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摘要：
新刑诉法的实施更好的保障了人权，强化了诉讼程序的监督，但检察机关在案件受理审查时出现了诸多困惑和问题，如移送审查批捕、起诉案件质量不高等。为了强化检察机关对侦查活动的监督制约，进一步提高侦查机关立案、侦查质量，迫切需要规范侦查机关移送审查起诉案件程序，建立检察机关案件受理审查制度。
关键词：检察机关；受案审查
案件受理是执法办案的第一个环节。就普通刑事案件而言，案件受理的主动权在于侦查机关，侦查机关受理立案后，才会有检察机关的受理审查批捕、受理审查起诉。因而检察机关的案件受理＼+①相对而言是滞后的和被动的，实践中往往产生一些矛盾和分岐。特别是今年起实施修改后的刑诉法，检察机关案件受理审查工作新的问题和矛盾进一步显现。
一、当前检察机关案件受理工作存在的困惑和问题
（一）侦查机关通过将案件报送检察机关来转移矛盾或压力
根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》，侦查机关侦查终结的案件，应做到犯罪事实清楚，证据确实、充分。但在实践中，有些案件之所以立案侦查是由于受到当事人经常上访等原因而致，侦查机关为了缓解社会压力、转移矛盾而移送，将一些明知不构成犯罪的案件向检察机关报捕或报请起诉，这样的案件不但加重了检察机关的工作负担，加大了诉讼成本，而且把矛盾转移到检察机关。如果检察机关受理案件，势必造成检察机关左右为难，最终使得案件无法处理，容易引起双方当事人的不满，造成涉检上访案件的发生。
（二）关系案、人情案仍不时出现
有些案件本身涉案人并不触犯刑法，仅属行政、民事纠纷问题，有些案件本地公安机关并不具备管辖权，但部分地方领导考虑到社会影响或其他政治因素，通过给公安机关施加压力而得以立案。结果案件报送到检察机关后，检察机关在审查后发现事实和证据存在各种各样的问题，导致案件捕不了、诉不出。在受到系统办案考评指标及地方领导的双重压力下，容易使得检察机关陷入进退两难的境地。
（三）不诉案件大量增加
2012年修改后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第401条规定：人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者符合刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的，经检察长或检委会决定的，应当作出不起诉决定。该规定删除了修改前《人民检察院刑事诉讼规则》中应当将案卷退回公安机关处理的作法。在修改后刑诉法实施过程中，检察机关审查起诉中发现没有违法犯罪事实的案件均以不起诉方式作出处理，导致公诉部门不诉案件大量增加，使得检察机关的不诉率问题更加突出。
（四）检察机关的工作量大大增加
修改后刑诉法对证据提出了更高的要求，但有的公安侦查人员办案粗糙，质量意识不强，总认为案件移送检察机关受理后就可以万事大吉，与己无关，结果案件到检察机关却往往出现“捕不了、诉不出”的情况。检察人员审查案件时还需要经常去引导公安机关侦查取证，在基层检察院批捕、公诉部门本身办案量很大的情况下，很难抽出精力兼顾这项工作，批捕、公诉部门容易陷入顾此失彼的境地。
二、原因分析
（一）公安机关立案、侦查质量不高
公安机关内部量化考核机制不科学，或不时举行的“破案大会战”等各种形式的考核评比，将立案数、破案率、逮捕人数作为重要量化考核指标，给基层公安办案人员带来极大的办案压力。加之侦查机关内部缺乏对错案有效的审查、纠正机制，在办案评比期间公安机关自己所立的大量无法消化的案件，通过移送逮捕或起诉方式直接将压力和矛盾转移给了检察机关。
（二）公安机关忽视案件的捕后补充侦查
