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[内容提要]治理转型要求社区建设从社区行政化阶段向社区居民自治阶段转变，从社会问题社区化阶段向社区问题社会化阶段转变。宜昌市伍家岗区通过建立以社区居委会成员和社区社会工作者“选聘分离”为核。的新型社区管理体制，破解了传统社区建设模式的困境，适应了国家治理结构转型的需要，实现了公共服务型政府和群众自治型社区的共生、互补和双赢，值得探索和研究。
[关键词] 选聘分离 治理转型 社区建设 管理体制
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－650512008)03－0139－06
社区是社会的基本单元，社会建设途径社区建设已经成为国际社会的普遍共识。社区建设是社会治理能力的一种培育和整合提升，是一个善治的过程和方法。治理转型时期，原有的社区建设模式和社区管理体制已经不能适应社会发展的需要，但社区建设没有固定的模式可以套用，这就需要我们结合国情社情去探索、创新和发展。
一、“伍家模式”的理论与实践
(一) “伍家模式”的缘起：从“选聘合一”到“选聘分离”
转型时期，我国社会结构和人员身份发生了巨大变化。一方面，随着市场经济体制的建立和单位体制的瓦解，大量“单位人”转为“社会人”，单位把以前统包起来的“单位人”的生老病死、吃穿住行等问题甩给了社会；另一方面，随着现代化和城市化进程的加快，大量农村人流入城市，城市政府必须给予农民工以城市居民同等的公共管理和公共服务待遇，而当城市政府尚在追求经济发展的时期，也只能将这些问题甩给社会。由于我国长期以来缺乏社会建设，各种社会组织承接从企业、政府剥离出来事务的能力极其有限，从而导致大量社会事务都沉淀到社区中来。社会问题推给社区，实质上是使社会问题社区化，社区被期望为解决社会问题的最佳场域，于是“有了问题找社区”便成了居民们的时髦语，“社会人”变为“社区人”，社区成了城市社会公共管理和公共服务的基础平台。
社区人变得复杂多样，社区人的需求相应就具有层次性和差异性，造成社区公共管理事务越来越多，管理难度越来越大，作为自治组织的社区居委会在旧有的管理体制下实际充当了准政府组织，成了行政管理的末梢。从治理的角度讲，承担社区事务的主体不仅包括社区公共管理组织(主要是居委会)，还应包括与之相关的各级党组织、政府组织、公营企事业单位(非政府组织)、专业性服务组织、法定和民间自治组织和居民等。但是，在专业服务性组织和居民草根组织发育滞后的情况下，一方面，政府职能部门习惯于投机和用行政命令的方式将本该由其完成的任务下派到社区；另一方面，社区居民也习惯于投机和搭便车，都希望出头露面，冒险的事情和有成本的事情让社区或别人去做，自己则跟着分享利益，把自己变成了付出成本的“局外人”和收取利益的“当然人”。(1)现今的社区事务大多成了居委会的事务，居委会忙于完成“规定动作”，而无力创新“自选动作”和回应居民的求助事务。居委会苦不堪言，居民需求不能很好得到满足。笔者曾经调研的W市X区的8个社区，在2004年的社区事务中，认为“自主开展的事务占第一位”的居委会只有12．50％：在某商品房社区，居民求助的事务只占社区全年工作任务的6．81％，在某老城区旧居住社区，居民求助的事务也只占社区全年工作任务的10．22％；而在老城区旧居住社区，有18．86％的居民求助事务没有得到解决，新建商品房社区则有35.83％的居民求助事务没有得到解决。
社区居委会功能的异化和苦不堪言的背后，是“选聘合一”的社区管理体制很难理顺社区专干与社区群干的关系、政府和社区的关系。以宜昌市伍家岗区为例，其街道社区过去沿用“选聘合一”或“街聘民选”的管理体制，社区居委会干部一般由街道党工委提名，实行等额选举，当选人员自己聘用自己，缺乏必要的监督和约束机制。在这种传统的社区管理体制下，政府管着社区居委会的“帽子”和“票子”，社区居委会实际上是政府在基层的延伸，成了政府的执行层、操作层、承受层，带有浓烈的“行政”化色彩，工作不堪重负，疲于应付；居委会干部拿的是固定工资，干好干坏一个样，干多干少一个样，缺乏应有的凝聚力和向心力，没有发挥出应有的作用；由于工资待遇偏低，居委会成员的结构单一，年龄较大，文化技能水平较低，社区治理绩效不高，居民满意度低。在这种情况下，居民自治很难体现。虽然社区居委会直接选举已经开始推广，但由于居委会要承接政府部门的工作，其工作经费和办公经费仍然需由政府支付，就很难摆脱行政化的倾向，居委会议事决策的自治功能还是很难体现。传统的社区组织模式和管理体制已不能适应城市社区建设和发展的客观需求，迫切需要建立一种新的社区管理模式——以“选聘分离”为核心的城市社区管理模式。
(二) “选聘分离”的内涵与架构：重建民主自治主体
社区管理体制改革中的“选聘分离”，是指在社区党组织的领导下、在社区成员代表大会的监督下，把社区居委会的产生和社区工作办公室工作人员(社区专职工作者)的聘用区分开来，即由义务的自治组织(社区居委会)与付酬的社区专职工作者相结合，社区居委会代表社区民意进行决策(“管”)，社工具体负责运作(“干”)，对社区居委会负责。社区居委会成员和社区专职工作者选聘分离的体制有如下基本要素：(1)社区居委会成员由社区居民依法直接选举产生，他们来自于不同的社会阶层，有较强的社区影响力和号召力，热心公益活动和社区事业，除居委会主任外，均兼职、不驻会、不领报酬；(2)社区社会事务由社区居委会聘用的社区专职工作者负责，主要承担居委会交办的自治性事务以及政府交办的需要在社区层面完成的公共管理和公共服务事务；(3)社区专职工作者必须具备从业资格证书，其工资及保险福利待遇由政府确定，并由政府财政统一支付。这种被学术界称为“社区公司化治理结构”模式的特点是：居委会类似于公司董事会，成员选举产生，而为此服务的社区专职工作者则全部实行聘任，负责具体执行。新体制蕴涵了“议行分设”的民主政治理念，体现了“管干分离”的公共服务原则，最终趋向参与式社区治理和协商式社区治理的目标。
