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【摘 要】崇左市是广西壮族人口聚居的边境市,也是脱贫攻坚的重点地区。2020年后崇左将进入扶贫开发新阶段,减贫标准及战略思路和政策将进行新调整,特别是由绝对贫困转向相对贫困,农村重点扶贫转向城乡并重扶贫。因此,形成精准脱贫攻坚与乡村振兴、新型城镇化相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局,对崇左打赢精准脱贫攻坚战、全面建成小康社会具有十分重要的意义。政府和社会力量是城乡扶贫主体,而推进城乡公共服务一体化、产业融合发展、要素市场一体化和社会管理一体化是城乡扶贫共治的重要内容。
【关键词】2020年后;扶贫转向;城乡融合;扶贫共治
【作 者】张协奎,广西大学商学院教授,博士生导师,博士后合作导师;吴碧波,广西大学商学院应用经济学博士后,副研究员。广西南宁,530004。
【中图分类号】F127.8 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X(2019)03-0167-007
一、前 言
壮族是我国少数民族中人口最多的一个民族,主要分布在广西、云南、贵州等地,而广西崇左市是壮族人口聚居的边境市,也是脱贫攻坚的重点地区。国家历来重视壮族地区脱贫攻坚和经济社会发展,《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》(国发〔2016〕79号)明确指出分类推进特殊贫困地区发展,十九大报告续写了民族地区加快发展和有效扶贫的新篇章。2018年中央“一号文件”提出“实施乡村振兴战略”,2019年中央“一号文件”明确了乡村振兴具体目标和阶段任务,而扶贫工作仍是乡村振兴的首要任务。反贫困是一个永恒的话题,壮族地区扶贫效果与国家民族发展息息相关。自广西壮族自治区成立尤其是崇左2003年挂牌设市以来,扶贫事业取得了前所未有的成就,综合实力大幅提升,特色优势产业快速发展,农民收入持续增加,新型城镇化持续推进,社会事业取得长足进步。党的十九大以来,崇左市完成贫困人口减贫9.43万人,贫困村脱贫摘帽83个,当前贫困村减少至178个,其中作为打响广西国家扶贫开发重点县脱贫摘帽第一炮的龙州县,2017年减贫10170户37811人,全县贫困发生率降为1.88%,打造了“第一书记产业联盟”特色农产品品牌。随着崇左市精准扶贫、乡村振兴战略的深入实施,可以预见,到2020年在现行贫困标准下农村贫困人口将如期实现脱贫、贫困县全部实现脱帽、区域性整体贫困得到解决,但是贫困问题并未完全解决,贫困依旧存在,扶贫减贫的治理体系出现新转变。[1] 2020年后崇左將进入扶贫开发新阶段,减贫标准和战略思路、政策将会进行新调整,即由绝对贫困转向相对贫困、农村重点扶贫转向城乡并重扶贫。
国内外学术界重视理论研究同时更加注重地方特色,围绕城乡关系、扶贫开发、国家治理、区域特性等方面取得丰硕成果:一是城乡关系。亚当·斯密“乡村—城市”自然顺序论是城乡关系分析的起点,19世纪的马克思和恩格斯、纳克斯、芒福德、西奥多·舒尔茨和赖特等都认为农业和工业同等重要。中国城乡关系存在特殊性和差异性,[2]城乡融合为破解贫困地区面临的发展障碍、推动贫困地区减贫和发展创造了条件。[3][4]二是扶贫开发。英国行为学家朗特里(S-Rowntree.1901)率先从收入角度提出贫困的确切定义,影响深远,至今仍广泛采用。较为系统论述的是美国罗格纳·纳克斯(R-Nurkse.1953)“贫困恶性循环”理论。阿马蒂亚·森(Amartya Sen)认为,贫困是指个体缺少最起码的可行能力。国内学者把贫困分为绝对贫困和相对贫困类型,[5]将扶贫模式分为“输血式”和“造血式”两种,[6]并从政策影响、自然环境、病残教育、自身观念、生育政策、收入增长等分析原因[7]。三是国家治理。法国卢梭最早从社会制度对贫困根源进行研究。以科斯理论为代表的新制度经济学最早由威廉姆森提出,认为在交易成本为零的条件下,谈判能导致利益最大化。“空间剥夺”现象带来发展资源的剥夺,“精英俘获”是在扶贫制度、地方权力和社会结构互动过程中产生的。[8]中国贫困治理宏观政策机制演进的研究,[9]包括治理体系变迁、战略演进、[10]效应分析[11]等方面的讨论。四是区域特性。区位理论学者认为经济行为空间区位及经济活动组合导致不平衡的出现,新经济地理学者以新贸易理论为基础,还有学者从全球化、制度等因素研究区域贫困。Rephann、Olsson等分析了美国落后地区和菲律宾贫困地区交通优势、交通通达性变化与减少贫困作用的关系。近年来,诸多学者围绕所选样本区域(单一省份、大城市、贫困片区等)提出了贫困的破解之策,如骆行和王志章(2018)[12]对贵州省道真仡佬族苗族自治县、韩广文(2016)[13]对张家川回族自治县的研究等案例。也有学者对民族地区、山区、石漠化地区进行了研究。贫困人口集中分布在西部地区,深度贫困地区如期实现脱贫目标依然面临较多困难。[14]
