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摘要：从法治的视角，城区社会组织与政府关系应由全国人大或其常委会制定的法律来规定，但目前我规定城区社会组织与政府关系的是国务院制定的两部行政法规。政府“既当运动员又当裁判员”，导致城区社会组织面，临双重管理困境，政府对城区社会组织重监督管理轻培育发展。改变这种现状的可行路径是，实践中并行许可制度和登记备案制度，逐步改进政府对城区社会组织的管理体制，为最终完善法律积累实践经验。
关键词：城区社会组织；政府；监督管理；培育发展；双重管理
政府与社会组织的关系，应由超越政府与社会组织之上的法律来规定。但实际上，目前的政府与社会组织关系主要是由两部行政法规来规定的，即《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。我们知道，行政法规由国务院制定，法律位阶比由全国人大或其常委会制定的法律要低，并且，由政府制定的行政法规来规定政府与社会组织的关系，避免不了政府“既当运动员又当裁判员”的尴尬处境，出现社会组织面临双重管理困境的问题也就不足为奇。
一、城区社会组织的双重管理困境
《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中对政府与社会组织的关系问题所做的规定可以用一句话来概括，就是“监督管理，培育发展”。监督管理首先体现在对社会组织的管理体制上，目前的社会组织管理体制实行“双重管理”。
1.社会组织双重管理体制的理论解读与实践困惑
所谓的双重管理，是指业务主管部门对社会组织进行日常业务管理，登记部门对社会组织进行的登记管理。从立法意义上讲，对社会组织实行双重管理，一是监督管理社会组织业务运行的公益性。二是监督管理社会组织运行的规范性与合法性。
从理论上讲，由业务主管部门和登记管理部门对社会组织的有关管理，保证其公益性质，规范依法行为，无可厚非，也是非常应该的。并且加强对社会组织管理也是世界各国通行的做法，并非我们独创。因此，问题的关键并不在于政府要不要对社会组织进行管理，而在于如何管理，采取什么样的管理。从世界范围来看，双重管理体制是我国独有的。
这样的法律规定所带来的困惑，首先，要想成立社会组织的人不知道该找谁来做自己的业务主管单位；其次，找到了相应的单位后，人家愿意不愿意做你的业务主管单位。现实中常常遇到此类情况，有的单位害怕做了其业务主管单位后会承担相应的政治责任以及额外的负担拒绝做业务主管单位。第三，即使找到了这样的单位，单位也愿意做业务主管单位，但能不能做，够不够资格做也是个问题。上述两个法规都明确规定，只有县处级以上单位才能做，门槛过高。现实中，许多想注册成为社会组织的在双重管理体制面前撞的头破血流后，被迫到工商部门登记注册，因为那里不需要一个业务主管单位，也不实行双重管理体制。
2.登记门槛前的无奈
登记门槛过高问题也被非议已久，现行的行政法规规定的登记注册条件与西方国家相比要苛刻得多。
(1)“级别”原则。这是关于业务主管单位或挂靠单位的行政级别门槛，两个条例明确规定必须是县级以上政府部门或县级以上政府授权的组织才可以担任业务主管单位，这样，对于区、县政府部门、乡镇政府和街道办事处等都统统被取消了资格，无权成为业务主管部门。这对于广大农村和城市广大社区大量草根社会组织来说，要想找个主管单位，想把自己嫁出去，无疑是雪上加霜，难上加难了。
(2)“非竞争管理”原则。“非竞争管理”原则规定，其一，同一区域有相同或相近的同类组织可以作为拒绝新的同类组织登记的理由，如在同一社区里的老年人服务机构不管成立了多少，都只能有一家获准登记，注册为法人单位。这既显得荒唐，又实际上人为造成了垄断，不利于同类组织通过有效竞争得到发展，这实际上是把本应由市场调节的供给强行由法规限定。其二，限制社会组织设立分支机构：社会团体不得设立区域性分支机构，民办非企业单位则更不允许设立分支机构，没有分支机构做依托，社区社会组织的业务难以向更大范围扩展，致使一些组织不得不采取变通手段变相设立分支机构。
