虽然认为自己财力吃紧，但是仍然有自己筹措资金的方式以满足这些自主提供的公共服务。
三、结论
在乡镇机构改革之后，L县的乡镇政府共有6个下设单位：财税所、民政和社会保障所、农业中心、计生中心、村建中心和文化中心。根据上文中关于县乡职能配置的描述可以发现，乡镇政府设立的这些机构承担的都是与县级政府共担的那些职能，而那些完全由县级政府承担出资责任的公共事务在乡镇已经没有专门的机构与之对接了，这意味着伴随着乡镇机构改革的实施，县乡政府之间已经出现了一些制度化的职能分权。
传统的职责同构是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度 统一和一致。如果县乡关系能够用职责同构来描述的话，那么县乡政府在机构设置和职能配置上应该是同构的，即职责上下类似、机构上下对口。但是根据本文调研的数据可以看出，县级政府完全承担了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面公共服务的支出责任，乡镇机构改革之后，乡镇中也已经不存在专门承办这些事务的机构设置了。在这样的情况下，“职责同构”的描述已经不能准确概括县乡关系的现状了。
基于对县乡间职能配置的重新考察，本文认为当前县乡关系的特征之一是部分分权、部分共担。所谓部分分权就是县乡之间存在一些职能上的分权，根据本文的调研，县政府独自承担了一些职能，这些职能可以看作是县乡之间的某种分权。无论这些职能完全由县级承担的理论依据和政策依据是什么，就现实描述的角度来看，这种分权确实是存在的。而与此同时，出于执行成本等因素的考虑，还有一些职能又无法完全由县级政府来承担，需要乡镇政府出面。因而，在县乡之间还存在一些需要二者共同承担、共同提供的公共服务，就这些公共服务来说，县乡之间的关系是合作的。
县乡之间部分分权、部分共担的关系是近年来改革的成果。从1994年的分税制，到2005年乡镇机构改革都有一个明显的特征就是要在各级政府之间划分事权，使各级政府之间有一个分权的关系。虽然到现在为止各级政府间仍然谈不上合理划分了事权财权，但纵观国外经验和我国的现实，各级政府的合理分权是一个总体趋势。前文已述，县乡关系的重点在于事权，特别是公共服务领域事权的划分，经过乡镇机构改革以及财政体制改革，县乡之间已经逐渐呈现出某种分权的关系。2005年之前，县政府与乡镇政府之间由于职能和机构上高度同构，无法进行分权。乡镇机构改革带来的乡镇自主性的增强为二者兼得分权提供了可能性。但是，由于压力型体制所依附的行政命令关系依然存在，而且县乡在财力上较为拮据，所以分权并不彻底，许多职能上，县乡仍然是共担的。
县乡关系的另一个特征是事权财权有上移的趋势。一方面，通过考察县乡之间的职能分权可以发现，县政府独自管辖的公共服务项目要多于与乡镇共同提供的公共服务项目。上文已经考察过，县一级几乎承担了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面的全部支出责任，县乡共担的公共服务只有公共安全、社会保障与就业、城乡社区事务和农林水事务这些领域。更重要的是，县政府独自承担的那些职能占据了全县财政支出的绝大部分。以L县为例，2008年县政府的财政支出占到全县财政支出的67％。也就是说，县政府占据了全县大部分的可用财力。另一方面，从农村税费改革到取消农业税再到乡财县管制度实施，都有一种弱化乡镇财力的趋势，这使得乡政府需要更密切地依附于县政府，采取各种方法从县政府获取资源。
综上所述，当前的县乡关系呈现出权力上收与权力下放共存的特征。权力上收体现在县乡之间的事权划分以及乡镇政府自主提供的公共服务上，而权力下放则体现在县政府支配了全县大多数的可用财力，管辖着主要的公共服务项目以及将乡镇财力上收的乡财县管制度上。
最后仍须注意的一点是，本文的分析和结论都是基于L县的调研，而正如前文所述L县作为一个财政困难，经济并不发达的中部县具有其特殊性，本文的结论只能适合于这类县中的县乡关系。在东部地区，乡镇有着雄厚的经济实力，当前正在进行的扩镇强权改革反映了这些地区乡镇改革的趋势。总之，县乡关系的发展不存在一个统一的模式，在经济社会发展水平不同的地区，县乡关系有着不同的特征，就未来的走势来说，县乡关系会呈现出多样化的特征。
