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摘 要 近年来，安徽省农村职业教育经费总量持续增长，但与普通高等教育仍然差距较大，不能满足实际发展需求。对农村职业教育发展效应的认识不足、制度供给不利、社会资本参与有限等因素是造成这些问题的根本原因。为此，可采取如下政策措施：充分履行政府职能，完善转移支付制度；加大财政投入力度，构建长效支持机制；积极拓宽融资渠道。
关键词 农村职业教育；经费投入；制约因素；安徽省
中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）10-0070-06
一、安徽省农村职业教育经费投入情况
农村职业教育是工业化社会发展的产物，这一教育形式伴随着社会文明的进步，其内涵也不断丰富。一般而言，农村职业教育是相对于城市职业教育，针对农村的经济、地理环境、人文特征等区域特点而提出来的，是指市、县以下经济区域开办的职业教育。其以农业、农村和农民为主要服务对象，以培养农村各类型的技术人才、管理人才，普及和推广农业实用技术与成果、服务农村经济社会发展为主要教育内容，具体包括中等和初等职业教育，其学校类型有：普通中专、职业高中、技工学校、职业初中以及相应的短期实用技术培训等。
据统计，我国中专和技校等中等职业学校中农村生源约占70%[1]，在今后相当长的时期内农村生源仍将是职业学校的生源主体。因此，在安徽省缺少公开的县镇职业教育统计数据的情况下，拟用市中等职业教育数据来反映安徽省农村职业教育发展情况。
（一）农村职业教育经费总量分析
从表1、表2可以看出，安徽省农村职业教育经费增长呈现如下特点。
1.安徽省农村职业教育经费总量保持增长，但增速波动较大
2010年安徽省农村职业教育经费总量为438499.7万元，比上年增长20%。2001~2010年间平均增速为17.8%，最高增速为2001年的9.38倍，最低为2006年的-0.06倍。职业中学经费投入自2001年之后一直保持最大比重，总平均增长速度为20.8%，位列第二。中等专业学校2002~2009年经费投入规模保持第二位，总平均增长速度为13.9%，位列第三。技工学校规模最小，但2010年技工学校经费投入首次超过中等专业学校，总平均增长速度73.9%，位列第一，见表1。
表1 2001~2010年安徽省农村职业教育经费规模与增速（单位：千元，%）
资料来源：2001~2011年安徽统计年鉴。
表2 2001~2010年安徽省农村职业教育分类生均经费（元/人）
资料来源：同上。
2.安徽省农村职业教育生均经费总体保持增长势头，但仍低于全国平均水平
除2005年和2010年外，安徽省农村职业教育生均经费都保持较快增长速度，最高年份生均经费达到4026.71元。除个别年份，中等专业学校生均教育经费一直遥遥领先，其次是职业高中，而技工学校类农村职业教育生均经费投入处于最低水平，见表2。将最高生均经费年份（2009年）与全国数据进行比较分析发现，安徽省农村职业教育4026.71元的生均经费远远低于5557.38元的全国平均水平。在三类学校中，中等专业学校生均经费最接近全国平均水平，达到全国生均投入的93%，而其他两类学校不到全国平均水平的60%。
3.农村职业教育生均经费与普通高等教育差距过大，但有缩小趋势
农村职业教育生均经费2000年最低，只占普通高等教育的1%，2009年最高，也只占普通高等教育的31%，两者差距过大，见表2。职业教育所需经费往往是同级普通教育的2~3倍。因此，即使农村职业教育层次较低，与普通高等教育相比，其生均经费投入也不应差距过大。从历史数据来看，两者间的差距有所减小，这得益于安徽省近几年对职业教育投入力度的加大。
（二）农村职业教育经费结构分析
1.2000~2010年经费来源结构
表3较为全面地反映了2000~2010年安徽省农村职业教育经费来源结构情况。从中可以看出，除投资、捐赠经费来源外，其他各类收入来源呈稳步增长势头。在几项经费来源中，国家财政投入一直占最大比重，且上升幅度明显，由2000年的51.36%上升到2010年的67.52%，提升了16个百分点。但在国家财政投入中，预算内拨款并没有很大提高，仅由2000年的45.87%上升到2010年的48.11%，上升不足3个百分点。由此可见，近几年国家财政投入的增加主要来源于基建拨款的提高。近几年事业收入经费来源所占比重也发生了较大变化。由2000年最高的44.51%降至2010年29.14%的历史最低水平，减少了近16个百分点。从表中数据来看，事业收入的减少部分大多依靠预算外财政投入来弥补。而投资和捐赠经费无论是规模还是比重都不大。
2.分类经费结构