(3)其他硬性条件规定。包括开办资金、活动场所、从业人员资格以及其他条件，如《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体要“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”，“全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金”。这些硬性条件对于产生在城市基层社区的社会组织来说，几乎是难以达到的。
二、城区社会组织培育发展与监督管理的内在冲突
1.监督管理与培育发展的辨证关系
培育发展和监督管理并举是我国社会组织管理工作的基本方针，从理论上看，培育发展和监督管理是相辅相成的：培育发展是监督管理的目的，不讲培育发展，监督管理就无任何意义可言；监督管理是为了更好地培育发展，没有监督管理，培育发展就失去了保障，就变成了一句空话。离开了监督管理，社会组织就会失去正确的发展方向，偏离目标和轨道，甚至造成负面的社会影响，失信于民。我国各地实践证明，凡是监督管理规范、科学的地方，社会组织就能健康发展并能发挥积极作用；凡是监督管理较差、缺乏规范的地方，社会组织的问题就比较多，作用发挥也不明显。
事实上，对社会组织进行必要的监督管理，这是世界各国通行的做法，并不是我国独创，只不过是监督管理的方式方法不同而已。在维护政治和社会稳定，促进其健康有序发展，加强民主法制建设，保证健康有序参与等方面，所具有的重要性和重要意义是显而易见。问题是我们有的理论研究者、实际管理工作者、还有大量的社会组织领导人，往往将此问题对立起来，割裂开来。一些社会组织管理者和倡议者认为，社会组织应该被允许没有限制地进行运作，认为社会组织是实现自由结社和自由表达意见这个普遍人权的一种表现形式，是宪法所明文规定了的，政府不应该对其进行管制。
实际上，加强对社会组织的监督管理与保持社会组织自主发展和自治并不矛盾，是并行不悖的。也就是说，社会组织的自主发展和自治在任何国家都不是无限的，没有条件的，而是都限定在遵循法律和法律所确定的框架内的自主和自治。在任何国家，社会组织的繁荣发展都需要一个具有支持性的法律和制度管理环境，而这个环境只能由政府部门来提供和保证。离开法律的规范以及哪怕是最小限度的政府部门的默认同意，社会组织是不可能存在的。
当然，政府对社会组织的管理要科学，不仅要有一个好的法律和管理制度，而且要强调政府的管理就是服务，寓管理于服务之中。目前我国对社会组织的法律制度和管理制度存在着诸多的问题，有些规定的合理性受到普遍的怀疑。还有现行的法律和管理条例经常存在着含混不清的、前后不一的、被多个重叠的不同部门管理的情况。 但这都不能成为取消政府管制的理由。这些问题的存在，需要我们在发展中加以解决，在改革中加以解决，通过改革，建立起一个对社会组织更加有利的、使之有能的环境。
所以，培育发展和监督管理并重的方针没错，加强对社会组织的监督管理，保证社会组织的正确政治方向，净化社会组织发展环境，促进社会组织健康有序发展，这也没有错。问题的关键不在于要不要监督管理，而在于要什么样的管理，以及怎么去管理的问题。
2.培育发展与监督管理：目标上的失衡
应该说，这些年来，各地政府发展市场经济、社会事业的需要，在社会组织培育发展，为社会组织健康有序成长创造良好外部环境以及引导社会组织参与社会治理提供公共服务等方面，做了很多探索和创新，也取得了较好成效，这从近几年来各地社会组织的数量及规模的变化很容易看得出。
但就社会组织培育发展和监督管理两方面的重视程度上看，总的说来，地方各级党委和政府对社会组织的监督管理重视有余，而对培育发展重视相对不足。另外，目前的双重管理体制要求社会组织必须有业务主管单位或挂靠单位，但有不少主管单位领导对发展社会组织的重要性认识不足，出于自身考虑而不愿作为社会组织的业务主管单位，使得一些社会组织因找不到主管单位而无法成立。此外，“总量控制”、“清理整顿”运动、“查非打非”活动等具有明显计划经济色彩的治理手段依然是某些部门强化管理的常用手段。上述管理手段考虑更多的是强化监督管理与管理机构的实际能力与方便，而非积极培育、引导社会组织发展。