[责任编辑：刘琼莲]
关键词：县乡关系；分权与共担；权力上收；权力下放
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7168(2011)02－0075－05
一、问题的提出
县乡关系是学界关注的一个传统问题，压力型体制、职责同构、共谋等“术语”是学者们描述我国县乡关系时使用频率较高的词汇，反映了当前学界对县乡关系的不同认识。从法理意义上看，县、乡政府作为宪法中规定的一级政府应该拥有各自的公共权力、政治责任和治理能力，在机构设置上也应当独立完整，二者之间的互动在府际关系的一般性框架下得以运行，从而保障公共事务得到适当的管辖以及公共管理的正常运行。但是长期以来，乡镇政府的机构设置中缺乏独立的决策和司法机构，而与县级政府部门对口设置的“七站八所”的存在使得乡镇一级政府中条块矛盾丛生，同时乡镇在财政上也缺乏足够的保障，乡镇政府处于责大权小的尴尬境地。2005年以来的乡镇政府机构改革使得乡镇在机构上被削弱，农村税费改革、农业税改革以及乡财县管制度的实施又使得乡镇财力更加紧张。这些问题和改革措施深刻影响着县乡关系的特征和走势。
党的十七届五中全会强调，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。在这样的新形势下，作为最重要的公共服务供给主体，县乡两级政府的关系上有这样两个问题值得关注：
第一，在当前公共服务职能面向居民需求导向从而谋求地方化供给的背景下，县与乡镇在事权分配上呈现了怎样的关系?从我国各级政府间功能划分的角度来看，中央政府和省政府承担了政策制定和地方化的职责，而县乡政府承担了执行和落实政策的职能。特别是近两年来伴随着行政管理体制改革的不断深入，县乡政府被逐渐定位为履行公共服务职能的主要主体。从这个意义上来说，县乡之间的事权关系，即县乡各自承担了哪些事权应该是县乡关系中最应该注意的一个方面。
第二，进入新世纪以来，伴随着中央对“三农”问题的关注，乡镇政府和农村地区进行了几轮改革，在这些改革措施之下，县乡关系发生了什么样的变化?就县与乡镇政府各自的特征来讲，在我国行政组织序列中，乡镇政府并不构成为一级完整的政府。与其他各级地方政府相比，乡镇在组织上和职能上的建设，以及在资源获取与行动输出能力上都有缺陷，这导致了乡镇政府的角色、作用、地位难以明确界定，对县级政府存在着较为广泛的依赖。而县政府由于其管辖的幅度过宽，在执行上级政策以及提供公共服务方面又无法独自完成，必须依靠乡镇政府“腿脚”的协助，所以在很多时候，县与乡镇政府是作为一个整体出现的。另一方面，我国政府近年在农村地区和农业领域实施了多项改革，包括取消农业税、乡镇机构改革以及部分地区的乡财县管等。农业税的取消使得乡镇政府的行动能力大大减弱，机构改革使得其作用在组织上也被削弱，乡财县管又使得乡镇政府的财力大大受制于其上级政府的管理。这些改革势必会对县乡关系产生影响，引发县乡之间新一轮的互动。
为了回答这些问题，本文作者在河南省L县开展了调研活动，了解当地的乡镇机构改革、县乡财政状况以及县乡公共服务供给的基本状况，试图借此发现县乡关系的一些新特征，并判断县乡关系在未来一段时间内的走势。
二、县政府与乡镇政府之间基本公共服务职能的配置
为了解乡镇机构改革之后县乡在公共服务方面的职能划分，本文从机构和财政两个方面对县乡的十项公共服务(分别是公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输，为了便于数据的统计，这里的公共服务分类使用了财政部门一般预算收支决算表中对公共服务的分类)进行考察。在这里有必要大致介绍L县的基本情况。L县位于河南省南部，截止2008年底，总人口约73.6万人，其中农业人口约62.2万。2008年全县国内生产总值73亿元，其中一二三产业产值分别为19亿元，29亿元，25亿元。财政一般预算收入完成1.27亿元，财政一般预算支出完成9.89亿元，农民人均纯收入4179元，城镇居民人均可支配收入10784元。从L县经济社会基本数据中可以看出，该县是一个农业人口占绝大多数，经济发展水平较低的中部县。因此，本文所做的分析以及得出的结论仅能反映这类县乡政府的特征，而不具有绝对的普遍性。