(三) “选聘分离”的实践与过程
改革理念和创新思路明确后，宜昌市伍家岗区以搭建民主舞台为主线，把握五个关键环节，强力推进以“选聘分离”为核心的社区管理体制改革。
1．“一组两会”：重构社区组织结构
现行社区的法定组织一般包括社区党组织、社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事委员会，学者形象地将其概括为“政治模仿”的社区“四大家”。随着《物业管理条例》逐步实施和物业纠纷的大量出现，社区业主委员会也逐步成为社区的主要法定组织之一。社区建设的推进和深 入，使得原有的社区组织结构不太适应居民的需要。按照建设现代化城市的要求，加强社区党组织和居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系，是城市社区建设的主要目标。伍家岗区委、区政府按照“议行分设”的原则，对社区治理结构进行合理重组，构建了社区党组织、社区成员代表大会和社区居民委员会“一组两会”的新型城市社区组织结构。在此基础上，重新划分社区组织的职责和功能：社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心，支持和保证社区组织依法履行自治职责；社区成员代表大会是社区实施民主管理、民主决策、民主监督的权力机构，除由居民小组推荐代表组成外，还增加了社区成员单位代表；社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，下设社区工作办公室，由社区居委会选聘社区专职工作者组成，承担具体的社区管理和服务事务。
2．“建章立制”：确保机制运作有效
社区组织机构的重构，内含着制度机制的重建。新的社区组织体系产生了管理与服务、决策与监督、领导与协助等诸多新的权利关系，建立各种规章制度和运作机制成为理顺这些关系的必然。伍家岗区通过“建章立制”来确保机构重构的成效：先后建立和完善了社区成员代表直接选举制度和社区居委会直接选举制度；制定和修改了社区成员代表会议章程、社区居委会自治章程、社区专职工作者管理办法和社区工作运行规则等；创立和规范了社区居委会定期报告工作制度、社区工作办公室定期报告工作制度、居务公开制度、服务承诺制度、考核评议制度等；回归和强化了社区成员代表大会监督、评价和审查社区居委会的制度；创设和完善了社区专职工作者绩效工资制度和能进能出的用人制度。通过建章立制，保证了新的组织体系规范运作，理顺了社区内外的权利关系，打破了以往社区居委会包揽一切而又负担缠身的悖论，在社区组织行政化减弱的同时，推进了居民民主管理、民主决策和民主监督的可能。
3．“三推一选”：优化居委会成员结构
“三推一选”突出的是“选聘分离”中的“选”，解决的是社区居委会成员的产生问题，达到的是民主议事和民主决策的目标。“三推一选”实质上是选举的两个步骤：一是“三推”，即把社区居委会候选人提名权完全交给居民群众，由组织关系在社区的党员、社区全体居民群众或户代表、驻社区单位代表联合提名推荐，按得票多少的顺序确定候选人。二是“一选”，即将候选人进行公示、酝酿之后交由居民大会，由居民直接、差额选举产生社区居委会成员。通过这样选出来的社区居委会及其成员的权利和义务是：除社区居委会主任(兼任社区工作办公室主任)以外，其他委员不拿报酬，不坐班，不辞去原有工作，只是反映民意，参与重大事务的决策，为居民服务；社区居委会成员定期向社区居委会报告工作，社区居委会定期向社区成员代表大会报告工作，并接受其监督评议；社区居委会成员年终向社区成员代表大会述职并接受评议，社区居委会主任代表社区居委会向社区成员代表大会述职并接受评议。
实行“三推一选”，吸引了更多能人精英直接参与社区建设，不仅精简了社区居委会的队伍，还大大提高了成员的整体素质。2004年的社区居委会换届选举中，伍家岗区32个社区共选举产生社区居委会成员269人，比之前的312人减少了43人，而平均年龄却降低到45岁，比改革前至少平均年轻了5岁；新当选的委员中大专以上学历的有161人，占59．9％，比改革前上升了15％，而且党员的比例超过了成员数的一半。
实行“三推一选”，增强了社区居委会成员的被认同感和自豪感，参与选举的人员身份明显多样化，具有广泛的代表性。在当选的269位社区居委会委员中，有企事业单位代表121人，占45．0％；居民代表52人，占19．3％；原居委会成员50人，占18．6％；市、区机关公务员15人，占5．6％；非公组织代表31人，占11．5％。
4．“公开招聘”：组建专业化社工队伍
“选”是前提，“聘”是核心。社区事务实行决策和执行分离后，社区专职工作者由政府主导的照顾性安置，转向由社区主导的竞争性上岗。伍家岗区按照“打破身份、竞争上岗、提高待遇、加强管理”的原则，制定了《社区专职工作者管理办法》。选举产生的新型社区党组织和社区居委会，根据社区需求实际和《社区专职工作者管理办法》向社会公布招聘条件、职位、方式、待遇和标准等。参加报名的人员先由政府部门统一组织文化培训和理论考试，合格者由区政府统一颁发从业资格证。在此基础上，由社区党组织和社区居委会按照“居民评议、公开竞聘、择优录用”的程序，坚持公开、公正、公平的原则，自主聘用社区专职工作者。
伍家岗区创立的“能进能出、公开竞争”，“市场化、社会化”的用人机制，形成了一支结构稳定、素质优良、专业化、职业化的社区工作者队伍，实现了让“干”的人有能力去干、可以专心去干的目标。在2004年的公开招聘中，社区专职工作者的素质普遍较高。全区147名专职社区工作者，平均年龄只有38岁，大专以上文化程度的有72人，占49．0％；党员79人，占53．7％。
5．“配套改革”：建立长效管理机制