综上所述，政府与社会组织之间的关系呈现出普遍的政府强势，社会组织弱势的态势，社会组织在提供公共服务方面只能是为政府拾遗补缺，政府与社会组织在公共服务供给上的职责边界并没有得到有效划分。其次，政府对社会组织培育力度在逐渐加强，但同时，监管力度也在加强，政府对社会组织的信任度严重不足，难以将更多的公共服务项目交由社会组织来生产提供。这都制约了社会组织的成长壮大。
三、重塑城区政府与社会组织关系
1.有序敞开大门：社会组织成立制度变革
我国目前社会组织成立使用的是许可批准制度，具体来讲就是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。两条例关于社会团体和民办非企业单位成立所作的诸多规定，应该说有利于政府对社会组织的监督控制，防止社会组织活动背离正确的政治方向，保证社会组织的非营利性，及时发现、纠正社会组织的非法、违规行为。但是，从两个条例本身的规定和实施效果两方面来看，现行的成立制度和与之配套的管理体制较多考虑的是监督控制，而较少考虑培育发展。尤其是目前的成立制度人为限定条件过高，导致社会组织成立面临的问题众多而严重，尤其是达不到登记条件，而又在从事公益事业，有利于经济社会发展的广大城乡基层草根社会组织来说，不能得到登记注册，就是“非法组织”，而将其视为“非法组织”显然是不合适的，但上述组织长期游离于政府管理之外既不利于其发展也容易产生问题。
鉴于目前等级制度存在的弊端严重，不利于社会组织培育发展，根据我国国情，笔者认为，有序的敞开大门，实行许可制度和登记备案制度并举是摆脱目前制度困境的有效途径。对于符合行政法规规定的登记条件的社会组织，依法在民间组织登记管理部门登记注册，对于达不到登记注册条件的社会组织，尤其是已经存在于广大城乡基层的社区社会组织实行备案制，先由社区自治组织审核，再到街道办事处登记备案，街道办事处汇总后到区民间组织管理部门备案。通过备案制获得政府认可，从而获得合法身份，在社区里开展公益活动。
备案制实际上是在我国原有的社会组织登记注册成立制度的基础上，又产生的一种成立制度，两种成立制度之间必然会产生诸多的矛盾和冲突，也不利于社会组织管理的科学有序，我们必须在此两者之间做出选择。笔者认为，在成熟完备的社会主义市场经济下，社会组织作为政府与企业间的中介组织，政府与社会间的中介组织，必须具有其成立的自愿性、自主性和自立性，才能适应市场经济发展的需要。因此，逐步转变为备案登记制度较为合适。登记备案并不意味着对结社自由不加任何限制，我国应对社会组织成立制度逐步取消许可批准制，实行登记备案制，同时加大对社会组织监管制度的设立，鼓励社会组织之间合法竞争，相互监督，对社会组织违法活动实行惩罚，情节严重的依法追究社会组织及主要责任人的刑事责任，既保证社会组织有自主的活力，又保证社会组织的有序参与公共事务。
2.重新审视政府监督管理原则，改进管理体制
第一，根据监督管理培育发展并重的方针重新审视政府监督管理原则。在社会组织发展初期，强调双重负责、级别管理、非竞争等原则是必要的，有助于政府对社会组织的监督管理，有助于社会组织的规范发展。在中央确立了监督管理培育发展并重方针后，就需要对原先实行的侧重监督管理的管理原则与管理体制进行重新审视，并根据实际需要调整、改进某些管理原则、管理体制。当然，监督管理原则、管理体制的调整是一个逐步、渐进的过程，推进这一过程的力度、速度既取决于政府体制改革与政府管理能力提高，也取决于社会组织的发展、规范程度。
第二，本着提高效率、降低成本、积极培育、有利于社会发展原则，对双重负责、级别管理的具体内容进行部分调整。调整双重负责制的总体思路是：加强宏观调控，弱化微观规制；加强培育服务，减化管理手续；登记管理部门突出综合协调职能，业务主管单位突出业务指导与监督职能。调整级别管理的总体思路是：随着政府管理能力的不断提高、社会组织的发展，可以允许社会组织依据自身业务范围、发展能力，以机构所在行政区域自主选择不同行政级别的业务主管单位与登记管理部门。在备案制推行后，逐步取消其业务主管单位的制度规定。