在三类农村职业教育学校中，职业高中所获经费最高，其次是中等专业学校，技工学校经费最少。职业高中所获经费绝大部分来自财政投入，占76.33%，排第二位的中等专业学校经费也有近60%来自财政，而技工学校经费中的财政投入仅占42.66%，资金缺口几乎全靠事业收入弥补，没有社会投资和捐赠，经费来源过于单一，见表4。
表4 2010年安徽省农村职业教育经费分类来源结构（单位：千元）
数据来源：2011年安徽统计年鉴。
（三）安徽省农村职业教育投入与经济发展
表5 农村职业教育经费与GDP的相关分析
数据来源：2001~2011年安徽统计年鉴。
农村职业教育经费投入大部分来自地方政府，因此农村职业教育投入同地方经济发展水平应该密切相关。本文利用EXCEL分析了农村职业教育经费与GDP的相关性，见表5，发现用人均教育经费和人均财政性教育经费两个指标所计算的结果总体上相近，其原因可能是财政性教育经费投入占总经费的比重较稳定。从表5可以看出，技工学校、职业高中以及三类学校的合计投入与人均GDP存在显著相关，相关系数基本上都超过了0.9，最低值也达到0.85。而中等专业学校投入同经济发展水平的相关性较低，相关系数分别为0.21和0.32。 从表5可以看出，农村职业教育经费投入与经济发展总体上保持较大的正相关性。但从前面数据不难发现，教育只分得了极小部分经济发展成果，加上早期基数过小，目前农村职业教育经费投入仍不能满足需要。
二、安徽省农村职业教育投入的制约因素
（一）对农村职业教育效应认识不足
对农村职业教育效应的认识一直影响着劳动力输出大省安徽的农村职业教育政策及其最终投入。地处中部的安徽省每年向经济发达地区输送大量劳动力，为输入地创造了惊人的财富，同时也能分享部分成果。因此，安徽省只要加强农村职业教育，加大对农民工人力资本的投资，就能获得更大的收益，然而事实并非如此简单。首先，在相当长的时期内，劳动力输出主要流向低技能、简单体力劳动的初级劳动力市场。这种市场需求特性决定了对职业技能的要求偏向“短、平、快”，对农民工培训项目的设置正反映了这一点，比如拉线工、电焊工、缝纫工等。传统农村职业教育的投入要比普通教育高出甚多，相比于那些“见效快”的培训，其投入更是奇高。因此，在农村职业教育投入上重“培训”而轻教育。其次，劳动力转移的特性也影响了地方农村职业教育的收益，弱化了当地政府对其投资的动力。研究表明，具有较高素质的村民往往具有较高的转移动力。因此，以农民为主要服务对象的农村职业教育所产出的直接效益相当部分流向外省。最后，在相当长的时期内，安徽省农村劳动力处于过剩状态，农户偏向“粗放式”经营，“精细化”管理积极性不高，对农村职业教育的兴趣不大。
基于以上三大原因，当地政府对投资农村职业教育的积极性普遍不高。但随着社会变迁，需要重新认识农村职业教育的效应。第一，地方政府“重培训而轻教育”的理性选择恶果已经显现。2002年二季度劳动力市场供求报告显示，技术工人、高级技术工人供不应求，缺口很大，一些大城市竟然达到30%，出现所谓的“技工荒”现象，之后该问题一直困扰着中国制造业。第二，安徽承接产业转移使农村职业教育效应内敛。安徽省地处我国东西部过渡地带，兼得沿海和内陆双重有利条件，作为我国对外开放中承东启西的桥梁地位越来越明显。在承接产业转移的过程中，安徽具有自己独特的优势，如区位、资源、产业经济基础和基础设施建设等。为此，安徽省2010获批全国唯一以“产业转移”为主题的区域规划。现在农民务工不出省，留在家乡、建设家乡，已经是一种趋势。第三，刘易斯拐点的到来或即将到来要求农业“精耕细作”，农民需要掌握较高的农业生产和管理技能，农村职业教育势将拥有广阔市场。安徽作为一个农业大省要向农业强省迈进，这既是机遇也是挑战。
（二）制度供给不足
1.财政投入缺乏制度保障
现行的《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国职业教育法》等法律法规并未明确农村职业教育的地位，也没有明确规定该类教育的实施手段和途径，更没有硬性规定财政性资金的投入比例[2]。因此，虽然《中华人民共和国职业教育法》第27条明确规定“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”，但是现实是地方要么没有执行，要么大打折扣，增加比例严重低于经济社会发展水平，导致许多地区农村职业教育财政投入不足。政府在政策上也没有表现出促进农村职业教育发展的更多优惠力度。虽然《职业教育法》明确提出：职业教育由政府统筹，各部门各司其责，但实践起来却是困难重重，尤其在教育经费方面得不到合理统筹与安排。一些农职校甚至缺乏最基本的教学与实习设备，严重影响了农村职业教育的发展进程。