总之,现有研究注重从农业农村本体发掘脱贫攻坚的内在动力和机制,从城乡关系、区域关系等探索脱贫治理的机理或路径的研究欠缺,尤其是对壮族地区2020年后扶贫工作应该如何开展,研究还比较少。因此,形成精准脱贫攻坚与乡村振兴、新型城镇化相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局,对于壮族地区打赢精准脱贫攻坚战、全面建成小康社会目标具有十分重要的意义。
二、2020年后崇左扶贫的城镇转向及阶段性
相信到2020年,崇左市定能按期实现全面脱贫,长期困扰崇左市的农村、农业、农民发展的绝对贫困将基本终结,但减贫策略也将由解决绝对贫困向解决相对贫困转变,潜在贫困群体将成为扶贫工作的新对象。[15]随着崇左精准扶贫、乡村振兴战略的深入推进,农村贫困人口逐步下降,农村不再是扶贫主战场,伴随着城镇化的快速推进,大量农村人口融入城镇,经济转轨、社会转型和各领域的深化改革,致使扶贫呈现城镇转向的趋势,扶贫战场向“农村→城乡→城市”轨迹转变。 (一)扶贫的阶段性选择
城乡差距与经济社会发展水平呈“倒U型”关系。2018年,崇左市城镇人口约98万人,城镇化率提高至40.5%。城市发展具有极化效应和扩散效应,城市极化效应使大量的乡村劳动力、资本和土地等生产要素流向城镇,又通过扩散效应带动乡村发展,形成城乡融合良性发展。与此同时,城镇化会将贫困发生率从农村地区转移到城市地区(Ravallion,2007)[16],贫困人口分布由农村向城市集中,减贫战略也需要根据贫困变化及经济社会发展水平进行调整,从初期的农村集中减贫为主向中期的城乡并重减贫转变,再到后期的城市减贫为主。
结合发展战略节点,可以把崇左市减贫事业划分为三个阶段(见表1):第一阶段为农村减贫阶段,全面建成小康社会是党和国家到2020年的奋斗目标,而农村集中性贫困是首先要解决的问题,此阶段经济社会发展水平相对不高,城乡差距随着经济社会发展水平的提高而不断扩大,农村集中贫困问题突出,成为全面建成小康社会的主要障碍,因而主要针对农村贫困问题制定精准扶贫和乡村振兴战略来减贫;第二阶段为城乡减贫阶段,这个阶段为2020年至2035年,是我国“两个一百年”奋斗目标的交汇时期,在全面建成小康社会的基础上,基本实现社会主义现代化,经济社会发展水平明显提高,逐渐向现代化强国迈进,绝对贫困完全消除,相对贫困凸显,城乡差距由扩大逐渐向缩小转变,城乡并重扶贫成为这一阶段的特点;第三阶段为城市减贫阶段,这个阶段为2035—2050年,在基本实现现代化的基础上,已建成富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国,城乡融合成为主流,城乡差距明显缩小,城市贫困问题凸显,城市主导型扶贫成为扶贫的主要方向。
[阶段 时间段 主要特点 扶贫重点 扶贫路径 第一阶段(农村扶贫) 1949—2020年 农村贫困问题突出,贫困人口呈现集中、连片的特点,并且返贫现象严重。 完善农村基础设施建设,提高贫困人口收入,改善其生产、生活条件。 精准扶贫和乡村振兴战略,以开发扶贫,通过政府主导“输血式”和“造血式”扶贫,主要解决农村贫困人口收入问题。 第二阶段(城乡扶贫) 2021—2034年 绝对贫困问题基本消除,相对贫困问题凸显,贫困城镇转向明显,农村贫困与城市贫困并存。贫困人口呈大分散、小集中的特点,致贫因素多样化。 重视多维贫困,统筹城市与农村贫困治理,形成城乡贫困协同治理体系。重点解决相对贫困问题。 乡村振兴战略和城乡融合发展,建立解决非收入性贫困的扶贫政策、农村减贫长效机制、城乡国家贫困标准、城乡贫困共治体系和政策体系。 第三阶段(城市扶贫) 2035—2050年 城市贫困问题突出,主要是相对贫困,致贫原因、识别贫困的标准多样化,扶贫政策多元化。 解决人与人、群体与群体之间在居住环境、医疗卫生条件、教育条件等方面的差距。 进一步完善城乡扶贫共治体制机制,建立城市主导型扶贫策略,完善城市社会救济制度。 ]
(二)扶贫城镇转向趋势
1. 绝对贫困问题基本消除,相对贫困问题成为扶贫的主要问题。贫困增量和存量并存且动态变化,致贫因素更复杂。[17]2020年前,崇左市主要以消除积累性贫困人口(绝对贫困人口)为主,2020年后则重点考虑转型性贫困人口(相对贫困人口),这部分隐性贫困人口有演变成为绝对贫困人口的可能,因此政策导向也将由消除绝对贫困向消除相对贫困转变。此外,贫困判断标准也由低收入标准向住房、医疗、教育等非收入指标转变,识别贫困的标准更多样化,扶贫政策更多元化。
2. 扶贫路径由农村向城镇转移,城市贫困问题越发突出。随着经济社会发展水平、城镇化水平的不断提高,农村人口大量融入城镇,农村贫困人口流向城镇也成为常态,[18]36-42贫困问题并未因农村绝对贫困人口的消除而彻底解决,而是扩大为农村贫困与城鎮贫困并存的格局[19]100-107。解决人与人、群体与群体之间在居住环境、医疗卫生条件、教育条件等方面的差距,构建城乡融合与扶贫共治的机制,推进扶贫事业向城镇转向,成为新时期扶贫事业所必经的新趋势新阶段。