第三，考虑逐步弱化直至放弃非竞争原则。竞争是最好的管理，在竞争环境下，社会组织会不断加强能力建设，更好地代表成员的利益与要求、更好地为社会服务，政府也有多种选择以更好地将政府的意志、要求通过社会组织传递到各个社会成员，更有效地将政府资源通过社会组织向社会提供服务。具体操作思路，一是从民非始至基金会、至社团，逐步取消同一区域业务范围相同或相近只允许一个组织登记的规定；二是逐步放宽对社会组织设立分支机构的限制，允许民非设立分支机构，积极探讨是否允许社团设立区域性分支机构。
关键词：城区社会组织；政府；监督管理；培育发展；双重管理
政府与社会组织的关系，应由超越政府与社会组织之上的法律来规定。但实际上，目前的政府与社会组织关系主要是由两部行政法规来规定的，即《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。我们知道，行政法规由国务院制定，法律位阶比由全国人大或其常委会制定的法律要低，并且，由政府制定的行政法规来规定政府与社会组织的关系，避免不了政府“既当运动员又当裁判员”的尴尬处境，出现社会组织面临双重管理困境的问题也就不足为奇。
一、城区社会组织的双重管理困境
《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中对政府与社会组织的关系问题所做的规定可以用一句话来概括，就是“监督管理，培育发展”。监督管理首先体现在对社会组织的管理体制上，目前的社会组织管理体制实行“双重管理”。
1.社会组织双重管理体制的理论解读与实践困惑
所谓的双重管理，是指业务主管部门对社会组织进行日常业务管理，登记部门对社会组织进行的登记管理。从立法意义上讲，对社会组织实行双重管理，一是监督管理社会组织业务运行的公益性。二是监督管理社会组织运行的规范性与合法性。
从理论上讲，由业务主管部门和登记管理部门对社会组织的有关管理，保证其公益性质，规范依法行为，无可厚非，也是非常应该的。并且加强对社会组织管理也是世界各国通行的做法，并非我们独创。因此，问题的关键并不在于政府要不要对社会组织进行管理，而在于如何管理，采取什么样的管理。从世界范围来看，双重管理体制是我国独有的。
这样的法律规定所带来的困惑，首先，要想成立社会组织的人不知道该找谁来做自己的业务主管单位；其次，找到了相应的单位后，人家愿意不愿意做你的业务主管单位。现实中常常遇到此类情况，有的单位害怕做了其业务主管单位后会承担相应的政治责任以及额外的负担拒绝做业务主管单位。第三，即使找到了这样的单位，单位也愿意做业务主管单位，但能不能做，够不够资格做也是个问题。上述两个法规都明确规定，只有县处级以上单位才能做，门槛过高。现实中，许多想注册成为社会组织的在双重管理体制面前撞的头破血流后，被迫到工商部门登记注册，因为那里不需要一个业务主管单位，也不实行双重管理体制。
2.登记门槛前的无奈
登记门槛过高问题也被非议已久，现行的行政法规规定的登记注册条件与西方国家相比要苛刻得多。
(1)“级别”原则。这是关于业务主管单位或挂靠单位的行政级别门槛，两个条例明确规定必须是县级以上政府部门或县级以上政府授权的组织才可以担任业务主管单位，这样，对于区、县政府部门、乡镇政府和街道办事处等都统统被取消了资格，无权成为业务主管部门。这对于广大农村和城市广大社区大量草根社会组织来说，要想找个主管单位，想把自己嫁出去，无疑是雪上加霜，难上加难了。
(2)“非竞争管理”原则。“非竞争管理”原则规定，其一，同一区域有相同或相近的同类组织可以作为拒绝新的同类组织登记的理由，如在同一社区里的老年人服务机构不管成立了多少，都只能有一家获准登记，注册为法人单位。这既显得荒唐，又实际上人为造成了垄断，不利于同类组织通过有效竞争得到发展，这实际上是把本应由市场调节的供给强行由法规限定。其二，限制社会组织设立分支机构：社会团体不得设立区域性分支机构，民办非企业单位则更不允许设立分支机构，没有分支机构做依托，社区社会组织的业务难以向更大范围扩展，致使一些组织不得不采取变通手段变相设立分支机构。
(3)其他硬性条件规定。包括开办资金、活动场所、从业人员资格以及其他条件，如《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体要“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”，“全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金”。这些硬性条件对于产生在城市基层社区的社会组织来说，几乎是难以达到的。