伍家岗区以“选聘分离”为核心的社区管理体制改革是一个系统工程，这就需要以机制创新为手段，推行综合配套改革，建立长效管理机制。为此，伍家岗区采取内外建设并重，软硬建设齐抓的策略：对内建立健全各项规章制度和运行机制的同时，对外还注重强化配套措施和服务平台的完善。一是建立和完善社区公共服务设施。适应和谐社区创建的需要，大力推进社区“300工程”建设，并达到“三个一”要求，即两年内使社区组织的工作用房和公益性服务设施达到300平方米，并统一外观设计、统一功能分区、统一标牌制作、统一社区标志；每个社区要有一个活动室、一个文体活动场所、一个服务窗口。二是构建社区信息化服务平台。运用政府的权威、信誉和组织协调能力，建立信息化、网络化社区公共服务平台，引导和鼓励各个社区居委会打造服务品牌，创新服务特色，并通过服务平台实现社会事务社区化、社区服务社会化。三是建立多元化的投入机制。伍家岗区建立了以政府政策性投入为主导、奖励性投入为补充、社区资产经营收益为保障的多元投入机制；逐步实行了“权随责走、费随事转”的工作机制和能进能出的用人机制；通过建立区、街财税奖励机制，增强街道办事处在社区建设投入上的调控能力，“街道抓经济、指导社区服务；社区抓服务、积极发展经济”的社区建设思路在伍家岗区开始逐步形成。
(四) 实行“选聘分离”的绩效与价值
以社区居委会成员和社区社会工作者选聘分离为特征的新型社区管理体制，在推进城市基层民主政治建设、实现公共服务的专业化和职业化、 改善政府和社区的关系、构建公共服务型政府等方面取得明显绩效，主要体现在以下方面：
1．社区居委会回归到议事和决策的自治地位
新体制让社区居委会的自治功能得以归位，还原了自治组织的本来面貌。“选聘分离”破解了谁来决策，谁来执行，对谁服务，向谁负责的问题，居委会起到了决策、方向、舵手作用，像是“董事会”，专职工作者相当于“职业经理人”，接受居委会监督，以前居委会决定权在街道办事处手里，现在则在居民和辖区单位手里，社区实现了真正的自治和民主。社区搭建了以“五个一”为规范的社区工作平台，广泛推行了社区听证会、议事恳谈会、民主评议会等“三会议制度”，采取“一表一单一册一栏一卡”的措施，形成社区居委会收集居民意见建议、研究办理、居民议事听证(或议事恳谈)、落实情况反馈、社区居民评议等一整套民主自治的规范程序。社区的重大事项由社区居委会讨论决策，实行了“两委一室”工作人员年首承诺、年末述职，接受居民评议的民主自治制度，社区形成了真正意义上的民主氛围。
2．开创并推动了社区工作者的专业化与职业化
在新的体制下，伍家岗区每年将给社区进行财政拨款，用于支付社工工资、奖金、上交养老统筹等。据介绍，专职的社工工资将大大高于以前社区干部的工资。而以前社区居委会的创收职能将不复存在，社工将全心投入到社区的服务中。对此，伍家岗区政府工作人员认为，除了直选后居委会干部的责任心加强外，另一个重要原因是选聘分离后的社工职业化大大提高了服务效率。他们认为，是社工的专业化为直选后的社区治理提供了重要的制度保障。现在的社工除了一些有专业技术水平的人以外，相当部分是原来在居委会工作的人员，一方面这些人有工作经验，另外还可以化解原居委会落选后可能产生的利益冲突。把社工变成一种和教师、律师一样的职业，可以在社区间自由流动，提高了社区服务水平和居民的满意度。
3．资源的整合率和社区精英的参与率明显提高
在旧体制下，社区更强调找辖区单位“化缘”，而忽视为辖区单位“施善”；社区更注重要居民“唱戏”，而忽视为居民“搭台”。社区、单位与居民尤其是社区精英之间缺乏互动，导致了“共驻共建、共管共享”的形式多于内容。新体制的创设有效地破解了以上难题：一方面，社区资源的整合率明显提高，新体制为辖区单位参与社区民主管理和服务拓宽了渠道，最大限度地调动了他们参与社区建设的积极性，构建了“资源共用、事务共商、成本共担、收益共享”的参与式治理方式，形成了社区问题有人解决、建设措施有人落实，齐抓共管、全面推进的工作格局，有效地解决了原居委会和社区单位“两张皮”的状况，社区内分散、闲置的各种社会资源得到了更充分有效的整合利用。另一方面，社区精英的参与率不断增长，新体制使社区所有能人，包括政府官员、学校校长、企业法人、个体工商户等，都可以通过选举顺利进入社区居委会，参与社区的管理和决策。2004年的换届选举中，伍家岗区共有15名公务员和一批企业老板报名参加了居委会成员竞选，既增强了成员构成的地域性，更具有身份的多样性和广泛的代表性。
以万寿桥街杨岔路社区居委会为例，宜昌市疾控中心性防所所长陈宏平当选为杨岔路社区居委会委员后，为社区争取到“艾滋病防治示范社区”称号。据媒体介绍，陈宏平参加竞选是因为有专业方面的知识，能够在社区为居民的健康提供专业的建议。不过笔者从街道和居委会了解到。陈宏平有底气来竞选居委会干部的另一个重要原因是，现在居委会的运作模式发生了根本性的改变，像他这样的居委会委员，再也不用像以前的居委会干部那样跑前跑后去干日常事务，只是负责社区大事的讨论、决策等，并监督整个居委会的运作，即使不拿工资，但能得到居民的尊重和认可。按直选后的居委会规定，陈宏平只要一个月去居委会开2到3次会，和其他委员对社区大事进行讨论决策，也正是因为选聘分离制度，他才有时间来当居委会委员。
同样，宜昌市环境卫生管理处办公室主任王凤琴当选为杨岔路社区居委会副主任后，也时刻想着为社区排忧解难。她举了一个很实在的例子：“现在我们在和居委会交流中的称呼都变了。由‘你们居委会’改成‘我们居委会’了，以前单位都不喜欢跟居委会打交道，认为他们是要钱的，现在改变了，共驻共建搞活了，我们能出物就出物，能出人就出人。”王凤琴一个月到居委会办公一天，单位领导也变得更加支持了。
另以张家坡社区居委会为例，当选为万寿桥街办张家坡社区居委会委员的伍家岗区卫生局长李开爽称。身为国家公务员，对国家的某些政策法规更加熟悉，自己可以利用这方面的优势，更好地指导社区的工作。同时，可以利用自己的官员身份，为社区解决更多的问题。但他更愿意认为，直选后有了一个相对自治、独立、能听取居民呼声的负责任的居委会，才是能解决问题的最重要原因。在居委会里，他不是卫生局长，而是一个民选的居委会委员。他称当居委会委员并不在乎有酬无酬，他们更需要的是社区居民对他们的尊重、认同。(2)“选聘分离”体制使直选产生的居委会引导社区精英们参与社区治理，事实上大大提高了社区自治的质量和水平。
