继2009年8月4日立法会通过《护士职程制度》后,特区政府向立法会提交六份卫生局特别职程法案,包括《卫生助理员职程制度》、《卫生督察职程制度》、《诊疗技术员职程制度》、《医务行政人员职程制度》、《药剂师及高级卫生技术员职程制度》和《医生职程制度》法案。六份法案於2010年6月28日在立法会上引介,於8月12日获细则性通过。
　　由法案引介开始,社会上出现了许多的争议。如专栏作者阿伍指出的,无论是立法会还是医疗人员,都只集中争论薪俸调升的多少,以及与薪酬有直接关係的晉级、晉阶机制。我们无意参与这争论,因此,选择在法案通过、尘埃落定之后,才尝试从卫生政策制订的角度去检讨更深层次的问题。
　　宣示的理由和实质性改变
　　卫生局:澳门经济高速发展,人口增长迅速,市民对医疗卫生服务的需求越来越大,对医疗质素的要求也越来越高;卫生护理技术发展不断加快,医疗体系也要面对各种严重传染病的挑战;人员学历水平不断提升,职务内容日益複杂。为配合卫生领域专业人员的要求和未来的发展,完善医疗卫生体制建设,修订卫生局六个特别职程法案,主要包括订定独立的职务内容,並对薪俸点作出相应的调整(6月15日新闻局网页)。
　　立法会议员冯志强:六个职程制度法案只是升职加人工,没有考虑整体公务员,没有諮询市民,更看不到最关键如何提升医疗素质(6月30日华侨报)。
　　社会文化司司长张裕:调整职程並非加薪,目的是响应市民对医疗人员日渐提高的要求、增加专业发展空间、挽留人才等,当局已儘量公平、合理处理,期望从专业发展角度考虑问题,不出现攀比(7月6日澳门日报)。
　　立法会议员林香生:委员会在法案的调整时,就像是在玻璃缸盖住做法律,一片光明但走不出局限范围。法案只满足了部分人,但得不到社会欢喜(8月13日正报)。
　　专栏作者阿伍:这次公职医疗人员大幅加薪並追加三年的“非加薪法案”变成与初衷不符的“狂加薪法案”(8月20日讯报)。
　　综合政府向立法会提交的六份理由陈述,修订六项特别职程的理由包括:原职程不清晰及不公平;社会发展;重大压力和挑战;人口和需求增加;质素要求提高;职务内容变得複杂;人力资源缺乏;激励;专业认定和可持续发展。
　　这似乎确是对卫生专业人员工作情境的正确描述。但换一个角度看,政府的所有其它职程,似乎没有哪一个不同样完全适用这些描述。
　　较之宣示的理由,法案将导致的实质性改变也许更清晰地展示修改职程的真正目的。下表列出六个职程,除升职加薪外,还有可能有的实质性改变。
　　每一职程都修改了职务内容的文字表达形式,但我们只关注实质性的改变。六个职程中,有三个入职条件提高,有两个工作内容或方式有实质性改变。医务行政人员职务内容有明显修改,由单位管理角色变为顾问和协调角色,但基本上是确认现状,也不算是实质性改变。将普通科医生、牙医和中医纳入医生职程,是部分地处理了原来专业身份不被认定的问题,但预期不导致工作内容或方式的实质性改变。
　　对於没有实质性改变的部分,我们完全认同冯志强议员的看法:看不到最关键如何提升医疗素质。卫生局强调的专业工作范围、职程相互关係、发展空间和方向、整体架构等,对公众来说只是无法明白和干预的医疗系统黑箱。公众关心的是输入和输出的部分。如果最终得到的服务不会有实质性改变,为什么要投入更多的资源?这是非常理性和合理的响应。
　　我们赞赏林香生议员关於玻璃缸的精辟见解,並认为这玻璃缸是因政策制订过程中遗忘了三件事而造成的。
　　卫生政策制订第一件事:
　　理念和价值
　　公共政策必须以理念和价值为基本。没有真实的理念和价值,政策便没有灵魂和方向。我们认为,卫生特别职程法案应该但没有体现下列的理念和价值:
　　以民为本:法案应以达至最大的公众利益和福祉为目的和原则,团体和个人利益应是为公众利益服务的手段,而不是相反。以公众利益作为尺度,便不会有难以找到“平衡点”的问题。
　　预防优先:如公共卫生技术人员指出的,新职程法案体现的是重治轻防、以医院为中心的观念,没有呼应预防优先的卫生方针。