安徽省在其“十二五”教育事业发展规划中提出，各级各类教育事业的发展水平和管理水平要位于中部地区前列，并实现中等职业教育与普通高中教育规模大体相当。规划勾勒出了农村职业教育未来发展的美好愿景，但仍缺少具体的政策措施，以保障对农村职业教育的财政投入。
2.财政投入责任划分不合理
当前我国实行的农村职业教育管理体制主要是以县级政府为主，其发展所需的经费由县级财政负责筹集与分配。地处中部的安徽省经济实力相较于沿海城市还有不小差距，县乡一级财政普遍财力不足，相当部分地区财力只能保证教师工资，无力顾及办学条件。农村职业教育财政投入的责任划分，是经费保障机制的核心内容，也是保证该机制得以有效运行的重要因素。我国现行的农村职业教育经费保障机制，对于中央财政与地方各级财政的投入责任划分模式是大体相同的，但是我国各个地区的农村，其经济社会发展水平是完全不同的。这种“一视同仁”的教育经费投入责任划分体制没有充分考虑地区差异，导致农村职业教育经费投入出现短缺的情况[3]。
另外，安徽农村职业教育财政投入不足的地区，往往也是城市化水平低、农业人口占较大比重的地区，通常也是财政无力保障的地区。而这些地区却往往承担着更多的农村职业教育责任。因此，就农村职业教育而言，地方责任和财力不相符，财政转移支付在这方面也很少作为。在学校经费主要依靠财政投入的情况下，农村职业教育的最终结果只能是陷入办学经费不足、教育质量下降、学生就业困难，进而影响招生的恶性循环。
（三）社会资本参与有限
农村职业教育具有极大正外部效应，从国外经验看，政府一般占据对其经费投入的主导地位，但这并不意味着政府是其唯一投资主体。一直以来，我国对教育投资领域的改革相对比较落后，社会资本介入的力度和范围都很小。与普通高等教育相比，农村职业教育的社会资本介入力度和范围更小。从表3和表4可以看出，安徽省农村职业教育的社会资本无论是投入比重还是规模都较小，其中最小的是技工类学校。究其原因，一方面是由于缺乏人才流动机制。我国劳动力市场尤其是农村劳动力市场的规范化和法制化程度都还很低，相关中介机构的设置和管理也不规范，缺乏统一标准，人才流动的保障机制建设过于落后，未能为社会资本营造良好的投资环境。由于劳动力市场的不尽规范，企业在职业教育的投入成本补偿和投资回报方面也难以得到有力保证，从而导致社会资本投资的积极性难以调动。另一方面是由于金融市场不发达，我国政府在应用非财政渠道筹措教育经费方面的作用并不明显。除财政投入外，在运用金融、信贷等手段融资方面比较落后。虽然《中国教育发展和改革纲要》、《教育法》以及部分政策强调要积极运用财政、金融和税收等手段鼓励社会、个人和企业投资办学和捐赠助学，但由于我国金融市场起步较晚，相关的金融衍生工具种类比较少，加之农村职业教育的特殊性，相关金融手段没有发挥其应有作用。 三、政策建议
（一）充分履行政府职能，完善转移支付制度
地方政府应建立配套的组织机构，整合现有农村职业教育资源，加大政府对该类资源的宏观布局调整力度，从而通过各级政府的合理协调，使发展农村职业教育事业同农业现代化水平提高与农村经济、社会发展目标有效衔接。政府应该尽快将《安徽省“十二五”教育事业发展规划》细化，并出台相关政策法规，构建起科学完善的农村职业教育法律法规体系。
各级政府还应该改变当前比较狭隘的、片面追求地方经济单一发展的政绩观，积极消除阻碍农村职业教育资源实现优化配置的不利因素，建立以公共服务均等化为基本目标的农村职业教育财政转移支付制度，不断加强上级财政对下级财政尤其是农村地区的转移拨款力度，缩小不同地区生均拨款的差距。上级财政要因地制宜地对落后地区实行无条件的大力扶持，还需要提高转移性支付的效率，通过“以奖代补”的方式促使职业学校主动提高办学效益，保证资金使用的效益。同时，政府还应加强对农村职业教育财政拨款资金使用过程以及使用效果的监督，建立起科学完善的农村职业教育财政拨款资金绩效评价体系，以有效提高资金的使用效率[4]。
（二）加大财政投入力度，构建长效支持机制
目前，我国财政对农村职业教育的投入水平严重偏低。要实现教育公平目标、促进农村社会发展、改善人民生活水平，政府必须要加大对农村职业教育的投入。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确提出要加快发展农村中等职业教育。《安徽省“十二五”教育事业发展规划》甚至提出要使中等职业教育与普通高中教育规模大体相当。为此，需要构建一套行之有效的农村职业教育财政投入长效机制。