类似于上述的社区精英在当选后，其本人和所在单位给社区建设带来了极大的便利的事例还很多。汽车销售业主陈胜华当选为宝联社区居委会成员后，安排了10名下岗职工到自己的企业做营销人员，还准备出资为社区安装10块文明标牌；家润多购物广场、旺客隆超市等企业的代表进入居委会后，承诺今后企业用工主要面向社区下岗职工；市供电公司输电部经理韩永槐当选居委会副主任后，极力协调相关部门解决了黄龙小区供电容量不够的问题，并在社区安装了7套健身器材；溢美堂公司的副总经理袁峰当选为合益社区居委会副主任后，在公司老总的支持下为社区无偿提供300平方米的办公用房；汉宜社区、金家台社区、杨岔路社区的“300”工程选址问题，也是在社区单位的大力支持下迎刃而解的，有的单位还主动提出帮助社区解决自身基础设施建设资金不足的问题。(3)
4．政府与社区、行政与自治共生、互补与双赢
选聘分离体制改革，推动了政府和社区关系的转变。一方面，政府行政组织与社区自治组织之间，由以前的领导与服从、考核与听命转变为指导与协助、服务与监督的关系。另一方面，社区居委会成员素质更高，贯彻落实党和政府方针政策的能力更强，政府的各种公共事务在社区有了更科学的决策和更好的落实，而社区专职工作者则可以心无旁骛、有足够精力完成政府在基层的公共管理事务。在新型社区管理体制下，逐步形成了政府依法行政机制与社区依法自治机制互联，政府行政功能与社区自治功能互补，政府行政力量与社区自治力量互动的基层社会管理和服务模式。
政府通过向社会购买服务的方式，把一些社 会化职能转移到基层社区(由专职社工组成的社区工作办公室)。为什么伍家岗区政府舍得出那么高的工资聘用社区专职工作者，区委蔡建国书记认为：这不仅是单独为了提高处理社区公共事务的效率，而是为了从根本上破解政府和社区的尴尬关系。如果没有职业化社工而只有一个选聘合一的自治组织，政府的这些社会化的行政事务因为最终必须派发到社区，就会冲击社区自治。社区自治与政府管理就会出现矛盾。正是为了解决这一矛盾，才出现了义务的自治组织(居委会)与付酬的专业社工相结合的选聘分离制。居委会代表社区民意，而社工在落实居委会的意图的同时，也有精力完成政府派发下来的一些社区性事务。政府通过给社区付酬，改变了政府传统的大包大揽的做法。这一转移，不但没有削弱政府的社会化职能，反而使其在社区平台得以充分体现，这是社区民主自治与政府公共管理的互动博弈，是行政权力和自治权利演绎的一个双赢格局。
5．协商对话、共同参与、合作治理成为社区理念
在旧体制下，社区单位和居民只被看作社区公共产品消费者的观念被打破，新体制使协商对话、共同参与、合作治理的理念日益深入人心。改革前，街道、社区服务网络已初步建立，但没有发挥应有的效益，许多服务项目没有得到小区居民、单位的充分参与和肯定；改革后，以街道社区服务中心为龙头，构建了有偿服务与无偿服务相结合的社会化、网络化服务体系，形成了网络健全、内容广泛、全民共建的社区服务新格局。得到了实惠的社区单位和居民参与社区管理和服务的积极性不断增强，据统计，近两年，伍家岗区社区志愿服务人员增加了一倍以上。居民对社区管理和服务的满意度也大幅上升，据抽样调查，居民非常满意和基本满意的达到了85％以上。
例如，万寿桥街道成立的“6481890”(谐音：有事拨一拨就灵)社区服务热线和大公桥街道的“社区服务一卡通”服务平台，吸引了57家服务企业加盟，居民只要拨打热线电话，社区都能及时地回应。伍家岗街道“八一小区”有500多名下岗职工，小区的绿化、净化及公共事务管理是老大难问题，社区改革后，居委会成员主动找到社区，为小区改造出点子提建议，自愿义务承担管理事务。湖北开关厂改制民营后，其25栋职工宿舍楼的管理一直成问题，居民代表刘西林当选为居委会成员后，发动居民整治环境，宿舍小区面貌焕然一新。过去，世纪花园、紫光园、城昌怡园等高档小区的物业管理部门与社区居委会的关系未理顺，此次改革不仅让他们对社区管理体制有了更新更深入的认识，而且吸收了他们的代表进入居委会，加快了封闭式小区融入大社区的步伐。
二、 选聘分离是有效的社区治理方式
以社区居委会成员和社区社会工作者选聘分离为核心的新型社区管理体制适应了国家治理结构转型的需要，实现了公共服务型政府和群众自治型社区的共生、互补和双赢。新体制不仅创新了原有的社区管理体制和社区建设模式，适应了现代社区发展和居民生活的需要，还有效破解了社区行政化和“政府悖论”难题，成功地实现了社区治理转型，即社区建设开始从社区行政化阶段向社区居民自治阶段转变，从社会问题社区化阶段向社区问题社会化阶段转变。新体制下，居民直接选举社区居委会，实现了基层政治的民主；政府“划桨”功能的剥离，实现了社区自治功能的回归；政府出资购买公共服务的行为，实现了社区服务工作的专业化。
新体制走出了政社不分、亦政亦社的困境，开拓了以政府、市场、社区为主体的社区公共服务分类改革取向，政府、市场和社区的职责和功能更加明确，辖区单位和居民参与社区建设的积极性更加高涨，社区作为社会管理和服务的基础平台作用更加有效。实践证明，以“选聘分离”为核心的新型社区管理体制是我国城市社区管理体制的创新和发展，必将成为新一轮城市社区建设的有力推动和构建和谐社区的有效途径。
当然，以选聘分离为核心的新型社区管理体制也潜在地存在一些问题：一是社区居委会成员的工作积极性能否持久面临着挑战。在现阶段，义务兼职甚至“赔本”的工作，会导致部分居委会成员缺乏发挥作用的动力，社区居委会可能“自我边缘化”，事实上，政府也正考虑为居委会成员发放一定的通讯及相关补贴；二是社区工作办公室功能过宽后产生的新权责关系面临着挑战。社区工作办公室功能的强化可能导致职责职能不清，工作负担加重，影响长期治理绩效。因此，改革过程中出现的支流问题仍然值得探讨和完善。
注释：
(1)张大维等《中国城市社区治理单元的重构与创生——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例》，载于《城市问题》2006年第4期。
(2)方正等《宜昌社区居委会自治变革胎动》，参见2004年8月30日《三峡晚报》。