3. 贫困呈现多维性,扶贫政策也将呈现多种模式。随着城镇化的快速推进,农村贫困人口大幅降低,城市贫困问题逐渐凸显,贫困人口分布由集中、连片向点状分散转变,并呈现出大分散、小集中的特点,共性致贫要素弱化,致贫要素呈多样化特征,其贫困原因不仅是低收入,更多呈现出经济、政治、资产、医疗、机会等多维贫困。扶贫政策由提高农村居民收入为主转变为解决非收入性贫困为主,扶贫方式也由政府主导“输血”“造血”型扶贫向城乡扶贫共治的方式转变,推进人的城镇化和城乡融合发展,将农村扶贫和城市扶贫纳入到新型城镇化发展中,建立城乡统一的贫困标准与扶贫政策。
4. 区域贫困问题得到有效解决,区域相对贫困问题趋于扩大。区域性整体贫困问题将得到有效解决,崇左公共基础设施、生产生活条件得到显著改善,但深度贫困地区和边境地区发展起步晚、底子薄、生态环境脆弱,这些区域居民物质生活需求远低于全市水平,在精神生活、生产生活舒适条件方面存在极大差异。2020年后,这些区域贫困人口将大量外出,流动到城市或者发达地区务工,贫困城镇转向明显。劳动力大量流出,将进一步扩大特困地区和边境地区与发达地区的差距。
三、2020年后崇左市城乡扶贫共治的机制机理
随着农村贫困人口大幅度下降,城市贫困问题开始凸显,统筹城市贫困与农村贫困成为必然趋势,“一带一路”倡议和新型城镇化战略等为壮族地区提供了大好发展机遇。而崇左脱贫攻坚城乡统筹具有全国一般性规律的同时,也具有较强的地方性特征,主要包括构建产业协同发展机制、公共服务均等机制、要素合理流动机制和社会治理协同机制。
(一)城乡扶贫共治的理论框架
城乡分离与融合是社会生产力发展在不同阶段的产物。[20]崇左市为了实现工业化与城镇化,采取了城乡二元分割的发展模式,大量的劳动力、资本等生产要素集中到市区,[21]造成城乡发展差距扩大、城乡间要素流动受阻,部分农村生产力落后和“空心化”。目前,崇左农村扶贫任务重,贫困城镇转向趋势明显,城乡贫困共治具有重要的现实诉求和基础。城乡扶贫共治应通过以政府为主导、其他社会力量为辅助的模式,促进产业结构高度化、公共服务均等化、要素流动合理化和社会治理协同化,并通过城乡贫困关联和要素流动,将农村和城市扶贫开发系统融为一体(见图1)。 (二)城乡扶贫共治的机制机理
1. 城乡公共服务均等机制。城乡医疗卫生资源配置失衡、教育资源分配不合理、社会保障不均等问题突出,在着重解决农村绝对贫困的同时,更需要兼顾相对贫困的问题。必须构建城乡公共服务均等机制,统筹推进城乡交通运输、通讯基础设施、能源保障体系等基础设施建设,进一步提高农村医疗卫生经费投入,加快推进城乡义务教育资源均等化,使农民享受城市居民同等社保服务。
2. 城乡产业协同发展机制。依托农村优势资源、特色资源,加快与城市建立产业协同发展机制,打造优势产业集群、特色产业集群,构建具有区域特色的现代产业体系。推动城乡产业协同发展,调整和优化区域产业结构,助推产业结构合理化、高度化,不仅为农村提供大量的就业机会和提高收入水平,也为城市产业发展提供大量劳动力支撑,有利于促进农业农村现代化发展。
3. 城乡要素合理流动机制。城乡要素合理流动机制不仅是城乡融合的必然路径,也是扶贫共治的重要举措。构建城乡要素合理流动、优化配置、自由且平等交换的体制机制,促使城乡要素自由、合理流动;构建城乡人才自由流动、人才共享系统,加强城市与农村人才联合培养平台;促进城乡土地融合发展,加快推进土地要素市场化进程,加快实现农业农村现代化。
4. 城乡社会治理协同机制。随着城乡的融合发展,贫困城镇转向必然需要统筹城鄉贫困治理,将城市社会治理系统与农村社会治理系统进行整合,促进城市与农村的社会治理协同化。在强调城乡社会差异性和平等性的基础上,整合城市和农村社会资源,做到优势互补,统筹协调,协同治理。
四、崇左市城乡扶贫共治存在的问题及路径选择
由于历史、自然和地理等原因,壮族地区发展仍面临一些突出问题和特殊困难,特别是城乡分离和对立问题依然存在,城市与农村的差距日益扩大,[22]成为制约新型工业化、新型城镇化和全面建成小康社会的瓶颈。要想破解这个瓶颈,必须走城乡融合道路,提升城乡命运共同体的关系联结度。[23]在贫困城镇转向、农村贫困与城市贫困并存的新格局下,崇左市必须改变原来以农村扶贫为主导的扶贫路径,及时调整扶贫战略,找到适应新形势的城乡扶贫共治的体制机制和发展路径。
(一)城乡共治存在的主要问题
1. 二元管理体制。城市处于绝对支配地位,农村在一定程度上处于从属地位,城乡分割的管理体制就此形成。市场经济体制的确立,使得农村与城市的差距进一步扩大,也进一步强化了城乡二元管理体制,致使农村空心化严重。
2. 要素单向流动。长期以来的城市偏向,使制定相关政策以城市建设为中心,土地制度、户籍制度等制度体系导致城乡二元属性严重,户籍制度更是导致农民工市民化困境的因素。劳动力、资本、土地等要素从农村单向流向城市,而反向流动路径并未形成。