实践中，公安机关继续侦查意识不强，往往忽视案件的捕后补充侦查。部分公安人员将批捕与不批捕作为是否构成犯罪的标志，认为只要批捕就是有罪，就达到了移送审查起诉的条件，而未考虑逮捕仅仅是一种强制措施。有些案件在审查逮捕阶段是符合逮捕条件的，但在逮捕后是需要补充某些证据才符合移送起诉条件。例如某人涉嫌多次盗窃、抢劫的行为，逮捕时只需要查明其一次犯罪事实既可，其他的犯罪情况是需要在逮捕后继续侦查，但有些侦查人员在逮捕后往往不注意案件的继续查证，经常对检察机关侦监部门所发的《提供法庭审判所需的证据材料意见书》置之不理，继续侦查意识不强，而只是在案件快到期时赶紧移送至公诉部门。当然对于事实不清、证据不足不捕的案件，也大量存在公安机关不按照检察机关《补充侦查提纲》的要求补充侦查的情况。实践中，由于侦查人员忽视案件的补充侦查，在案件移送起诉时难以做到事实清楚、证据确实充分，给检察机关公诉部门的受案及提起公诉带来难题的案例比比皆是。
（三）检察机关受案前审查制度的缺失
我国立法缺乏对检察机关受案审查制度的明确规定，修改后刑诉法第168条对于人民检察院审查移送起诉的案件仅规定了程序审查的内容，而对案件的实质审查没有作出规定。《检察机关执法工作基本规范》（2010年版）第5·10条规定：人民检察院对于侦查机关移送审查起诉的案件，应当在七日内进行审查，人民检察院对侦查机关移送审查起诉的案件进行审查的期限，计入人民检察院审查起诉期限，但该诉讼细则并未像《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》那样涉及对受理的案件进行实质性审查，而只是局限于对案件的程序性审查。检察机关对于公安机关移送的案件是否有不受理权，修改后刑诉法没有明确规定，公安机关与检察机关在此问题上存在分岐，使得公安机关利用制度的缺失将大量难以处理的案件转移给检察机关。
（四）部分公安人员素质不高、责任心不强
由于公安机关在招录新民警时对专业限制较少，许多民警专业基本功不强或是没有法律专业背景，对刑法条文生搬硬套，对司法解释不甚了解，在实践办案时证据意识不强，办案质量不高。基层公安机关历来存在办案时间紧、压力大的情况，再加上部分民警责任心不强，侦办案件时存在没有围绕犯罪构成要件及时、有效地收集和固定证据，经常忽视从犯罪嫌疑人动机、目的等主观方面把握收集证据的情况。办案实践中，由于侦查人员责任心不强，未能及时有效收集证据，从而导致证据灭失的情况大量存在。许多案件在犯罪嫌疑人交代犯罪事实后，侦查人员不及时收集固定与之相印证的其他证据，以至时过境迁，证据灭失，最后因犯罪嫌疑人的翻供而导致证据不能形成证据链，案件的事实无法查清，诉讼程序不得不中断。 三、规范检察机关案件受理审查工作的对策
（一）澄清认识，转变观念
公安机关、检察机关都要确实改变重言词证据、轻调查的观念，加强业务知识的培训和法律法规的学习，努力提高办案水平。公安机关要增强证据意识，严格按照刑事诉讼法规定的条件，在查清案件事实，证据确实充分的情况下再向检察机关提请批准逮捕、移送起诉案件，坚决杜绝为了缓解社会压力、转移矛盾或完成办案指标，对一些明知不构成犯罪的案件也向检察机关移送的现象。而检察机关作为法律监督机关，要切实加强对侦查活动的监督，一方面引导侦查机关侦查取证，另一方面要严格把握好案件受理审查工作，督促侦查机关提高立案侦查质量。
（二）参照人民法院立案受理规定，建立检察机关案件受案审查制度
人民法院立案受理程序，在司法实践中发挥了重要作用，检察机关可以参照基层法院立案受理案件的程序，与公安机关制定受案审查机制，对移送受案需提供的证据材料，案件的受理程序、要求等作出具体规定。检察机关受理案件审查时，可以抽调专门人员负责案件审查受理工作，受案时要从案件的管辖、诉讼文书的制作、案件的办理程序等各个方面进行审查，不仅要对案件作程序审查，而且要作实质审查，要从证据的合法性、关联性等各方面进行审查，将不符合逮捕、起诉的案件排除在受案前，减轻检察机关的办案压力。检察机关在案件受理审查后，发现侦查机关诉讼文书制作方面存在不规范问题的，要求侦查机关对文书进行整改，整改完善后，可以受理案件，受理时间按文书整改的时间计算；案件程序方面存在问题的，即不予受案，待侦查机关补充完善后，再依法审查受案。
（三）建立侦检双方沟通协调机制