(3)蔡建国《实行“选聘分离”：构建新型城市社区管理体制》，载于《红旗文稿》2005年第3期。
[作者单位]华中师范大学湖北城市社区建设研究中心。
[责任编辑：文心]
[关键词] 选聘分离 治理转型 社区建设 管理体制
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－650512008)03－0139－06
社区是社会的基本单元，社会建设途径社区建设已经成为国际社会的普遍共识。社区建设是社会治理能力的一种培育和整合提升，是一个善治的过程和方法。治理转型时期，原有的社区建设模式和社区管理体制已经不能适应社会发展的需要，但社区建设没有固定的模式可以套用，这就需要我们结合国情社情去探索、创新和发展。
一、“伍家模式”的理论与实践
(一) “伍家模式”的缘起：从“选聘合一”到“选聘分离”
转型时期，我国社会结构和人员身份发生了巨大变化。一方面，随着市场经济体制的建立和单位体制的瓦解，大量“单位人”转为“社会人”，单位把以前统包起来的“单位人”的生老病死、吃穿住行等问题甩给了社会；另一方面，随着现代化和城市化进程的加快，大量农村人流入城市，城市政府必须给予农民工以城市居民同等的公共管理和公共服务待遇，而当城市政府尚在追求经济发展的时期，也只能将这些问题甩给社会。由于我国长期以来缺乏社会建设，各种社会组织承接从企业、政府剥离出来事务的能力极其有限，从而导致大量社会事务都沉淀到社区中来。社会问题推给社区，实质上是使社会问题社区化，社区被期望为解决社会问题的最佳场域，于是“有了问题找社区”便成了居民们的时髦语，“社会人”变为“社区人”，社区成了城市社会公共管理和公共服务的基础平台。
社区人变得复杂多样，社区人的需求相应就具有层次性和差异性，造成社区公共管理事务越来越多，管理难度越来越大，作为自治组织的社区居委会在旧有的管理体制下实际充当了准政府组织，成了行政管理的末梢。从治理的角度讲，承担社区事务的主体不仅包括社区公共管理组织(主要是居委会)，还应包括与之相关的各级党组织、政府组织、公营企事业单位(非政府组织)、专业性服务组织、法定和民间自治组织和居民等。但是，在专业服务性组织和居民草根组织发育滞后的情况下，一方面，政府职能部门习惯于投机和用行政命令的方式将本该由其完成的任务下派到社区；另一方面，社区居民也习惯于投机和搭便车，都希望出头露面，冒险的事情和有成本的事情让社区或别人去做，自己则跟着分享利益，把自己变成了付出成本的“局外人”和收取利益的“当然人”。(1)现今的社区事务大多成了居委会的事务，居委会忙于完成“规定动作”，而无力创新“自选动作”和回应居民的求助事务。居委会苦不堪言，居民需求不能很好得到满足。笔者曾经调研的W市X区的8个社区，在2004年的社区事务中，认为“自主开展的事务占第一位”的居委会只有12．50％：在某商品房社区，居民求助的事务只占社区全年工作任务的6．81％，在某老城区旧居住社区，居民求助的事务也只占社区全年工作任务的10．22％；而在老城区旧居住社区，有18．86％的居民求助事务没有得到解决，新建商品房社区则有35.83％的居民求助事务没有得到解决。
社区居委会功能的异化和苦不堪言的背后，是“选聘合一”的社区管理体制很难理顺社区专干与社区群干的关系、政府和社区的关系。以宜昌市伍家岗区为例，其街道社区过去沿用“选聘合一”或“街聘民选”的管理体制，社区居委会干部一般由街道党工委提名，实行等额选举，当选人员自己聘用自己，缺乏必要的监督和约束机制。在这种传统的社区管理体制下，政府管着社区居委会的“帽子”和“票子”，社区居委会实际上是政府在基层的延伸，成了政府的执行层、操作层、承受层，带有浓烈的“行政”化色彩，工作不堪重负，疲于应付；居委会干部拿的是固定工资，干好干坏一个样，干多干少一个样，缺乏应有的凝聚力和向心力，没有发挥出应有的作用；由于工资待遇偏低，居委会成员的结构单一，年龄较大，文化技能水平较低，社区治理绩效不高，居民满意度低。在这种情况下，居民自治很难体现。虽然社区居委会直接选举已经开始推广，但由于居委会要承接政府部门的工作，其工作经费和办公经费仍然需由政府支付，就很难摆脱行政化的倾向，居委会议事决策的自治功能还是很难体现。传统的社区组织模式和管理体制已不能适应城市社区建设和发展的客观需求，迫切需要建立一种新的社区管理模式——以“选聘分离”为核心的城市社区管理模式。
(二) “选聘分离”的内涵与架构：重建民主自治主体
社区管理体制改革中的“选聘分离”，是指在社区党组织的领导下、在社区成员代表大会的监督下，把社区居委会的产生和社区工作办公室工作人员(社区专职工作者)的聘用区分开来，即由义务的自治组织(社区居委会)与付酬的社区专职工作者相结合，社区居委会代表社区民意进行决策(“管”)，社工具体负责运作(“干”)，对社区居委会负责。社区居委会成员和社区专职工作者选聘分离的体制有如下基本要素：(1)社区居委会成员由社区居民依法直接选举产生，他们来自于不同的社会阶层，有较强的社区影响力和号召力，热心公益活动和社区事业，除居委会主任外，均兼职、不驻会、不领报酬；(2)社区社会事务由社区居委会聘用的社区专职工作者负责，主要承担居委会交办的自治性事务以及政府交办的需要在社区层面完成的公共管理和公共服务事务；(3)社区专职工作者必须具备从业资格证书，其工资及保险福利待遇由政府确定，并由政府财政统一支付。这种被学术界称为“社区公司化治理结构”模式的特点是：居委会类似于公司董事会，成员选举产生，而为此服务的社区专职工作者则全部实行聘任，负责具体执行。新体制蕴涵了“议行分设”的民主政治理念，体现了“管干分离”的公共服务原则，最终趋向参与式社区治理和协商式社区治理的目标。
(三) “选聘分离”的实践与过程
改革理念和创新思路明确后，宜昌市伍家岗区以搭建民主舞台为主线，把握五个关键环节，强力推进以“选聘分离”为核心的社区管理体制改革。
1．“一组两会”：重构社区组织结构