3. 城乡差距较大。虽然每年都消除大量的贫困人口,但是城乡共治受到多重制约:一是农业生产方式落后、农业现代化水平仍旧较低,大量农村人口的就业能力较差和收入不稳定制约着农民市民化;二是农村贫困人口流向城市数量较大,由于文化程度不高、技能缺乏,个人素质相对较低,提高城市社会管理的难度较大。
4. 自我发展能力困境。壮族地区经济社会发展总体滞后,产业发展水平偏低,新旧动能转换难度较大,创新发展能力弱,对内对外开放水平不高,民族传统文化传承发展亟待加强。另外经济下行压力增大,不稳定不确定不平衡因素增多,稳增长、调结构、惠民生、防风险任务日益繁重。
(二)城乡扶贫共治路径选择
1. 加快推进城乡公共服务共治。(1)建立城乡融合的政策体系。完善城乡居民基本养老制度,实现统筹城乡养老保险,完善城乡社会救助体系,提高城乡居民最低生活保障补助标准。(2)制定就业创新帮扶制度。建立产业扶贫机制,提高农村人口工资性收入,制定低收入群体就业创新帮扶制度,加大低收入群体技能培训支出。(3)构建多元化公共服务供给体系。根据城乡公共服务的分布现状,对公共服务基础薄弱地区,加大资金投入,动员全社会各界力量,实施多主体、多方式的服务产品供给。
2. 坚持城乡融合,加快产业协同发展。(1)健全城乡融合体制机制。将农村扶贫、脱贫工作融入到城镇化发展中,更好地引导、帮助农村贫困人口进城脱贫,[24]加快农村产业发展,提高农民就业创新能力,优化农民收入结构;(2)构建城乡双轮驱动机制。充分发挥二者相互联系、相互补充、相互促进的作用,以城市的资本、技术、信息和管理对农村资源进行重构,激发农村发展活力;(3)健全城乡三产融合体系。引导和扶持乡村企业走“农业+旅游”“农业+农耕文化+旅游”“民俗文化+旅游”“农业体验+旅游”“互联网+旅游”“教育+旅游”道路。
3. 促进城乡要素合理流动与配置。(1)建立现代农村产权制度。探索土地入股、劳动力进合作社、统一经营、利益共享的机制,加大农村生态保护的财政转移支付力度,提高农村居民生态补偿标准。[25](2)建立城乡要素一体化市场。综合利用城乡生产要素资源,鼓励城市人才、资金、技术、信息和管理等要素流向乡村,创新投融资体制机制。(3)深入推进土地制度改革。建立城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂机制,推进城市低效用土地再开发。深入推进乡村土地流转和规模利用,探索土地适度规模化经营模式。
4. 提高城乡社会治理协同能力。(1)建立多元主体城乡扶贫共治机制。充分发挥政府的组织引导作用,增强城乡各界力量(企业、社会组织和团体等)联合、联动,整合政府、企业、社会组织和团体的扶贫资源,形成扶贫合力,提高扶贫效率和效果。(2)形成“小政府、大社会”治理格局。积极转变各级政府职能,提高政府服务能力,以“小政府、大社会”的治理格局,推动城乡贫困治理现代化。(3)整合扶贫资源、提高共治能力。引导社会各界力量参与到城乡扶贫工作中,根据各自单位的优势和特点,形成不同特色的扶贫模式。 5. 将大数据融入城乡扶贫共治全过程。(1)构建大数据城乡扶贫系统平台。通过大数据城乡扶贫系统,解决城市贫困数据与农村贫困数据互不相通的问题,及时掌握城乡贫困动态数据。(2)建立城乡扶贫数据信息共享机制。加快建立城乡扶贫数据信息共享机制,打破各部门数据割据的局面,消除各部门间的“信息孤岛”,实现数据信息的共享。(3)以大数据统筹城乡扶贫。探索“大数据+扶贫”模式,运用大数据技术,搭建城乡贫困人口与企业、社会组织与团体的网络服务平台,使社会力量与城乡贫困人口精准对接。
五、基本结论
一是贫困是动态变化的,且与经济社会发展紧密相关。壮族地区经济社会发展水平不断提升,城乡收入差距由不断扩大向不断缩小转变,贫困人口分布由农村向城市集中,贫困城镇转向明显,由农村集中性贫困向城市分散性贫困转变,崇左市减贫战略也应随着贫困变化及经济社会发展水平进行调整,从初期的农村集中减贫为主向中期的城乡并重减贫转变,再到后期的城市减贫为主。
二是崇左市绝对贫困将基本终结,将步入缓解相对贫困阶段。到2020年,我国将全面建成小康社会,所有贫困县全部实现脱贫,现行标准下农村贫困人口实现脱贫,绝对贫困基本消除,长期困扰崇左市的农村、农业、农民发展的原发性绝对贫困也将基本终结。2020年后,崇左减贫事业将进入一个全新统筹城乡贫困治理的阶段,减贫策略也将由解决绝对贫困向解决相对贫困转变,由解决农村集中性贫困向城乡并重减贫转变。
三是城乡扶贫共治是崇左扶贫事业的必然选择。由城乡分治走向城乡共治是崇左经济社会发展的必然趋势,也是崇左扶贫事业的必然选择。在经济社会发展水平、城镇化水平的提高,以及全面建成小康社会、建成社会主义现代化之后,必须推动城乡融合,同步推动城市和农村的平衡发展。同样,崇左扶贫事业也存在着城市与农村分割治理的问题,只有通过城乡扶贫共治才能够从根本上统筹城乡扶贫,破解城乡二元管理体制,实现城乡平衡发展、农村充分发展。