为消除公安机关与检察机关对案件受理审查认识的分歧，侦检双方应建立案件受理审查联席会议制度，针对工作中出现的问题及时协商。对一些不予受理的案件，应及时召开双方联席会议，并邀请侦查部门负责人与主办检察官参加。通过召开联席会议，对不予受理案件的事实、证据作详尽分析，对受理后可能出现的不利后果作全面阐述，以争取侦查机关对检察机关不予受案做法的理解与支持，避免案件出现久拖不决的情形出现。侦检双方沟通协调机制的建立，有利于减少侦检双方认识上的分岐和工作中出现的矛盾，从而有利于实现刑诉法规定的分工配合、互相监督的目标。
（四）发挥案管部门作用，强化法律监督职能
根据高检院的统一要求，目前全国检察系统正在推广和落实案件系统管理制度，案管中心的设立，打破了原有的业务部门自我管理和条线分割的模式，对案件形成多渠道、全方位的监督管理体系。要利用好案管系统，对案件办理的流程时时在案管系统上显示，尤其是对存疑不捕后案件的补查提纲、案件流向、处理结果等情况予以重点监督。案管人员发现公安机关在案件审查逮捕后未补充侦查而直接移送起诉的，可以与侦监、公诉部门及时沟通，在
受案时做好监督工作。刑事立案监督工作是整个刑事诉讼过程中的第一个环节，强化刑事立案监督可以大大提高公安机关的立案质量，从源头上避免了 “有案不立”、“不应当立案而立案”等问题的出现，减轻了受案的难度，为案件审查逮捕、起诉工作打下良好的基础。
注释：
①本文所探讨的检察机关案件受理工作仅限于普通刑事案件，不包括职务犯罪案件。
参考文献：
[1]孙谦主编：《人民检察院刑事诉讼规则（试行）理解与适用》，中国检察出版社，2012年第版。
[2]最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》，中国检察出版社，2010年版。
[3]最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，中国检察出版社，2012版。
[4]王晋：《以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作》，载国家检察官学院学报，第21卷第1期。
新刑诉法的实施更好的保障了人权，强化了诉讼程序的监督，但检察机关在案件受理审查时出现了诸多困惑和问题，如移送审查批捕、起诉案件质量不高等。为了强化检察机关对侦查活动的监督制约，进一步提高侦查机关立案、侦查质量，迫切需要规范侦查机关移送审查起诉案件程序，建立检察机关案件受理审查制度。
关键词：检察机关；受案审查
案件受理是执法办案的第一个环节。就普通刑事案件而言，案件受理的主动权在于侦查机关，侦查机关受理立案后，才会有检察机关的受理审查批捕、受理审查起诉。因而检察机关的案件受理＼+①相对而言是滞后的和被动的，实践中往往产生一些矛盾和分岐。特别是今年起实施修改后的刑诉法，检察机关案件受理审查工作新的问题和矛盾进一步显现。
一、当前检察机关案件受理工作存在的困惑和问题
（一）侦查机关通过将案件报送检察机关来转移矛盾或压力
根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》，侦查机关侦查终结的案件，应做到犯罪事实清楚，证据确实、充分。但在实践中，有些案件之所以立案侦查是由于受到当事人经常上访等原因而致，侦查机关为了缓解社会压力、转移矛盾而移送，将一些明知不构成犯罪的案件向检察机关报捕或报请起诉，这样的案件不但加重了检察机关的工作负担，加大了诉讼成本，而且把矛盾转移到检察机关。如果检察机关受理案件，势必造成检察机关左右为难，最终使得案件无法处理，容易引起双方当事人的不满，造成涉检上访案件的发生。
（二）关系案、人情案仍不时出现
有些案件本身涉案人并不触犯刑法，仅属行政、民事纠纷问题，有些案件本地公安机关并不具备管辖权，但部分地方领导考虑到社会影响或其他政治因素，通过给公安机关施加压力而得以立案。结果案件报送到检察机关后，检察机关在审查后发现事实和证据存在各种各样的问题，导致案件捕不了、诉不出。在受到系统办案考评指标及地方领导的双重压力下，容易使得检察机关陷入进退两难的境地。
（三）不诉案件大量增加