现行社区的法定组织一般包括社区党组织、社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事委员会，学者形象地将其概括为“政治模仿”的社区“四大家”。随着《物业管理条例》逐步实施和物业纠纷的大量出现，社区业主委员会也逐步成为社区的主要法定组织之一。社区建设的推进和深 入，使得原有的社区组织结构不太适应居民的需要。按照建设现代化城市的要求，加强社区党组织和居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系，是城市社区建设的主要目标。伍家岗区委、区政府按照“议行分设”的原则，对社区治理结构进行合理重组，构建了社区党组织、社区成员代表大会和社区居民委员会“一组两会”的新型城市社区组织结构。在此基础上，重新划分社区组织的职责和功能：社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心，支持和保证社区组织依法履行自治职责；社区成员代表大会是社区实施民主管理、民主决策、民主监督的权力机构，除由居民小组推荐代表组成外，还增加了社区成员单位代表；社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，下设社区工作办公室，由社区居委会选聘社区专职工作者组成，承担具体的社区管理和服务事务。
2．“建章立制”：确保机制运作有效
社区组织机构的重构，内含着制度机制的重建。新的社区组织体系产生了管理与服务、决策与监督、领导与协助等诸多新的权利关系，建立各种规章制度和运作机制成为理顺这些关系的必然。伍家岗区通过“建章立制”来确保机构重构的成效：先后建立和完善了社区成员代表直接选举制度和社区居委会直接选举制度；制定和修改了社区成员代表会议章程、社区居委会自治章程、社区专职工作者管理办法和社区工作运行规则等；创立和规范了社区居委会定期报告工作制度、社区工作办公室定期报告工作制度、居务公开制度、服务承诺制度、考核评议制度等；回归和强化了社区成员代表大会监督、评价和审查社区居委会的制度；创设和完善了社区专职工作者绩效工资制度和能进能出的用人制度。通过建章立制，保证了新的组织体系规范运作，理顺了社区内外的权利关系，打破了以往社区居委会包揽一切而又负担缠身的悖论，在社区组织行政化减弱的同时，推进了居民民主管理、民主决策和民主监督的可能。
3．“三推一选”：优化居委会成员结构
“三推一选”突出的是“选聘分离”中的“选”，解决的是社区居委会成员的产生问题，达到的是民主议事和民主决策的目标。“三推一选”实质上是选举的两个步骤：一是“三推”，即把社区居委会候选人提名权完全交给居民群众，由组织关系在社区的党员、社区全体居民群众或户代表、驻社区单位代表联合提名推荐，按得票多少的顺序确定候选人。二是“一选”，即将候选人进行公示、酝酿之后交由居民大会，由居民直接、差额选举产生社区居委会成员。通过这样选出来的社区居委会及其成员的权利和义务是：除社区居委会主任(兼任社区工作办公室主任)以外，其他委员不拿报酬，不坐班，不辞去原有工作，只是反映民意，参与重大事务的决策，为居民服务；社区居委会成员定期向社区居委会报告工作，社区居委会定期向社区成员代表大会报告工作，并接受其监督评议；社区居委会成员年终向社区成员代表大会述职并接受评议，社区居委会主任代表社区居委会向社区成员代表大会述职并接受评议。
实行“三推一选”，吸引了更多能人精英直接参与社区建设，不仅精简了社区居委会的队伍，还大大提高了成员的整体素质。2004年的社区居委会换届选举中，伍家岗区32个社区共选举产生社区居委会成员269人，比之前的312人减少了43人，而平均年龄却降低到45岁，比改革前至少平均年轻了5岁；新当选的委员中大专以上学历的有161人，占59．9％，比改革前上升了15％，而且党员的比例超过了成员数的一半。
实行“三推一选”，增强了社区居委会成员的被认同感和自豪感，参与选举的人员身份明显多样化，具有广泛的代表性。在当选的269位社区居委会委员中，有企事业单位代表121人，占45．0％；居民代表52人，占19．3％；原居委会成员50人，占18．6％；市、区机关公务员15人，占5．6％；非公组织代表31人，占11．5％。
4．“公开招聘”：组建专业化社工队伍
“选”是前提，“聘”是核心。社区事务实行决策和执行分离后，社区专职工作者由政府主导的照顾性安置，转向由社区主导的竞争性上岗。伍家岗区按照“打破身份、竞争上岗、提高待遇、加强管理”的原则，制定了《社区专职工作者管理办法》。选举产生的新型社区党组织和社区居委会，根据社区需求实际和《社区专职工作者管理办法》向社会公布招聘条件、职位、方式、待遇和标准等。参加报名的人员先由政府部门统一组织文化培训和理论考试，合格者由区政府统一颁发从业资格证。在此基础上，由社区党组织和社区居委会按照“居民评议、公开竞聘、择优录用”的程序，坚持公开、公正、公平的原则，自主聘用社区专职工作者。
伍家岗区创立的“能进能出、公开竞争”，“市场化、社会化”的用人机制，形成了一支结构稳定、素质优良、专业化、职业化的社区工作者队伍，实现了让“干”的人有能力去干、可以专心去干的目标。在2004年的公开招聘中，社区专职工作者的素质普遍较高。全区147名专职社区工作者，平均年龄只有38岁，大专以上文化程度的有72人，占49．0％；党员79人，占53．7％。
5．“配套改革”：建立长效管理机制
伍家岗区以“选聘分离”为核心的社区管理体制改革是一个系统工程，这就需要以机制创新为手段，推行综合配套改革，建立长效管理机制。为此，伍家岗区采取内外建设并重，软硬建设齐抓的策略：对内建立健全各项规章制度和运行机制的同时，对外还注重强化配套措施和服务平台的完善。一是建立和完善社区公共服务设施。适应和谐社区创建的需要，大力推进社区“300工程”建设，并达到“三个一”要求，即两年内使社区组织的工作用房和公益性服务设施达到300平方米，并统一外观设计、统一功能分区、统一标牌制作、统一社区标志；每个社区要有一个活动室、一个文体活动场所、一个服务窗口。二是构建社区信息化服务平台。运用政府的权威、信誉和组织协调能力，建立信息化、网络化社区公共服务平台，引导和鼓励各个社区居委会打造服务品牌，创新服务特色，并通过服务平台实现社会事务社区化、社区服务社会化。三是建立多元化的投入机制。伍家岗区建立了以政府政策性投入为主导、奖励性投入为补充、社区资产经营收益为保障的多元投入机制；逐步实行了“权随责走、费随事转”的工作机制和能进能出的用人机制；通过建立区、街财税奖励机制，增强街道办事处在社区建设投入上的调控能力，“街道抓经济、指导社区服务；社区抓服务、积极发展经济”的社区建设思路在伍家岗区开始逐步形成。