四是城乡扶贫共治应以政府为主导,其他社会力量为辅助。城乡扶贫共治,必须构建产业协同发展机制、公共服务均等机制、要素合理流动机制和社会治理协同机制,促进产业结构高度化、公共服务均等化、要素流动合理化和社会治理协同化,实现产业融合发展、公共服务一体化、要素市场一体化和社会管理一体化目标,并通过城乡贫困关联和要素流动,将崇左市农村和城市扶贫开发系统融为一体。
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﹝责任编辑:黄润柏﹞
【关键词】2020年后;扶贫转向;城乡融合;扶贫共治
【作 者】张协奎,广西大学商学院教授,博士生导师,博士后合作导师;吴碧波,广西大学商学院应用经济学博士后,副研究员。广西南宁,530004。
【中图分类号】F127.8 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X(2019)03-0167-007
一、前 言
壮族是我国少数民族中人口最多的一个民族,主要分布在广西、云南、贵州等地,而广西崇左市是壮族人口聚居的边境市,也是脱贫攻坚的重点地区。国家历来重视壮族地区脱贫攻坚和经济社会发展,《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》(国发〔2016〕79号)明确指出分类推进特殊贫困地区发展,十九大报告续写了民族地区加快发展和有效扶贫的新篇章。2018年中央“一号文件”提出“实施乡村振兴战略”,2019年中央“一号文件”明确了乡村振兴具体目标和阶段任务,而扶贫工作仍是乡村振兴的首要任务。反贫困是一个永恒的话题,壮族地区扶贫效果与国家民族发展息息相关。自广西壮族自治区成立尤其是崇左2003年挂牌设市以来,扶贫事业取得了前所未有的成就,综合实力大幅提升,特色优势产业快速发展,农民收入持续增加,新型城镇化持续推进,社会事业取得长足进步。党的十九大以来,崇左市完成贫困人口减贫9.43万人,贫困村脱贫摘帽83个,当前贫困村减少至178个,其中作为打响广西国家扶贫开发重点县脱贫摘帽第一炮的龙州县,2017年减贫10170户37811人,全县贫困发生率降为1.88%,打造了“第一书记产业联盟”特色农产品品牌。随着崇左市精准扶贫、乡村振兴战略的深入实施,可以预见,到2020年在现行贫困标准下农村贫困人口将如期实现脱贫、贫困县全部实现脱帽、区域性整体贫困得到解决,但是贫困问题并未完全解决,贫困依旧存在,扶贫减贫的治理体系出现新转变。[1] 2020年后崇左將进入扶贫开发新阶段,减贫标准和战略思路、政策将会进行新调整,即由绝对贫困转向相对贫困、农村重点扶贫转向城乡并重扶贫。
国内外学术界重视理论研究同时更加注重地方特色,围绕城乡关系、扶贫开发、国家治理、区域特性等方面取得丰硕成果:一是城乡关系。亚当·斯密“乡村—城市”自然顺序论是城乡关系分析的起点,19世纪的马克思和恩格斯、纳克斯、芒福德、西奥多·舒尔茨和赖特等都认为农业和工业同等重要。中国城乡关系存在特殊性和差异性,[2]城乡融合为破解贫困地区面临的发展障碍、推动贫困地区减贫和发展创造了条件。[3][4]二是扶贫开发。英国行为学家朗特里(S-Rowntree.1901)率先从收入角度提出贫困的确切定义,影响深远,至今仍广泛采用。较为系统论述的是美国罗格纳·纳克斯(R-Nurkse.1953)“贫困恶性循环”理论。阿马蒂亚·森(Amartya Sen)认为,贫困是指个体缺少最起码的可行能力。国内学者把贫困分为绝对贫困和相对贫困类型,[5]将扶贫模式分为“输血式”和“造血式”两种,[6]并从政策影响、自然环境、病残教育、自身观念、生育政策、收入增长等分析原因[7]。三是国家治理。法国卢梭最早从社会制度对贫困根源进行研究。以科斯理论为代表的新制度经济学最早由威廉姆森提出,认为在交易成本为零的条件下,谈判能导致利益最大化。“空间剥夺”现象带来发展资源的剥夺,“精英俘获”是在扶贫制度、地方权力和社会结构互动过程中产生的。[8]中国贫困治理宏观政策机制演进的研究,[9]包括治理体系变迁、战略演进、[10]效应分析[11]等方面的讨论。四是区域特性。区位理论学者认为经济行为空间区位及经济活动组合导致不平衡的出现,新经济地理学者以新贸易理论为基础,还有学者从全球化、制度等因素研究区域贫困。Rephann、Olsson等分析了美国落后地区和菲律宾贫困地区交通优势、交通通达性变化与减少贫困作用的关系。近年来,诸多学者围绕所选样本区域(单一省份、大城市、贫困片区等)提出了贫困的破解之策,如骆行和王志章(2018)[12]对贵州省道真仡佬族苗族自治县、韩广文(2016)[13]对张家川回族自治县的研究等案例。也有学者对民族地区、山区、石漠化地区进行了研究。贫困人口集中分布在西部地区,深度贫困地区如期实现脱贫目标依然面临较多困难。[14]
总之,现有研究注重从农业农村本体发掘脱贫攻坚的内在动力和机制,从城乡关系、区域关系等探索脱贫治理的机理或路径的研究欠缺,尤其是对壮族地区2020年后扶贫工作应该如何开展,研究还比较少。因此,形成精准脱贫攻坚与乡村振兴、新型城镇化相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局,对于壮族地区打赢精准脱贫攻坚战、全面建成小康社会目标具有十分重要的意义。