(一)县乡机构设置及其关系变化
L县政府下设的机构有：政府办、县发展改革委、县教育局、县科技局、县公安局、县监察局、县民政局、县司法局、县财政局、县人事局、县劳动保障局、县国土资源局、县建设局、县交通局、县农业局、县水利局、县林业局、县商务局、县卫生局、县人口计生委、县审计局、县环保局、县统计局、县安监局、县农机局、县旅游局，直接涉及前述十项公共服务的部门共有16个。
L县从2005年开始进行乡镇机构改革之后，各乡镇的机构设置是：一个政府、两个所(财税所、民政与社会保障所)、四个中心(农业中心、计生中心、文化中心、村建与上地服务中心)。以L县的N镇为例，2008年末该镇的机构设置、人员配备与财政支出情况(见表1)：
从县乡两级的机构设置来看，乡镇“七站八所”撤销之后与县级政府部门对口的机构减少了很多。虽然农业税改革使乡镇财力收缩，但是乡镇机构改革使工作人员减少，乡镇负担随之减轻，并且由于支出的减少和转移支付的增加，比照其财政收支数额的变化，可以说2008年乡镇的压力已经不如2006年刚刚取消农业税时那么大了。
从职能重理和机构改革形成的结果看，这些因素的共同作用使得县乡间的条块关系中呈现出“条条”关系减弱而“块块”关系增强的趋势。在机构改革之前，乡镇中普遍设置了所谓的“七站八所”，这些站所都是县级政府部门在农村的延伸，这些部门的设置强化了县级政府部门对农村事务的管理，“条条”关系也就成为了县乡关系中更突出的特征。在条块分割的状态下，条条单位的人、财、物都掌握在县级对口部门的手中，业务上也受到对口部门的指导，乡镇政府无权过问。这种状况肢解了乡镇作为一级政权应具有的整体功能，使得条条部门之间、部门与乡镇政府之间矛盾重重。而当这些机构被撤销之后，各个部门对乡镇的控制能力也就减弱了。原因在于，一方 面县政府的各个部门在乡镇没有了“腿”，县政府各部门无法直接通过相应机构干涉乡镇事务；另一方面，新设置的各部门其人事管理权和财权被划归到当地乡镇政府手中，使得乡镇政府更有能力管理本地事务。因而在机构意义上，乡镇作为一级政府的独立性在机构改革之后凸显了出来，条块矛盾也得到了一个化解的机会。与此同时，乡镇政府压力的减小又使得其自主性在增加，“条条”关系伴随着机构设置的变化而逐渐淡化，“块块”关系则伴随着乡镇自主性的增加而更加突出。所以，虽然机构改革使得乡镇政府的人员和机构数量减少，但是在客观上形成了乡镇更大的行动空间。当然，这种条块关系的变化不是绝对的，例如，作者在访谈中得知民政与社保所要受到县民政局、劳动保障局、卫生局、发改委的多头指导，也就是说乡镇机构改革可能使得原本“一对一”的条条关系变为“多对一”，从而乡镇下辖机构的压力非但没有减轻反而可能更重。
(二)县乡在公共服务领域的财政支出结构
河南省L县是一个财政困难县，2008年该县一般预算支出为98928万元，而当年的一般预算收入仅为12700万元，超支部分主要依靠上级转移支付弥补。为了解乡镇机构改革前后县乡公共服务职能的履行情况，本文对2001年至2008年(2007年数据缺失)县乡在各项公共服务上的支出情况进行研究，得出的基本结论如下：
第一，在一些公共服务领域县级承担了完全的支出责任。从财政决算数据来看，县一级几乎承担了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面的全部支出责任，在这些领域，乡镇没有支出或者支出很少。这里选取教育(见图1)和医疗卫生(见图2)这两个比较典型的领域加以说明。
从2003开始，作为农村税费改革的一部分，教育领域支出(主要包括教育行政费用、普通教育和职业教育)就完全由县一级承担了。