(四) 实行“选聘分离”的绩效与价值
以社区居委会成员和社区社会工作者选聘分离为特征的新型社区管理体制，在推进城市基层民主政治建设、实现公共服务的专业化和职业化、 改善政府和社区的关系、构建公共服务型政府等方面取得明显绩效，主要体现在以下方面：
1．社区居委会回归到议事和决策的自治地位
新体制让社区居委会的自治功能得以归位，还原了自治组织的本来面貌。“选聘分离”破解了谁来决策，谁来执行，对谁服务，向谁负责的问题，居委会起到了决策、方向、舵手作用，像是“董事会”，专职工作者相当于“职业经理人”，接受居委会监督，以前居委会决定权在街道办事处手里，现在则在居民和辖区单位手里，社区实现了真正的自治和民主。社区搭建了以“五个一”为规范的社区工作平台，广泛推行了社区听证会、议事恳谈会、民主评议会等“三会议制度”，采取“一表一单一册一栏一卡”的措施，形成社区居委会收集居民意见建议、研究办理、居民议事听证(或议事恳谈)、落实情况反馈、社区居民评议等一整套民主自治的规范程序。社区的重大事项由社区居委会讨论决策，实行了“两委一室”工作人员年首承诺、年末述职，接受居民评议的民主自治制度，社区形成了真正意义上的民主氛围。
2．开创并推动了社区工作者的专业化与职业化
在新的体制下，伍家岗区每年将给社区进行财政拨款，用于支付社工工资、奖金、上交养老统筹等。据介绍，专职的社工工资将大大高于以前社区干部的工资。而以前社区居委会的创收职能将不复存在，社工将全心投入到社区的服务中。对此，伍家岗区政府工作人员认为，除了直选后居委会干部的责任心加强外，另一个重要原因是选聘分离后的社工职业化大大提高了服务效率。他们认为，是社工的专业化为直选后的社区治理提供了重要的制度保障。现在的社工除了一些有专业技术水平的人以外，相当部分是原来在居委会工作的人员，一方面这些人有工作经验，另外还可以化解原居委会落选后可能产生的利益冲突。把社工变成一种和教师、律师一样的职业，可以在社区间自由流动，提高了社区服务水平和居民的满意度。
3．资源的整合率和社区精英的参与率明显提高
在旧体制下，社区更强调找辖区单位“化缘”，而忽视为辖区单位“施善”；社区更注重要居民“唱戏”，而忽视为居民“搭台”。社区、单位与居民尤其是社区精英之间缺乏互动，导致了“共驻共建、共管共享”的形式多于内容。新体制的创设有效地破解了以上难题：一方面，社区资源的整合率明显提高，新体制为辖区单位参与社区民主管理和服务拓宽了渠道，最大限度地调动了他们参与社区建设的积极性，构建了“资源共用、事务共商、成本共担、收益共享”的参与式治理方式，形成了社区问题有人解决、建设措施有人落实，齐抓共管、全面推进的工作格局，有效地解决了原居委会和社区单位“两张皮”的状况，社区内分散、闲置的各种社会资源得到了更充分有效的整合利用。另一方面，社区精英的参与率不断增长，新体制使社区所有能人，包括政府官员、学校校长、企业法人、个体工商户等，都可以通过选举顺利进入社区居委会，参与社区的管理和决策。2004年的换届选举中，伍家岗区共有15名公务员和一批企业老板报名参加了居委会成员竞选，既增强了成员构成的地域性，更具有身份的多样性和广泛的代表性。
以万寿桥街杨岔路社区居委会为例，宜昌市疾控中心性防所所长陈宏平当选为杨岔路社区居委会委员后，为社区争取到“艾滋病防治示范社区”称号。据媒体介绍，陈宏平参加竞选是因为有专业方面的知识，能够在社区为居民的健康提供专业的建议。不过笔者从街道和居委会了解到。陈宏平有底气来竞选居委会干部的另一个重要原因是，现在居委会的运作模式发生了根本性的改变，像他这样的居委会委员，再也不用像以前的居委会干部那样跑前跑后去干日常事务，只是负责社区大事的讨论、决策等，并监督整个居委会的运作，即使不拿工资，但能得到居民的尊重和认可。按直选后的居委会规定，陈宏平只要一个月去居委会开2到3次会，和其他委员对社区大事进行讨论决策，也正是因为选聘分离制度，他才有时间来当居委会委员。
同样，宜昌市环境卫生管理处办公室主任王凤琴当选为杨岔路社区居委会副主任后，也时刻想着为社区排忧解难。她举了一个很实在的例子：“现在我们在和居委会交流中的称呼都变了。由‘你们居委会’改成‘我们居委会’了，以前单位都不喜欢跟居委会打交道，认为他们是要钱的，现在改变了，共驻共建搞活了，我们能出物就出物，能出人就出人。”王凤琴一个月到居委会办公一天，单位领导也变得更加支持了。
另以张家坡社区居委会为例，当选为万寿桥街办张家坡社区居委会委员的伍家岗区卫生局长李开爽称。身为国家公务员，对国家的某些政策法规更加熟悉，自己可以利用这方面的优势，更好地指导社区的工作。同时，可以利用自己的官员身份，为社区解决更多的问题。但他更愿意认为，直选后有了一个相对自治、独立、能听取居民呼声的负责任的居委会，才是能解决问题的最重要原因。在居委会里，他不是卫生局长，而是一个民选的居委会委员。他称当居委会委员并不在乎有酬无酬，他们更需要的是社区居民对他们的尊重、认同。(2)“选聘分离”体制使直选产生的居委会引导社区精英们参与社区治理，事实上大大提高了社区自治的质量和水平。