二、城区社会组织培育发展与监督管理的内在冲突
1.监督管理与培育发展的辨证关系
培育发展和监督管理并举是我国社会组织管理工作的基本方针，从理论上看，培育发展和监督管理是相辅相成的：培育发展是监督管理的目的，不讲培育发展，监督管理就无任何意义可言；监督管理是为了更好地培育发展，没有监督管理，培育发展就失去了保障，就变成了一句空话。离开了监督管理，社会组织就会失去正确的发展方向，偏离目标和轨道，甚至造成负面的社会影响，失信于民。我国各地实践证明，凡是监督管理规范、科学的地方，社会组织就能健康发展并能发挥积极作用；凡是监督管理较差、缺乏规范的地方，社会组织的问题就比较多，作用发挥也不明显。
事实上，对社会组织进行必要的监督管理，这是世界各国通行的做法，并不是我国独创，只不过是监督管理的方式方法不同而已。在维护政治和社会稳定，促进其健康有序发展，加强民主法制建设，保证健康有序参与等方面，所具有的重要性和重要意义是显而易见。问题是我们有的理论研究者、实际管理工作者、还有大量的社会组织领导人，往往将此问题对立起来，割裂开来。一些社会组织管理者和倡议者认为，社会组织应该被允许没有限制地进行运作，认为社会组织是实现自由结社和自由表达意见这个普遍人权的一种表现形式，是宪法所明文规定了的，政府不应该对其进行管制。
实际上，加强对社会组织的监督管理与保持社会组织自主发展和自治并不矛盾，是并行不悖的。也就是说，社会组织的自主发展和自治在任何国家都不是无限的，没有条件的，而是都限定在遵循法律和法律所确定的框架内的自主和自治。在任何国家，社会组织的繁荣发展都需要一个具有支持性的法律和制度管理环境，而这个环境只能由政府部门来提供和保证。离开法律的规范以及哪怕是最小限度的政府部门的默认同意，社会组织是不可能存在的。
当然，政府对社会组织的管理要科学，不仅要有一个好的法律和管理制度，而且要强调政府的管理就是服务，寓管理于服务之中。目前我国对社会组织的法律制度和管理制度存在着诸多的问题，有些规定的合理性受到普遍的怀疑。还有现行的法律和管理条例经常存在着含混不清的、前后不一的、被多个重叠的不同部门管理的情况。 但这都不能成为取消政府管制的理由。这些问题的存在，需要我们在发展中加以解决，在改革中加以解决，通过改革，建立起一个对社会组织更加有利的、使之有能的环境。
所以，培育发展和监督管理并重的方针没错，加强对社会组织的监督管理，保证社会组织的正确政治方向，净化社会组织发展环境，促进社会组织健康有序发展，这也没有错。问题的关键不在于要不要监督管理，而在于要什么样的管理，以及怎么去管理的问题。
2.培育发展与监督管理：目标上的失衡
应该说，这些年来，各地政府发展市场经济、社会事业的需要，在社会组织培育发展，为社会组织健康有序成长创造良好外部环境以及引导社会组织参与社会治理提供公共服务等方面，做了很多探索和创新，也取得了较好成效，这从近几年来各地社会组织的数量及规模的变化很容易看得出。
但就社会组织培育发展和监督管理两方面的重视程度上看，总的说来，地方各级党委和政府对社会组织的监督管理重视有余，而对培育发展重视相对不足。另外，目前的双重管理体制要求社会组织必须有业务主管单位或挂靠单位，但有不少主管单位领导对发展社会组织的重要性认识不足，出于自身考虑而不愿作为社会组织的业务主管单位，使得一些社会组织因找不到主管单位而无法成立。此外，“总量控制”、“清理整顿”运动、“查非打非”活动等具有明显计划经济色彩的治理手段依然是某些部门强化管理的常用手段。上述管理手段考虑更多的是强化监督管理与管理机构的实际能力与方便，而非积极培育、引导社会组织发展。
综上所述，政府与社会组织之间的关系呈现出普遍的政府强势，社会组织弱势的态势，社会组织在提供公共服务方面只能是为政府拾遗补缺，政府与社会组织在公共服务供给上的职责边界并没有得到有效划分。其次，政府对社会组织培育力度在逐渐加强，但同时，监管力度也在加强，政府对社会组织的信任度严重不足，难以将更多的公共服务项目交由社会组织来生产提供。这都制约了社会组织的成长壮大。