从图中可以看到，从2001年起县乡医疗卫生经费的总额是增长的，但是乡一级支出的金额是递减的，到2006年乡镇已经不再承担医疗卫生经费，2007年开始实施新型农村合作医疗制度，所以县乡医疗卫生经费激增，而且个别乡镇在医疗卫生领域出现了一些小额支出。
科学技术和交通运输这两个领域在传统上就由县一级承担支出责任，乡镇不参与。环境保护支出是2006年之后才新加入一般预算收支决算表中的科目，在县乡两级，它的主要支出项目是污染防治和退耕还林，这两项支出在2007年之前是由县一级承担的，2008年的数据显示依然是由县政府承担。
值得注意的是文化方面的支出，2006年之前的一般预算收支决算表中，计划生育支出被放在文化广播事业费科目下，而2006年之后则将其移至一般公共服务科目下，所以如果将2006年之前乡镇文化广播事业费中的计划生育事业费刨除，可以发现乡镇真正用于文化事业上的支出屈指可数(如表2)，从文化广播事业费中计划生育事业费所占的比重这一角度，也解释了为什么N镇文化中心只有2名在职人员。因此本文认为在文化领域也是由县级政府承担了主要的支出责任(事实上，即便是在县一级，文化事业支出也是很少的，以2008年为例，L县预算决算总支出为98928万，其中文化体育与传媒支出仅924万，不到总支出的1％，而这其中行政运行费用又占了将近700万)。
第二，县乡政府共同承担了一部分公共服务职能。在公共安全、社会保障与就业、城乡社区事务和农林水事务这些领域，县乡共同承担了出资责任。以社会保障与就业(见图3)、农林水事务(见图4)为例对此进行说明。
从图3可以看出，社会保障和就业领域中，县乡都要承担支出责任，其中县政府承担的责任更多。从图中的趋势来看，从2006年起，县乡社保就业支出总和大幅度增加，而乡镇一级支出则逐渐减少，这表明有减轻乡镇支出而责任上移到县级政府的趋势。
在农林水事务方面，县政府仍然承担着主要责任，同时乡镇政府分担了部分责任。由于近年来国家补贴农业的力度不断加大，所以L县的农林水支出也呈现出较快增长的态势。从图中可以看出，虽然乡镇政府承担的支出数额在增加，但是在县乡支出总和中所占的比重在下降，这说明农林水领域也存在着支出责任上移的趋势。
综合来看，从财政支出的角度出发，县与乡镇之间呈现出了局部分权的特征：县级政府履行了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面的职能；县乡共同履行公共安全、社会保障与就业、城乡社区事务和农林水事务方面的职能；并且在双方共同承担出资责任的领域，存在责任上移至县级政府的趋势。从条块关系的角度来看，这种财政关系存在着增强“条条”领导而削弱乡镇政府的趋势，也就是说支出责任的上移意味着乡镇自主性的逐渐削弱，县级政府要扮演更积极、更重要的角色，而这与前文所述的机构设置中增强乡镇自主性的趋势是相反的。
(三)乡镇政府自主供给的公共服务
虽然乡镇政府在财力上显得拮据，但是作为一级政府，即使没有上级政府的压力，它也有义务向公众提供必要的公共服务，同时，出于政绩的考量，乡镇干部有动力去提供一些非强制性的公共服务。L县是全国的民政工作先进县，各乡镇都在民政工作上投入了很大的精力。例如N镇2008年投入在社会保障与就业上的经费是97万元，而其当年预算决算总支出为522万元。为了将民政工作搞好，各个乡镇都努力筹措资金，例如Y镇动员群众捐款，设立了助残救孤重大灾害应急基金，以此作为应对灾害的保障金。在Y镇，镇政府还开设了一个面向农民的短信平台，将各种用工信息通过这个平台发布出去，帮助农民寻找就业机会。乡镇政府提供的这种服务不是偶然的、零星的，而是具有一定的普遍性，这表明乡镇政府确实具备自主提供一些公共服务的能力和动机。
在机构改革增强乡镇自主性和财政体制削弱乡镇自主性的矛盾中，乡镇政府的这些自主提供的公共服务说明他们在与县级政府的博弈中仍然存在着一定的自主性，在不与县政府的要求冲突的情况下，他们可以选择工作的重心和财政支出的重点领域。而这种自主性的存在说明，一方面县政府对乡镇政府的控制并不是完全的，另一方面乡镇虽然认为自己财力吃紧，但是仍然有自己筹措资金的方式以满足这些自主提供的公共服务。
三、结论