对于教育经费投入问题，《教育法》、《职业教育法》、党的十六届六中全会文件、《国家教育事业发展“十二五”规划纲要》以及《安徽省“十二五”教育事业发展规划》为农村职业教育的经费投入提供了政策框架。因此，构建农村职业教育财政投入长效机制，首先，其关键是合理确定各级政府对农村职业教育的投入责任和比例，研究和规范农村职业教育特别是经济欠发达地区财政投入的责任机制，并使各级政府财政在对农村职业教育投入方面的经费承担责任进一步清晰和具体化。其次，要把职业教育中所涉及的各项主要经费来源渠道逐步分解到各级政府并加以固定化。再次，要积极开展农村职业教育公用经费标准定额核定工作，对于不同地区、不同类型的学校以及不同专业，可以制定不同的标准定额，以适应各地农村职业教育的发展需求。最后，要进一步明确学费标准的制定依据和比例限制，缩小各地区间职业教育经费的差距。而且还要在确定最低拨款标准的基础上引入绩效管理机制，保证资金使用效率。
（三）积极拓宽农村职业教育融资渠道
农村职业教育一直是教育融资的一块洼地，社会资本偏好于高等教育。虽然农村职业教育具有很强的正外部性，需要财政保驾护航，但是社会资本的引入也是必不可少的补充。因此，需要构建以政府投资为主的农村职业教育多元化融资渠道，调动整个社会的投资积极性，以保证农村职业教育的稳定发展。
目前我国农村职业教育的办学主体已经呈现多元化发展趋势。首先，要积极发挥地方行业企业在发展农村职业教育中的重要作用，特别要使那些大量雇佣农村剩余劳动力的企业担负起培训员工技能和继续教育的社会责任。其次，政府对社会资本的引导也是必不可少的，要充分运用税收优惠、财政贴息、补贴等政策杠杆来支持与引导社会资本进入农村职业教育领域。再次，可以通过对金融市场的不断规范与完善，依照高等院校助学贷款的实施经验，积极探索并发挥银行助学贷款对于农村职业教育发展的巨大作用，还可以通过不断完善相关证券市场，发行农村职业教育基金等方式促进其发展。最后，要对社会投资举办的农村职业学校给予大力支持，促使社会资源向这些机构转移，并实现优化配置。
参考文献
[1]周青.农村职业教育办学目标定位的双重选择[J].经济与社会发展，2007(2):19.
[2]杨洁.农村职业教育发展的制度性障碍分析[J].职业技术教育，2008(3l):58-60.
[3]何广前.调整完善农村教育经费保障机制的思考[J].中国财政，2009(22):39-40.
[4]闵宏.我国农村职业教育的财政投入问题研究[D].大连:东北财经大学，2010.
Analysis on the Restricted Factors of the Investment on Rural Vocational Education
——The Case of Anhui Province
WANG Hao-lin, DONG Li-ming
(School of Financial and Public Administration, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu Anhui 233030；
Northeast University of Finance, Dalian Liaoning 116025, China)
Abstract In recent years, the gross investment on rural vocational education of Anhui province is continually increasing, but it can not satisfy the practical development need, and compared with general higher education, there exists a large gap. The primary causes that result in theses problems include the insufficient understanding for rural vocational education development, the disadvantageous system supply, restricted social involvement, etc. Therefore, the following policies and measures should be taken: fully perform government functions, and optimize the transfer payment system; increase the financial investment, and construct long-term support mechanism; actively broaden the financing channels.