二、2020年后崇左扶贫的城镇转向及阶段性
相信到2020年,崇左市定能按期实现全面脱贫,长期困扰崇左市的农村、农业、农民发展的绝对贫困将基本终结,但减贫策略也将由解决绝对贫困向解决相对贫困转变,潜在贫困群体将成为扶贫工作的新对象。[15]随着崇左精准扶贫、乡村振兴战略的深入推进,农村贫困人口逐步下降,农村不再是扶贫主战场,伴随着城镇化的快速推进,大量农村人口融入城镇,经济转轨、社会转型和各领域的深化改革,致使扶贫呈现城镇转向的趋势,扶贫战场向“农村→城乡→城市”轨迹转变。 (一)扶贫的阶段性选择
城乡差距与经济社会发展水平呈“倒U型”关系。2018年,崇左市城镇人口约98万人,城镇化率提高至40.5%。城市发展具有极化效应和扩散效应,城市极化效应使大量的乡村劳动力、资本和土地等生产要素流向城镇,又通过扩散效应带动乡村发展,形成城乡融合良性发展。与此同时,城镇化会将贫困发生率从农村地区转移到城市地区(Ravallion,2007)[16],贫困人口分布由农村向城市集中,减贫战略也需要根据贫困变化及经济社会发展水平进行调整,从初期的农村集中减贫为主向中期的城乡并重减贫转变,再到后期的城市减贫为主。
结合发展战略节点,可以把崇左市减贫事业划分为三个阶段(见表1):第一阶段为农村减贫阶段,全面建成小康社会是党和国家到2020年的奋斗目标,而农村集中性贫困是首先要解决的问题,此阶段经济社会发展水平相对不高,城乡差距随着经济社会发展水平的提高而不断扩大,农村集中贫困问题突出,成为全面建成小康社会的主要障碍,因而主要针对农村贫困问题制定精准扶贫和乡村振兴战略来减贫;第二阶段为城乡减贫阶段,这个阶段为2020年至2035年,是我国“两个一百年”奋斗目标的交汇时期,在全面建成小康社会的基础上,基本实现社会主义现代化,经济社会发展水平明显提高,逐渐向现代化强国迈进,绝对贫困完全消除,相对贫困凸显,城乡差距由扩大逐渐向缩小转变,城乡并重扶贫成为这一阶段的特点;第三阶段为城市减贫阶段,这个阶段为2035—2050年,在基本实现现代化的基础上,已建成富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国,城乡融合成为主流,城乡差距明显缩小,城市贫困问题凸显,城市主导型扶贫成为扶贫的主要方向。
[阶段 时间段 主要特点 扶贫重点 扶贫路径 第一阶段(农村扶贫) 1949—2020年 农村贫困问题突出,贫困人口呈现集中、连片的特点,并且返贫现象严重。 完善农村基础设施建设,提高贫困人口收入,改善其生产、生活条件。 精准扶贫和乡村振兴战略,以开发扶贫,通过政府主导“输血式”和“造血式”扶贫,主要解决农村贫困人口收入问题。 第二阶段(城乡扶贫) 2021—2034年 绝对贫困问题基本消除,相对贫困问题凸显,贫困城镇转向明显,农村贫困与城市贫困并存。贫困人口呈大分散、小集中的特点,致贫因素多样化。 重视多维贫困,统筹城市与农村贫困治理,形成城乡贫困协同治理体系。重点解决相对贫困问题。 乡村振兴战略和城乡融合发展,建立解决非收入性贫困的扶贫政策、农村减贫长效机制、城乡国家贫困标准、城乡贫困共治体系和政策体系。 第三阶段(城市扶贫) 2035—2050年 城市贫困问题突出,主要是相对贫困,致贫原因、识别贫困的标准多样化,扶贫政策多元化。 解决人与人、群体与群体之间在居住环境、医疗卫生条件、教育条件等方面的差距。 进一步完善城乡扶贫共治体制机制,建立城市主导型扶贫策略,完善城市社会救济制度。 ]
(二)扶贫城镇转向趋势
1. 绝对贫困问题基本消除,相对贫困问题成为扶贫的主要问题。贫困增量和存量并存且动态变化,致贫因素更复杂。[17]2020年前,崇左市主要以消除积累性贫困人口(绝对贫困人口)为主,2020年后则重点考虑转型性贫困人口(相对贫困人口),这部分隐性贫困人口有演变成为绝对贫困人口的可能,因此政策导向也将由消除绝对贫困向消除相对贫困转变。此外,贫困判断标准也由低收入标准向住房、医疗、教育等非收入指标转变,识别贫困的标准更多样化,扶贫政策更多元化。
2. 扶贫路径由农村向城镇转移,城市贫困问题越发突出。随着经济社会发展水平、城镇化水平的不断提高,农村人口大量融入城镇,农村贫困人口流向城镇也成为常态,[18]36-42贫困问题并未因农村绝对贫困人口的消除而彻底解决,而是扩大为农村贫困与城鎮贫困并存的格局[19]100-107。解决人与人、群体与群体之间在居住环境、医疗卫生条件、教育条件等方面的差距,构建城乡融合与扶贫共治的机制,推进扶贫事业向城镇转向,成为新时期扶贫事业所必经的新趋势新阶段。
3. 贫困呈现多维性,扶贫政策也将呈现多种模式。随着城镇化的快速推进,农村贫困人口大幅降低,城市贫困问题逐渐凸显,贫困人口分布由集中、连片向点状分散转变,并呈现出大分散、小集中的特点,共性致贫要素弱化,致贫要素呈多样化特征,其贫困原因不仅是低收入,更多呈现出经济、政治、资产、医疗、机会等多维贫困。扶贫政策由提高农村居民收入为主转变为解决非收入性贫困为主,扶贫方式也由政府主导“输血”“造血”型扶贫向城乡扶贫共治的方式转变,推进人的城镇化和城乡融合发展,将农村扶贫和城市扶贫纳入到新型城镇化发展中,建立城乡统一的贫困标准与扶贫政策。