在乡镇机构改革之后，L县的乡镇政府共有6个下设单位：财税所、民政和社会保障所、农业中心、计生中心、村建中心和文化中心。根据上文中关于县乡职能配置的描述可以发现，乡镇政府设立的这些机构承担的都是与县级政府共担的那些职能，而那些完全由县级政府承担出资责任的公共事务在乡镇已经没有专门的机构与之对接了，这意味着伴随着乡镇机构改革的实施，县乡政府之间已经出现了一些制度化的职能分权。
传统的职责同构是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度 统一和一致。如果县乡关系能够用职责同构来描述的话，那么县乡政府在机构设置和职能配置上应该是同构的，即职责上下类似、机构上下对口。但是根据本文调研的数据可以看出，县级政府完全承担了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面公共服务的支出责任，乡镇机构改革之后，乡镇中也已经不存在专门承办这些事务的机构设置了。在这样的情况下，“职责同构”的描述已经不能准确概括县乡关系的现状了。
基于对县乡间职能配置的重新考察，本文认为当前县乡关系的特征之一是部分分权、部分共担。所谓部分分权就是县乡之间存在一些职能上的分权，根据本文的调研，县政府独自承担了一些职能，这些职能可以看作是县乡之间的某种分权。无论这些职能完全由县级承担的理论依据和政策依据是什么，就现实描述的角度来看，这种分权确实是存在的。而与此同时，出于执行成本等因素的考虑，还有一些职能又无法完全由县级政府来承担，需要乡镇政府出面。因而，在县乡之间还存在一些需要二者共同承担、共同提供的公共服务，就这些公共服务来说，县乡之间的关系是合作的。
县乡之间部分分权、部分共担的关系是近年来改革的成果。从1994年的分税制，到2005年乡镇机构改革都有一个明显的特征就是要在各级政府之间划分事权，使各级政府之间有一个分权的关系。虽然到现在为止各级政府间仍然谈不上合理划分了事权财权，但纵观国外经验和我国的现实，各级政府的合理分权是一个总体趋势。前文已述，县乡关系的重点在于事权，特别是公共服务领域事权的划分，经过乡镇机构改革以及财政体制改革，县乡之间已经逐渐呈现出某种分权的关系。2005年之前，县政府与乡镇政府之间由于职能和机构上高度同构，无法进行分权。乡镇机构改革带来的乡镇自主性的增强为二者兼得分权提供了可能性。但是，由于压力型体制所依附的行政命令关系依然存在，而且县乡在财力上较为拮据，所以分权并不彻底，许多职能上，县乡仍然是共担的。
县乡关系的另一个特征是事权财权有上移的趋势。一方面，通过考察县乡之间的职能分权可以发现，县政府独自管辖的公共服务项目要多于与乡镇共同提供的公共服务项目。上文已经考察过，县一级几乎承担了教育、科学技术、医疗卫生、环境保护、交通运输以及文化方面的全部支出责任，县乡共担的公共服务只有公共安全、社会保障与就业、城乡社区事务和农林水事务这些领域。更重要的是，县政府独自承担的那些职能占据了全县财政支出的绝大部分。以L县为例，2008年县政府的财政支出占到全县财政支出的67％。也就是说，县政府占据了全县大部分的可用财力。另一方面，从农村税费改革到取消农业税再到乡财县管制度实施，都有一种弱化乡镇财力的趋势，这使得乡政府需要更密切地依附于县政府，采取各种方法从县政府获取资源。
综上所述，当前的县乡关系呈现出权力上收与权力下放共存的特征。权力上收体现在县乡之间的事权划分以及乡镇政府自主提供的公共服务上，而权力下放则体现在县政府支配了全县大多数的可用财力，管辖着主要的公共服务项目以及将乡镇财力上收的乡财县管制度上。
最后仍须注意的一点是，本文的分析和结论都是基于L县的调研，而正如前文所述L县作为一个财政困难，经济并不发达的中部县具有其特殊性，本文的结论只能适合于这类县中的县乡关系。在东部地区，乡镇有着雄厚的经济实力，当前正在进行的扩镇强权改革反映了这些地区乡镇改革的趋势。总之，县乡关系的发展不存在一个统一的模式，在经济社会发展水平不同的地区，县乡关系有着不同的特征，就未来的走势来说，县乡关系会呈现出多样化的特征。
[责任编辑：刘琼莲]