2012年修改后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第401条规定：人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者符合刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的，经检察长或检委会决定的，应当作出不起诉决定。该规定删除了修改前《人民检察院刑事诉讼规则》中应当将案卷退回公安机关处理的作法。在修改后刑诉法实施过程中，检察机关审查起诉中发现没有违法犯罪事实的案件均以不起诉方式作出处理，导致公诉部门不诉案件大量增加，使得检察机关的不诉率问题更加突出。
（四）检察机关的工作量大大增加
修改后刑诉法对证据提出了更高的要求，但有的公安侦查人员办案粗糙，质量意识不强，总认为案件移送检察机关受理后就可以万事大吉，与己无关，结果案件到检察机关却往往出现“捕不了、诉不出”的情况。检察人员审查案件时还需要经常去引导公安机关侦查取证，在基层检察院批捕、公诉部门本身办案量很大的情况下，很难抽出精力兼顾这项工作，批捕、公诉部门容易陷入顾此失彼的境地。
二、原因分析
（一）公安机关立案、侦查质量不高
公安机关内部量化考核机制不科学，或不时举行的“破案大会战”等各种形式的考核评比，将立案数、破案率、逮捕人数作为重要量化考核指标，给基层公安办案人员带来极大的办案压力。加之侦查机关内部缺乏对错案有效的审查、纠正机制，在办案评比期间公安机关自己所立的大量无法消化的案件，通过移送逮捕或起诉方式直接将压力和矛盾转移给了检察机关。
（二）公安机关忽视案件的捕后补充侦查
实践中，公安机关继续侦查意识不强，往往忽视案件的捕后补充侦查。部分公安人员将批捕与不批捕作为是否构成犯罪的标志，认为只要批捕就是有罪，就达到了移送审查起诉的条件，而未考虑逮捕仅仅是一种强制措施。有些案件在审查逮捕阶段是符合逮捕条件的，但在逮捕后是需要补充某些证据才符合移送起诉条件。例如某人涉嫌多次盗窃、抢劫的行为，逮捕时只需要查明其一次犯罪事实既可，其他的犯罪情况是需要在逮捕后继续侦查，但有些侦查人员在逮捕后往往不注意案件的继续查证，经常对检察机关侦监部门所发的《提供法庭审判所需的证据材料意见书》置之不理，继续侦查意识不强，而只是在案件快到期时赶紧移送至公诉部门。当然对于事实不清、证据不足不捕的案件，也大量存在公安机关不按照检察机关《补充侦查提纲》的要求补充侦查的情况。实践中，由于侦查人员忽视案件的补充侦查，在案件移送起诉时难以做到事实清楚、证据确实充分，给检察机关公诉部门的受案及提起公诉带来难题的案例比比皆是。
（三）检察机关受案前审查制度的缺失
我国立法缺乏对检察机关受案审查制度的明确规定，修改后刑诉法第168条对于人民检察院审查移送起诉的案件仅规定了程序审查的内容，而对案件的实质审查没有作出规定。《检察机关执法工作基本规范》（2010年版）第5·10条规定：人民检察院对于侦查机关移送审查起诉的案件，应当在七日内进行审查，人民检察院对侦查机关移送审查起诉的案件进行审查的期限，计入人民检察院审查起诉期限，但该诉讼细则并未像《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》那样涉及对受理的案件进行实质性审查，而只是局限于对案件的程序性审查。检察机关对于公安机关移送的案件是否有不受理权，修改后刑诉法没有明确规定，公安机关与检察机关在此问题上存在分岐，使得公安机关利用制度的缺失将大量难以处理的案件转移给检察机关。
（四）部分公安人员素质不高、责任心不强
由于公安机关在招录新民警时对专业限制较少，许多民警专业基本功不强或是没有法律专业背景，对刑法条文生搬硬套，对司法解释不甚了解，在实践办案时证据意识不强，办案质量不高。基层公安机关历来存在办案时间紧、压力大的情况，再加上部分民警责任心不强，侦办案件时存在没有围绕犯罪构成要件及时、有效地收集和固定证据，经常忽视从犯罪嫌疑人动机、目的等主观方面把握收集证据的情况。办案实践中，由于侦查人员责任心不强，未能及时有效收集证据，从而导致证据灭失的情况大量存在。许多案件在犯罪嫌疑人交代犯罪事实后，侦查人员不及时收集固定与之相印证的其他证据，以至时过境迁，证据灭失，最后因犯罪嫌疑人的翻供而导致证据不能形成证据链，案件的事实无法查清，诉讼程序不得不中断。 三、规范检察机关案件受理审查工作的对策