　　小区医学和家庭医学的发展:在二十一世纪,以预防为主的小区医学和家庭医学,较以治疗为主的专科医疗,在保护和促进小区人口健康方面承担更重要的角色。
　　战略性人才管理(Strategic Talent Management):修订职程制度无疑是人力资源管理方面的重大举措,但从中完全看不到战略性人才管理的理念。就此,来自工联会的三位立法议员讲得非常好:整套公职制度只强调“文凭世界、学历为先,年功晉序”,晉升制度存在不少缺陷、亦缺乏择优取錄的制度,在制度设计上欠缺对能力、经验、向上心和责任感的有效激励。要真正建立高效管治的公务员团队,政府必须充分思考人才开发、重用以及人力资源优化的问题,为团队创设更好的生涯规划。必须从“澳人治澳、高度自治”的政策高度出发,全方位重新审视:机构设置精简、管理层次分明、权责监督有据、人才配置合理、公帑开支节约、纵横流动有序、晉升择优汰劣、以及公务员能力建设等问题。
　　卫生政策制订第二件事:
　　公众参与
　　公众参与是使公共政策有效和成功的关键。
　　就卫生职程法案,林香生议员指出只得公务员团体和政府两方面意见,完全欠缺社会意见;冯志强议员批评没有考虑整体公务员,没有諮询市民;卫生局则强调,在草拟法案过程中,有广泛諮询,即一直与各个主要医疗及专业团体保持紧密的沟通,收集医疗人员对职程的要求。
　　我们认为,諮询范围和如何諮询,取決於机构和法案的性质。若是私人机构的加薪方案,可以主要由僱主和僱员洽商解決。若是公共行政机关的加薪方案,就不能只諮询将获得加薪的员工,本部门不获加薪的员工和其它部门的员工都是利害关係人,而公众是最重要的諮询对象,因为他们负责买单。如果不是加薪方案,而是为公众利益和福祉的法案,卻只諮询将获得加薪的小部份人,这是非常奇怪的,肯定不能算是广泛諮询,並肯定将导致公众的怀疑和反对。
　　卫生政策制订第三件事:
　　影响评估
　　政策影响评估(Policy Impact Assessment, PIA)是现代公共政策制订的重要环节。要实现阳光政府和科学決策,制定政策时便不可能不做透明和可问责的影响评估。
　　公共政策的影响常是多层次、多方面的。就不同的政策需建立不同的模型並对影响的变量作量化的预测。我们认为,卫生职程法案至少应在下列层次和方面作严谨和量化的预先评估:
　　●整体影响:对社会、经济、政治和管治、公共财政的影响;
　　●人才管理效应:
　　——目标人群:重点是纳入各项职程的人员,但同样需要评估对没有纳入职程的人员、政府其它部门人员、私营机构相关人员的影响;
　　——变量:包括在人才的招揽、职效、发展和保留等所有环节的影响;
　　●无意的影响。
　　仅在公共财政影响方面,卫生局提供了最基本的数据:今次职程修改涉及1314名人员,每年增加开支一亿0六百三十万澳门元。
　　关於对纳入职程人员的职效影响,当局表示希望修订能鼓励医疗工作者继续努力工作外,亦能提升服务水平,減少失误。根据管理学理论,薪俸属於保健因素,即如没有合理待遇,工作人员会不满意;如有,则没有不满意,但不是满意。因此,希望升职加薪导致士气、绩效和服务质素提升,这可能只是一厢情愿的美丽误会。
　　关於对其他部门人员的影响,正如冯志强议员所指出:政府单纯提升医务人员职程,並未考虑到整体公务员架构究竟范畴有多大,现时巧立名目建立不同职程,将所有工种分科分类,恐怕日后对特区政府造成一个大包袱,其他政府机关亦会有样学样。政府医务人员与社会其它行业之间差距越来越大,可能会带来不良影响。待遇不仅通过绝对的数量衡量,同时也必然通过相对的数量衡量,这也是管理学上已知的定律。当局在制定职程时,必须做好这方面的评估。否则,只是呼籲其他人员不要攀比,就等於把铁球抛到空中,然后请求它不要落下来一样。
　　职程对人才市场供求的影响也是重要的一个方面。制定护士职程时,其中一个目标是吸引新人加入护理专业。然而,在上述六份职程通过后,准备选科的家长和学生,面对如图一所示的情況,护士可能又重新成为卫生职程中最后的选择。