4. 区域贫困问题得到有效解决,区域相对贫困问题趋于扩大。区域性整体贫困问题将得到有效解决,崇左公共基础设施、生产生活条件得到显著改善,但深度贫困地区和边境地区发展起步晚、底子薄、生态环境脆弱,这些区域居民物质生活需求远低于全市水平,在精神生活、生产生活舒适条件方面存在极大差异。2020年后,这些区域贫困人口将大量外出,流动到城市或者发达地区务工,贫困城镇转向明显。劳动力大量流出,将进一步扩大特困地区和边境地区与发达地区的差距。
三、2020年后崇左市城乡扶贫共治的机制机理
随着农村贫困人口大幅度下降,城市贫困问题开始凸显,统筹城市贫困与农村贫困成为必然趋势,“一带一路”倡议和新型城镇化战略等为壮族地区提供了大好发展机遇。而崇左脱贫攻坚城乡统筹具有全国一般性规律的同时,也具有较强的地方性特征,主要包括构建产业协同发展机制、公共服务均等机制、要素合理流动机制和社会治理协同机制。
(一)城乡扶贫共治的理论框架
城乡分离与融合是社会生产力发展在不同阶段的产物。[20]崇左市为了实现工业化与城镇化,采取了城乡二元分割的发展模式,大量的劳动力、资本等生产要素集中到市区,[21]造成城乡发展差距扩大、城乡间要素流动受阻,部分农村生产力落后和“空心化”。目前,崇左农村扶贫任务重,贫困城镇转向趋势明显,城乡贫困共治具有重要的现实诉求和基础。城乡扶贫共治应通过以政府为主导、其他社会力量为辅助的模式,促进产业结构高度化、公共服务均等化、要素流动合理化和社会治理协同化,并通过城乡贫困关联和要素流动,将农村和城市扶贫开发系统融为一体(见图1)。 (二)城乡扶贫共治的机制机理
1. 城乡公共服务均等机制。城乡医疗卫生资源配置失衡、教育资源分配不合理、社会保障不均等问题突出,在着重解决农村绝对贫困的同时,更需要兼顾相对贫困的问题。必须构建城乡公共服务均等机制,统筹推进城乡交通运输、通讯基础设施、能源保障体系等基础设施建设,进一步提高农村医疗卫生经费投入,加快推进城乡义务教育资源均等化,使农民享受城市居民同等社保服务。
2. 城乡产业协同发展机制。依托农村优势资源、特色资源,加快与城市建立产业协同发展机制,打造优势产业集群、特色产业集群,构建具有区域特色的现代产业体系。推动城乡产业协同发展,调整和优化区域产业结构,助推产业结构合理化、高度化,不仅为农村提供大量的就业机会和提高收入水平,也为城市产业发展提供大量劳动力支撑,有利于促进农业农村现代化发展。
3. 城乡要素合理流动机制。城乡要素合理流动机制不仅是城乡融合的必然路径,也是扶贫共治的重要举措。构建城乡要素合理流动、优化配置、自由且平等交换的体制机制,促使城乡要素自由、合理流动;构建城乡人才自由流动、人才共享系统,加强城市与农村人才联合培养平台;促进城乡土地融合发展,加快推进土地要素市场化进程,加快实现农业农村现代化。
4. 城乡社会治理协同机制。随着城乡的融合发展,贫困城镇转向必然需要统筹城鄉贫困治理,将城市社会治理系统与农村社会治理系统进行整合,促进城市与农村的社会治理协同化。在强调城乡社会差异性和平等性的基础上,整合城市和农村社会资源,做到优势互补,统筹协调,协同治理。
四、崇左市城乡扶贫共治存在的问题及路径选择
由于历史、自然和地理等原因,壮族地区发展仍面临一些突出问题和特殊困难,特别是城乡分离和对立问题依然存在,城市与农村的差距日益扩大,[22]成为制约新型工业化、新型城镇化和全面建成小康社会的瓶颈。要想破解这个瓶颈,必须走城乡融合道路,提升城乡命运共同体的关系联结度。[23]在贫困城镇转向、农村贫困与城市贫困并存的新格局下,崇左市必须改变原来以农村扶贫为主导的扶贫路径,及时调整扶贫战略,找到适应新形势的城乡扶贫共治的体制机制和发展路径。
(一)城乡共治存在的主要问题
1. 二元管理体制。城市处于绝对支配地位,农村在一定程度上处于从属地位,城乡分割的管理体制就此形成。市场经济体制的确立,使得农村与城市的差距进一步扩大,也进一步强化了城乡二元管理体制,致使农村空心化严重。
2. 要素单向流动。长期以来的城市偏向,使制定相关政策以城市建设为中心,土地制度、户籍制度等制度体系导致城乡二元属性严重,户籍制度更是导致农民工市民化困境的因素。劳动力、资本、土地等要素从农村单向流向城市,而反向流动路径并未形成。
3. 城乡差距较大。虽然每年都消除大量的贫困人口,但是城乡共治受到多重制约:一是农业生产方式落后、农业现代化水平仍旧较低,大量农村人口的就业能力较差和收入不稳定制约着农民市民化;二是农村贫困人口流向城市数量较大,由于文化程度不高、技能缺乏,个人素质相对较低,提高城市社会管理的难度较大。