Key words rural vocational education; investment; restricted factors; Anhui province
关键词 农村职业教育；经费投入；制约因素；安徽省
中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）10-0070-06
一、安徽省农村职业教育经费投入情况
农村职业教育是工业化社会发展的产物，这一教育形式伴随着社会文明的进步，其内涵也不断丰富。一般而言，农村职业教育是相对于城市职业教育，针对农村的经济、地理环境、人文特征等区域特点而提出来的，是指市、县以下经济区域开办的职业教育。其以农业、农村和农民为主要服务对象，以培养农村各类型的技术人才、管理人才，普及和推广农业实用技术与成果、服务农村经济社会发展为主要教育内容，具体包括中等和初等职业教育，其学校类型有：普通中专、职业高中、技工学校、职业初中以及相应的短期实用技术培训等。
据统计，我国中专和技校等中等职业学校中农村生源约占70%[1]，在今后相当长的时期内农村生源仍将是职业学校的生源主体。因此，在安徽省缺少公开的县镇职业教育统计数据的情况下，拟用市中等职业教育数据来反映安徽省农村职业教育发展情况。
（一）农村职业教育经费总量分析
从表1、表2可以看出，安徽省农村职业教育经费增长呈现如下特点。
1.安徽省农村职业教育经费总量保持增长，但增速波动较大
2010年安徽省农村职业教育经费总量为438499.7万元，比上年增长20%。2001~2010年间平均增速为17.8%，最高增速为2001年的9.38倍，最低为2006年的-0.06倍。职业中学经费投入自2001年之后一直保持最大比重，总平均增长速度为20.8%，位列第二。中等专业学校2002~2009年经费投入规模保持第二位，总平均增长速度为13.9%，位列第三。技工学校规模最小，但2010年技工学校经费投入首次超过中等专业学校，总平均增长速度73.9%，位列第一，见表1。
表1 2001~2010年安徽省农村职业教育经费规模与增速（单位：千元，%）
资料来源：2001~2011年安徽统计年鉴。
表2 2001~2010年安徽省农村职业教育分类生均经费（元/人）
资料来源：同上。
2.安徽省农村职业教育生均经费总体保持增长势头，但仍低于全国平均水平
除2005年和2010年外，安徽省农村职业教育生均经费都保持较快增长速度，最高年份生均经费达到4026.71元。除个别年份，中等专业学校生均教育经费一直遥遥领先，其次是职业高中，而技工学校类农村职业教育生均经费投入处于最低水平，见表2。将最高生均经费年份（2009年）与全国数据进行比较分析发现，安徽省农村职业教育4026.71元的生均经费远远低于5557.38元的全国平均水平。在三类学校中，中等专业学校生均经费最接近全国平均水平，达到全国生均投入的93%，而其他两类学校不到全国平均水平的60%。
3.农村职业教育生均经费与普通高等教育差距过大，但有缩小趋势
农村职业教育生均经费2000年最低，只占普通高等教育的1%，2009年最高，也只占普通高等教育的31%，两者差距过大，见表2。职业教育所需经费往往是同级普通教育的2~3倍。因此，即使农村职业教育层次较低，与普通高等教育相比，其生均经费投入也不应差距过大。从历史数据来看，两者间的差距有所减小，这得益于安徽省近几年对职业教育投入力度的加大。
（二）农村职业教育经费结构分析
1.2000~2010年经费来源结构
表3较为全面地反映了2000~2010年安徽省农村职业教育经费来源结构情况。从中可以看出，除投资、捐赠经费来源外，其他各类收入来源呈稳步增长势头。在几项经费来源中，国家财政投入一直占最大比重，且上升幅度明显，由2000年的51.36%上升到2010年的67.52%，提升了16个百分点。但在国家财政投入中，预算内拨款并没有很大提高，仅由2000年的45.87%上升到2010年的48.11%，上升不足3个百分点。由此可见，近几年国家财政投入的增加主要来源于基建拨款的提高。近几年事业收入经费来源所占比重也发生了较大变化。由2000年最高的44.51%降至2010年29.14%的历史最低水平，减少了近16个百分点。从表中数据来看，事业收入的减少部分大多依靠预算外财政投入来弥补。而投资和捐赠经费无论是规模还是比重都不大。
2.分类经费结构
在三类农村职业教育学校中，职业高中所获经费最高，其次是中等专业学校，技工学校经费最少。职业高中所获经费绝大部分来自财政投入，占76.33%，排第二位的中等专业学校经费也有近60%来自财政，而技工学校经费中的财政投入仅占42.66%，资金缺口几乎全靠事业收入弥补，没有社会投资和捐赠，经费来源过于单一，见表4。