三、重塑城区政府与社会组织关系
1.有序敞开大门：社会组织成立制度变革
我国目前社会组织成立使用的是许可批准制度，具体来讲就是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。两条例关于社会团体和民办非企业单位成立所作的诸多规定，应该说有利于政府对社会组织的监督控制，防止社会组织活动背离正确的政治方向，保证社会组织的非营利性，及时发现、纠正社会组织的非法、违规行为。但是，从两个条例本身的规定和实施效果两方面来看，现行的成立制度和与之配套的管理体制较多考虑的是监督控制，而较少考虑培育发展。尤其是目前的成立制度人为限定条件过高，导致社会组织成立面临的问题众多而严重，尤其是达不到登记条件，而又在从事公益事业，有利于经济社会发展的广大城乡基层草根社会组织来说，不能得到登记注册，就是“非法组织”，而将其视为“非法组织”显然是不合适的，但上述组织长期游离于政府管理之外既不利于其发展也容易产生问题。
鉴于目前等级制度存在的弊端严重，不利于社会组织培育发展，根据我国国情，笔者认为，有序的敞开大门，实行许可制度和登记备案制度并举是摆脱目前制度困境的有效途径。对于符合行政法规规定的登记条件的社会组织，依法在民间组织登记管理部门登记注册，对于达不到登记注册条件的社会组织，尤其是已经存在于广大城乡基层的社区社会组织实行备案制，先由社区自治组织审核，再到街道办事处登记备案，街道办事处汇总后到区民间组织管理部门备案。通过备案制获得政府认可，从而获得合法身份，在社区里开展公益活动。
备案制实际上是在我国原有的社会组织登记注册成立制度的基础上，又产生的一种成立制度，两种成立制度之间必然会产生诸多的矛盾和冲突，也不利于社会组织管理的科学有序，我们必须在此两者之间做出选择。笔者认为，在成熟完备的社会主义市场经济下，社会组织作为政府与企业间的中介组织，政府与社会间的中介组织，必须具有其成立的自愿性、自主性和自立性，才能适应市场经济发展的需要。因此，逐步转变为备案登记制度较为合适。登记备案并不意味着对结社自由不加任何限制，我国应对社会组织成立制度逐步取消许可批准制，实行登记备案制，同时加大对社会组织监管制度的设立，鼓励社会组织之间合法竞争，相互监督，对社会组织违法活动实行惩罚，情节严重的依法追究社会组织及主要责任人的刑事责任，既保证社会组织有自主的活力，又保证社会组织的有序参与公共事务。
2.重新审视政府监督管理原则，改进管理体制
第一，根据监督管理培育发展并重的方针重新审视政府监督管理原则。在社会组织发展初期，强调双重负责、级别管理、非竞争等原则是必要的，有助于政府对社会组织的监督管理，有助于社会组织的规范发展。在中央确立了监督管理培育发展并重方针后，就需要对原先实行的侧重监督管理的管理原则与管理体制进行重新审视，并根据实际需要调整、改进某些管理原则、管理体制。当然，监督管理原则、管理体制的调整是一个逐步、渐进的过程，推进这一过程的力度、速度既取决于政府体制改革与政府管理能力提高，也取决于社会组织的发展、规范程度。
第二，本着提高效率、降低成本、积极培育、有利于社会发展原则，对双重负责、级别管理的具体内容进行部分调整。调整双重负责制的总体思路是：加强宏观调控，弱化微观规制；加强培育服务，减化管理手续；登记管理部门突出综合协调职能，业务主管单位突出业务指导与监督职能。调整级别管理的总体思路是：随着政府管理能力的不断提高、社会组织的发展，可以允许社会组织依据自身业务范围、发展能力，以机构所在行政区域自主选择不同行政级别的业务主管单位与登记管理部门。在备案制推行后，逐步取消其业务主管单位的制度规定。
第三，考虑逐步弱化直至放弃非竞争原则。竞争是最好的管理，在竞争环境下，社会组织会不断加强能力建设，更好地代表成员的利益与要求、更好地为社会服务，政府也有多种选择以更好地将政府的意志、要求通过社会组织传递到各个社会成员，更有效地将政府资源通过社会组织向社会提供服务。具体操作思路，一是从民非始至基金会、至社团，逐步取消同一区域业务范围相同或相近只允许一个组织登记的规定；二是逐步放宽对社会组织设立分支机构的限制，允许民非设立分支机构，积极探讨是否允许社团设立区域性分支机构。