类似于上述的社区精英在当选后，其本人和所在单位给社区建设带来了极大的便利的事例还很多。汽车销售业主陈胜华当选为宝联社区居委会成员后，安排了10名下岗职工到自己的企业做营销人员，还准备出资为社区安装10块文明标牌；家润多购物广场、旺客隆超市等企业的代表进入居委会后，承诺今后企业用工主要面向社区下岗职工；市供电公司输电部经理韩永槐当选居委会副主任后，极力协调相关部门解决了黄龙小区供电容量不够的问题，并在社区安装了7套健身器材；溢美堂公司的副总经理袁峰当选为合益社区居委会副主任后，在公司老总的支持下为社区无偿提供300平方米的办公用房；汉宜社区、金家台社区、杨岔路社区的“300”工程选址问题，也是在社区单位的大力支持下迎刃而解的，有的单位还主动提出帮助社区解决自身基础设施建设资金不足的问题。(3)
4．政府与社区、行政与自治共生、互补与双赢
选聘分离体制改革，推动了政府和社区关系的转变。一方面，政府行政组织与社区自治组织之间，由以前的领导与服从、考核与听命转变为指导与协助、服务与监督的关系。另一方面，社区居委会成员素质更高，贯彻落实党和政府方针政策的能力更强，政府的各种公共事务在社区有了更科学的决策和更好的落实，而社区专职工作者则可以心无旁骛、有足够精力完成政府在基层的公共管理事务。在新型社区管理体制下，逐步形成了政府依法行政机制与社区依法自治机制互联，政府行政功能与社区自治功能互补，政府行政力量与社区自治力量互动的基层社会管理和服务模式。
政府通过向社会购买服务的方式，把一些社 会化职能转移到基层社区(由专职社工组成的社区工作办公室)。为什么伍家岗区政府舍得出那么高的工资聘用社区专职工作者，区委蔡建国书记认为：这不仅是单独为了提高处理社区公共事务的效率，而是为了从根本上破解政府和社区的尴尬关系。如果没有职业化社工而只有一个选聘合一的自治组织，政府的这些社会化的行政事务因为最终必须派发到社区，就会冲击社区自治。社区自治与政府管理就会出现矛盾。正是为了解决这一矛盾，才出现了义务的自治组织(居委会)与付酬的专业社工相结合的选聘分离制。居委会代表社区民意，而社工在落实居委会的意图的同时，也有精力完成政府派发下来的一些社区性事务。政府通过给社区付酬，改变了政府传统的大包大揽的做法。这一转移，不但没有削弱政府的社会化职能，反而使其在社区平台得以充分体现，这是社区民主自治与政府公共管理的互动博弈，是行政权力和自治权利演绎的一个双赢格局。
5．协商对话、共同参与、合作治理成为社区理念
在旧体制下，社区单位和居民只被看作社区公共产品消费者的观念被打破，新体制使协商对话、共同参与、合作治理的理念日益深入人心。改革前，街道、社区服务网络已初步建立，但没有发挥应有的效益，许多服务项目没有得到小区居民、单位的充分参与和肯定；改革后，以街道社区服务中心为龙头，构建了有偿服务与无偿服务相结合的社会化、网络化服务体系，形成了网络健全、内容广泛、全民共建的社区服务新格局。得到了实惠的社区单位和居民参与社区管理和服务的积极性不断增强，据统计，近两年，伍家岗区社区志愿服务人员增加了一倍以上。居民对社区管理和服务的满意度也大幅上升，据抽样调查，居民非常满意和基本满意的达到了85％以上。
例如，万寿桥街道成立的“6481890”(谐音：有事拨一拨就灵)社区服务热线和大公桥街道的“社区服务一卡通”服务平台，吸引了57家服务企业加盟，居民只要拨打热线电话，社区都能及时地回应。伍家岗街道“八一小区”有500多名下岗职工，小区的绿化、净化及公共事务管理是老大难问题，社区改革后，居委会成员主动找到社区，为小区改造出点子提建议，自愿义务承担管理事务。湖北开关厂改制民营后，其25栋职工宿舍楼的管理一直成问题，居民代表刘西林当选为居委会成员后，发动居民整治环境，宿舍小区面貌焕然一新。过去，世纪花园、紫光园、城昌怡园等高档小区的物业管理部门与社区居委会的关系未理顺，此次改革不仅让他们对社区管理体制有了更新更深入的认识，而且吸收了他们的代表进入居委会，加快了封闭式小区融入大社区的步伐。
二、 选聘分离是有效的社区治理方式
以社区居委会成员和社区社会工作者选聘分离为核心的新型社区管理体制适应了国家治理结构转型的需要，实现了公共服务型政府和群众自治型社区的共生、互补和双赢。新体制不仅创新了原有的社区管理体制和社区建设模式，适应了现代社区发展和居民生活的需要，还有效破解了社区行政化和“政府悖论”难题，成功地实现了社区治理转型，即社区建设开始从社区行政化阶段向社区居民自治阶段转变，从社会问题社区化阶段向社区问题社会化阶段转变。新体制下，居民直接选举社区居委会，实现了基层政治的民主；政府“划桨”功能的剥离，实现了社区自治功能的回归；政府出资购买公共服务的行为，实现了社区服务工作的专业化。
新体制走出了政社不分、亦政亦社的困境，开拓了以政府、市场、社区为主体的社区公共服务分类改革取向，政府、市场和社区的职责和功能更加明确，辖区单位和居民参与社区建设的积极性更加高涨，社区作为社会管理和服务的基础平台作用更加有效。实践证明，以“选聘分离”为核心的新型社区管理体制是我国城市社区管理体制的创新和发展，必将成为新一轮城市社区建设的有力推动和构建和谐社区的有效途径。
当然，以选聘分离为核心的新型社区管理体制也潜在地存在一些问题：一是社区居委会成员的工作积极性能否持久面临着挑战。在现阶段，义务兼职甚至“赔本”的工作，会导致部分居委会成员缺乏发挥作用的动力，社区居委会可能“自我边缘化”，事实上，政府也正考虑为居委会成员发放一定的通讯及相关补贴；二是社区工作办公室功能过宽后产生的新权责关系面临着挑战。社区工作办公室功能的强化可能导致职责职能不清，工作负担加重，影响长期治理绩效。因此，改革过程中出现的支流问题仍然值得探讨和完善。
注释：
(1)张大维等《中国城市社区治理单元的重构与创生——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例》，载于《城市问题》2006年第4期。
(2)方正等《宜昌社区居委会自治变革胎动》，参见2004年8月30日《三峡晚报》。
(3)蔡建国《实行“选聘分离”：构建新型城市社区管理体制》，载于《红旗文稿》2005年第3期。
[作者单位]华中师范大学湖北城市社区建设研究中心。
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