表4 2010年安徽省农村职业教育经费分类来源结构（单位：千元）
数据来源：2011年安徽统计年鉴。
（三）安徽省农村职业教育投入与经济发展
表5 农村职业教育经费与GDP的相关分析
数据来源：2001~2011年安徽统计年鉴。
农村职业教育经费投入大部分来自地方政府，因此农村职业教育投入同地方经济发展水平应该密切相关。本文利用EXCEL分析了农村职业教育经费与GDP的相关性，见表5，发现用人均教育经费和人均财政性教育经费两个指标所计算的结果总体上相近，其原因可能是财政性教育经费投入占总经费的比重较稳定。从表5可以看出，技工学校、职业高中以及三类学校的合计投入与人均GDP存在显著相关，相关系数基本上都超过了0.9，最低值也达到0.85。而中等专业学校投入同经济发展水平的相关性较低，相关系数分别为0.21和0.32。 从表5可以看出，农村职业教育经费投入与经济发展总体上保持较大的正相关性。但从前面数据不难发现，教育只分得了极小部分经济发展成果，加上早期基数过小，目前农村职业教育经费投入仍不能满足需要。
二、安徽省农村职业教育投入的制约因素
（一）对农村职业教育效应认识不足
对农村职业教育效应的认识一直影响着劳动力输出大省安徽的农村职业教育政策及其最终投入。地处中部的安徽省每年向经济发达地区输送大量劳动力，为输入地创造了惊人的财富，同时也能分享部分成果。因此，安徽省只要加强农村职业教育，加大对农民工人力资本的投资，就能获得更大的收益，然而事实并非如此简单。首先，在相当长的时期内，劳动力输出主要流向低技能、简单体力劳动的初级劳动力市场。这种市场需求特性决定了对职业技能的要求偏向“短、平、快”，对农民工培训项目的设置正反映了这一点，比如拉线工、电焊工、缝纫工等。传统农村职业教育的投入要比普通教育高出甚多，相比于那些“见效快”的培训，其投入更是奇高。因此，在农村职业教育投入上重“培训”而轻教育。其次，劳动力转移的特性也影响了地方农村职业教育的收益，弱化了当地政府对其投资的动力。研究表明，具有较高素质的村民往往具有较高的转移动力。因此，以农民为主要服务对象的农村职业教育所产出的直接效益相当部分流向外省。最后，在相当长的时期内，安徽省农村劳动力处于过剩状态，农户偏向“粗放式”经营，“精细化”管理积极性不高，对农村职业教育的兴趣不大。
基于以上三大原因，当地政府对投资农村职业教育的积极性普遍不高。但随着社会变迁，需要重新认识农村职业教育的效应。第一，地方政府“重培训而轻教育”的理性选择恶果已经显现。2002年二季度劳动力市场供求报告显示，技术工人、高级技术工人供不应求，缺口很大，一些大城市竟然达到30%，出现所谓的“技工荒”现象，之后该问题一直困扰着中国制造业。第二，安徽承接产业转移使农村职业教育效应内敛。安徽省地处我国东西部过渡地带，兼得沿海和内陆双重有利条件，作为我国对外开放中承东启西的桥梁地位越来越明显。在承接产业转移的过程中，安徽具有自己独特的优势，如区位、资源、产业经济基础和基础设施建设等。为此，安徽省2010获批全国唯一以“产业转移”为主题的区域规划。现在农民务工不出省，留在家乡、建设家乡，已经是一种趋势。第三，刘易斯拐点的到来或即将到来要求农业“精耕细作”，农民需要掌握较高的农业生产和管理技能，农村职业教育势将拥有广阔市场。安徽作为一个农业大省要向农业强省迈进，这既是机遇也是挑战。
（二）制度供给不足
1.财政投入缺乏制度保障
现行的《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国职业教育法》等法律法规并未明确农村职业教育的地位，也没有明确规定该类教育的实施手段和途径，更没有硬性规定财政性资金的投入比例[2]。因此，虽然《中华人民共和国职业教育法》第27条明确规定“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”，但是现实是地方要么没有执行，要么大打折扣，增加比例严重低于经济社会发展水平，导致许多地区农村职业教育财政投入不足。政府在政策上也没有表现出促进农村职业教育发展的更多优惠力度。虽然《职业教育法》明确提出：职业教育由政府统筹，各部门各司其责，但实践起来却是困难重重，尤其在教育经费方面得不到合理统筹与安排。一些农职校甚至缺乏最基本的教学与实习设备，严重影响了农村职业教育的发展进程。
安徽省在其“十二五”教育事业发展规划中提出，各级各类教育事业的发展水平和管理水平要位于中部地区前列，并实现中等职业教育与普通高中教育规模大体相当。规划勾勒出了农村职业教育未来发展的美好愿景，但仍缺少具体的政策措施，以保障对农村职业教育的财政投入。