（一）澄清认识，转变观念
公安机关、检察机关都要确实改变重言词证据、轻调查的观念，加强业务知识的培训和法律法规的学习，努力提高办案水平。公安机关要增强证据意识，严格按照刑事诉讼法规定的条件，在查清案件事实，证据确实充分的情况下再向检察机关提请批准逮捕、移送起诉案件，坚决杜绝为了缓解社会压力、转移矛盾或完成办案指标，对一些明知不构成犯罪的案件也向检察机关移送的现象。而检察机关作为法律监督机关，要切实加强对侦查活动的监督，一方面引导侦查机关侦查取证，另一方面要严格把握好案件受理审查工作，督促侦查机关提高立案侦查质量。
（二）参照人民法院立案受理规定，建立检察机关案件受案审查制度
人民法院立案受理程序，在司法实践中发挥了重要作用，检察机关可以参照基层法院立案受理案件的程序，与公安机关制定受案审查机制，对移送受案需提供的证据材料，案件的受理程序、要求等作出具体规定。检察机关受理案件审查时，可以抽调专门人员负责案件审查受理工作，受案时要从案件的管辖、诉讼文书的制作、案件的办理程序等各个方面进行审查，不仅要对案件作程序审查，而且要作实质审查，要从证据的合法性、关联性等各方面进行审查，将不符合逮捕、起诉的案件排除在受案前，减轻检察机关的办案压力。检察机关在案件受理审查后，发现侦查机关诉讼文书制作方面存在不规范问题的，要求侦查机关对文书进行整改，整改完善后，可以受理案件，受理时间按文书整改的时间计算；案件程序方面存在问题的，即不予受案，待侦查机关补充完善后，再依法审查受案。
（三）建立侦检双方沟通协调机制
为消除公安机关与检察机关对案件受理审查认识的分歧，侦检双方应建立案件受理审查联席会议制度，针对工作中出现的问题及时协商。对一些不予受理的案件，应及时召开双方联席会议，并邀请侦查部门负责人与主办检察官参加。通过召开联席会议，对不予受理案件的事实、证据作详尽分析，对受理后可能出现的不利后果作全面阐述，以争取侦查机关对检察机关不予受案做法的理解与支持，避免案件出现久拖不决的情形出现。侦检双方沟通协调机制的建立，有利于减少侦检双方认识上的分岐和工作中出现的矛盾，从而有利于实现刑诉法规定的分工配合、互相监督的目标。
（四）发挥案管部门作用，强化法律监督职能
根据高检院的统一要求，目前全国检察系统正在推广和落实案件系统管理制度，案管中心的设立，打破了原有的业务部门自我管理和条线分割的模式，对案件形成多渠道、全方位的监督管理体系。要利用好案管系统，对案件办理的流程时时在案管系统上显示，尤其是对存疑不捕后案件的补查提纲、案件流向、处理结果等情况予以重点监督。案管人员发现公安机关在案件审查逮捕后未补充侦查而直接移送起诉的，可以与侦监、公诉部门及时沟通，在
受案时做好监督工作。刑事立案监督工作是整个刑事诉讼过程中的第一个环节，强化刑事立案监督可以大大提高公安机关的立案质量，从源头上避免了 “有案不立”、“不应当立案而立案”等问题的出现，减轻了受案的难度，为案件审查逮捕、起诉工作打下良好的基础。
注释：
①本文所探讨的检察机关案件受理工作仅限于普通刑事案件，不包括职务犯罪案件。
参考文献：
[1]孙谦主编：《人民检察院刑事诉讼规则（试行）理解与适用》，中国检察出版社，2012年第版。
[2]最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》，中国检察出版社，2010年版。
[3]最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，中国检察出版社，2012版。
[4]王晋：《以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作》，载国家检察官学院学报，第21卷第1期。