4. 自我发展能力困境。壮族地区经济社会发展总体滞后,产业发展水平偏低,新旧动能转换难度较大,创新发展能力弱,对内对外开放水平不高,民族传统文化传承发展亟待加强。另外经济下行压力增大,不稳定不确定不平衡因素增多,稳增长、调结构、惠民生、防风险任务日益繁重。
(二)城乡扶贫共治路径选择
1. 加快推进城乡公共服务共治。(1)建立城乡融合的政策体系。完善城乡居民基本养老制度,实现统筹城乡养老保险,完善城乡社会救助体系,提高城乡居民最低生活保障补助标准。(2)制定就业创新帮扶制度。建立产业扶贫机制,提高农村人口工资性收入,制定低收入群体就业创新帮扶制度,加大低收入群体技能培训支出。(3)构建多元化公共服务供给体系。根据城乡公共服务的分布现状,对公共服务基础薄弱地区,加大资金投入,动员全社会各界力量,实施多主体、多方式的服务产品供给。
2. 坚持城乡融合,加快产业协同发展。(1)健全城乡融合体制机制。将农村扶贫、脱贫工作融入到城镇化发展中,更好地引导、帮助农村贫困人口进城脱贫,[24]加快农村产业发展,提高农民就业创新能力,优化农民收入结构;(2)构建城乡双轮驱动机制。充分发挥二者相互联系、相互补充、相互促进的作用,以城市的资本、技术、信息和管理对农村资源进行重构,激发农村发展活力;(3)健全城乡三产融合体系。引导和扶持乡村企业走“农业+旅游”“农业+农耕文化+旅游”“民俗文化+旅游”“农业体验+旅游”“互联网+旅游”“教育+旅游”道路。
3. 促进城乡要素合理流动与配置。(1)建立现代农村产权制度。探索土地入股、劳动力进合作社、统一经营、利益共享的机制,加大农村生态保护的财政转移支付力度,提高农村居民生态补偿标准。[25](2)建立城乡要素一体化市场。综合利用城乡生产要素资源,鼓励城市人才、资金、技术、信息和管理等要素流向乡村,创新投融资体制机制。(3)深入推进土地制度改革。建立城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂机制,推进城市低效用土地再开发。深入推进乡村土地流转和规模利用,探索土地适度规模化经营模式。
4. 提高城乡社会治理协同能力。(1)建立多元主体城乡扶贫共治机制。充分发挥政府的组织引导作用,增强城乡各界力量(企业、社会组织和团体等)联合、联动,整合政府、企业、社会组织和团体的扶贫资源,形成扶贫合力,提高扶贫效率和效果。(2)形成“小政府、大社会”治理格局。积极转变各级政府职能,提高政府服务能力,以“小政府、大社会”的治理格局,推动城乡贫困治理现代化。(3)整合扶贫资源、提高共治能力。引导社会各界力量参与到城乡扶贫工作中,根据各自单位的优势和特点,形成不同特色的扶贫模式。 5. 将大数据融入城乡扶贫共治全过程。(1)构建大数据城乡扶贫系统平台。通过大数据城乡扶贫系统,解决城市贫困数据与农村贫困数据互不相通的问题,及时掌握城乡贫困动态数据。(2)建立城乡扶贫数据信息共享机制。加快建立城乡扶贫数据信息共享机制,打破各部门数据割据的局面,消除各部门间的“信息孤岛”,实现数据信息的共享。(3)以大数据统筹城乡扶贫。探索“大数据+扶贫”模式,运用大数据技术,搭建城乡贫困人口与企业、社会组织与团体的网络服务平台,使社会力量与城乡贫困人口精准对接。
五、基本结论
一是贫困是动态变化的,且与经济社会发展紧密相关。壮族地区经济社会发展水平不断提升,城乡收入差距由不断扩大向不断缩小转变,贫困人口分布由农村向城市集中,贫困城镇转向明显,由农村集中性贫困向城市分散性贫困转变,崇左市减贫战略也应随着贫困变化及经济社会发展水平进行调整,从初期的农村集中减贫为主向中期的城乡并重减贫转变,再到后期的城市减贫为主。
二是崇左市绝对贫困将基本终结,将步入缓解相对贫困阶段。到2020年,我国将全面建成小康社会,所有贫困县全部实现脱贫,现行标准下农村贫困人口实现脱贫,绝对贫困基本消除,长期困扰崇左市的农村、农业、农民发展的原发性绝对贫困也将基本终结。2020年后,崇左减贫事业将进入一个全新统筹城乡贫困治理的阶段,减贫策略也将由解决绝对贫困向解决相对贫困转变,由解决农村集中性贫困向城乡并重减贫转变。
三是城乡扶贫共治是崇左扶贫事业的必然选择。由城乡分治走向城乡共治是崇左经济社会发展的必然趋势,也是崇左扶贫事业的必然选择。在经济社会发展水平、城镇化水平的提高,以及全面建成小康社会、建成社会主义现代化之后,必须推动城乡融合,同步推动城市和农村的平衡发展。同样,崇左扶贫事业也存在着城市与农村分割治理的问题,只有通过城乡扶贫共治才能够从根本上统筹城乡扶贫,破解城乡二元管理体制,实现城乡平衡发展、农村充分发展。
四是城乡扶贫共治应以政府为主导,其他社会力量为辅助。城乡扶贫共治,必须构建产业协同发展机制、公共服务均等机制、要素合理流动机制和社会治理协同机制,促进产业结构高度化、公共服务均等化、要素流动合理化和社会治理协同化,实现产业融合发展、公共服务一体化、要素市场一体化和社会管理一体化目标,并通过城乡贫困关联和要素流动,将崇左市农村和城市扶贫开发系统融为一体。
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﹝责任编辑:黄润柏﹞