2.财政投入责任划分不合理
当前我国实行的农村职业教育管理体制主要是以县级政府为主，其发展所需的经费由县级财政负责筹集与分配。地处中部的安徽省经济实力相较于沿海城市还有不小差距，县乡一级财政普遍财力不足，相当部分地区财力只能保证教师工资，无力顾及办学条件。农村职业教育财政投入的责任划分，是经费保障机制的核心内容，也是保证该机制得以有效运行的重要因素。我国现行的农村职业教育经费保障机制，对于中央财政与地方各级财政的投入责任划分模式是大体相同的，但是我国各个地区的农村，其经济社会发展水平是完全不同的。这种“一视同仁”的教育经费投入责任划分体制没有充分考虑地区差异，导致农村职业教育经费投入出现短缺的情况[3]。
另外，安徽农村职业教育财政投入不足的地区，往往也是城市化水平低、农业人口占较大比重的地区，通常也是财政无力保障的地区。而这些地区却往往承担着更多的农村职业教育责任。因此，就农村职业教育而言，地方责任和财力不相符，财政转移支付在这方面也很少作为。在学校经费主要依靠财政投入的情况下，农村职业教育的最终结果只能是陷入办学经费不足、教育质量下降、学生就业困难，进而影响招生的恶性循环。
（三）社会资本参与有限
农村职业教育具有极大正外部效应，从国外经验看，政府一般占据对其经费投入的主导地位，但这并不意味着政府是其唯一投资主体。一直以来，我国对教育投资领域的改革相对比较落后，社会资本介入的力度和范围都很小。与普通高等教育相比，农村职业教育的社会资本介入力度和范围更小。从表3和表4可以看出，安徽省农村职业教育的社会资本无论是投入比重还是规模都较小，其中最小的是技工类学校。究其原因，一方面是由于缺乏人才流动机制。我国劳动力市场尤其是农村劳动力市场的规范化和法制化程度都还很低，相关中介机构的设置和管理也不规范，缺乏统一标准，人才流动的保障机制建设过于落后，未能为社会资本营造良好的投资环境。由于劳动力市场的不尽规范，企业在职业教育的投入成本补偿和投资回报方面也难以得到有力保证，从而导致社会资本投资的积极性难以调动。另一方面是由于金融市场不发达，我国政府在应用非财政渠道筹措教育经费方面的作用并不明显。除财政投入外，在运用金融、信贷等手段融资方面比较落后。虽然《中国教育发展和改革纲要》、《教育法》以及部分政策强调要积极运用财政、金融和税收等手段鼓励社会、个人和企业投资办学和捐赠助学，但由于我国金融市场起步较晚，相关的金融衍生工具种类比较少，加之农村职业教育的特殊性，相关金融手段没有发挥其应有作用。 三、政策建议
（一）充分履行政府职能，完善转移支付制度
地方政府应建立配套的组织机构，整合现有农村职业教育资源，加大政府对该类资源的宏观布局调整力度，从而通过各级政府的合理协调，使发展农村职业教育事业同农业现代化水平提高与农村经济、社会发展目标有效衔接。政府应该尽快将《安徽省“十二五”教育事业发展规划》细化，并出台相关政策法规，构建起科学完善的农村职业教育法律法规体系。
各级政府还应该改变当前比较狭隘的、片面追求地方经济单一发展的政绩观，积极消除阻碍农村职业教育资源实现优化配置的不利因素，建立以公共服务均等化为基本目标的农村职业教育财政转移支付制度，不断加强上级财政对下级财政尤其是农村地区的转移拨款力度，缩小不同地区生均拨款的差距。上级财政要因地制宜地对落后地区实行无条件的大力扶持，还需要提高转移性支付的效率，通过“以奖代补”的方式促使职业学校主动提高办学效益，保证资金使用的效益。同时，政府还应加强对农村职业教育财政拨款资金使用过程以及使用效果的监督，建立起科学完善的农村职业教育财政拨款资金绩效评价体系，以有效提高资金的使用效率[4]。
（二）加大财政投入力度，构建长效支持机制
目前，我国财政对农村职业教育的投入水平严重偏低。要实现教育公平目标、促进农村社会发展、改善人民生活水平，政府必须要加大对农村职业教育的投入。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确提出要加快发展农村中等职业教育。《安徽省“十二五”教育事业发展规划》甚至提出要使中等职业教育与普通高中教育规模大体相当。为此，需要构建一套行之有效的农村职业教育财政投入长效机制。
对于教育经费投入问题，《教育法》、《职业教育法》、党的十六届六中全会文件、《国家教育事业发展“十二五”规划纲要》以及《安徽省“十二五”教育事业发展规划》为农村职业教育的经费投入提供了政策框架。因此，构建农村职业教育财政投入长效机制，首先，其关键是合理确定各级政府对农村职业教育的投入责任和比例，研究和规范农村职业教育特别是经济欠发达地区财政投入的责任机制，并使各级政府财政在对农村职业教育投入方面的经费承担责任进一步清晰和具体化。其次，要把职业教育中所涉及的各项主要经费来源渠道逐步分解到各级政府并加以固定化。再次，要积极开展农村职业教育公用经费标准定额核定工作，对于不同地区、不同类型的学校以及不同专业，可以制定不同的标准定额，以适应各地农村职业教育的发展需求。最后，要进一步明确学费标准的制定依据和比例限制，缩小各地区间职业教育经费的差距。而且还要在确定最低拨款标准的基础上引入绩效管理机制，保证资金使用效率。
（三）积极拓宽农村职业教育融资渠道
农村职业教育一直是教育融资的一块洼地，社会资本偏好于高等教育。虽然农村职业教育具有很强的正外部性，需要财政保驾护航，但是社会资本的引入也是必不可少的补充。因此，需要构建以政府投资为主的农村职业教育多元化融资渠道，调动整个社会的投资积极性，以保证农村职业教育的稳定发展。
目前我国农村职业教育的办学主体已经呈现多元化发展趋势。首先，要积极发挥地方行业企业在发展农村职业教育中的重要作用，特别要使那些大量雇佣农村剩余劳动力的企业担负起培训员工技能和继续教育的社会责任。其次，政府对社会资本的引导也是必不可少的，要充分运用税收优惠、财政贴息、补贴等政策杠杆来支持与引导社会资本进入农村职业教育领域。再次，可以通过对金融市场的不断规范与完善，依照高等院校助学贷款的实施经验，积极探索并发挥银行助学贷款对于农村职业教育发展的巨大作用，还可以通过不断完善相关证券市场，发行农村职业教育基金等方式促进其发展。最后，要对社会投资举办的农村职业学校给予大力支持，促使社会资源向这些机构转移，并实现优化配置。
参考文献
[1]周青.农村职业教育办学目标定位的双重选择[J].经济与社会发展，2007(2):19.
[2]杨洁.农村职业教育发展的制度性障碍分析[J].职业技术教育，2008(3l):58-60.
[3]何广前.调整完善农村教育经费保障机制的思考[J].中国财政，2009(22):39-40.
[4]闵宏.我国农村职业教育的财政投入问题研究[D].大连:东北财经大学，2010.
Analysis on the Restricted Factors of the Investment on Rural Vocational Education
——The Case of Anhui Province
WANG Hao-lin, DONG Li-ming
(School of Financial and Public Administration, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu Anhui 233030；
Northeast University of Finance, Dalian Liaoning 116025, China)
Abstract In recent years, the gross investment on rural vocational education of Anhui province is continually increasing, but it can not satisfy the practical development need, and compared with general higher education, there exists a large gap. The primary causes that result in theses problems include the insufficient understanding for rural vocational education development, the disadvantageous system supply, restricted social involvement, etc. Therefore, the following policies and measures should be taken: fully perform government functions, and optimize the transfer payment system; increase the financial investment, and construct long-term support mechanism; actively broaden the financing channels.
Key words rural vocational education; investment; restricted factors; Anhui province