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摘 要 作为对公众治理模式的公法回应，软法的出现更为注重民主协商和柔性互动，以反映多元主体共同意志为理念。这也是软法与社会治理在理念上的耦合。然而，在事实层面上，社区“软法之治”的实施还存在许多困境。通过对绍兴市越城区多个社区的调研发现，主要表现在以下几方面：1.软法发展的制度语境和作用空间受到制约；2.软法“双刃剑”特征阻碍其从形式软法走向实质软法；3.软法创制缺乏市民社会充分发育的基础。本文认为社区治理创新中构建有效的软法机制，需要遵循法治精神与法治原则，实现软法创制主体、创制程序、运行机制、制度形式及技术手段的规范化。
关键词 公众治理 社区治理 软法
作者简介：朱海英，绍兴市委党校讲师，研究方向：社会治理、新型城镇化。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-189-03
一、背景：软法与社会治理的耦合
现代社会的急剧转型催生了社会管理体制的改革和创新。传统国家管理模式和公共管理模式，正在逐步向以多元主体合作共治为特征的社会治理模式转变。作为对社会治理模式转型的回应，以协商、契约为价值取向的软法，正切合了市民社会的诉求和社会治理对柔性公法制度的期待。公共治理的兴起，彰显了柔性的软法则在社会治理模式下的价值。“国家因社会化而回归社会，不再是一种凌驾于社会之上的统治机构；所有权力主体与权利主体都是平等的治理主体，依法参与公共治理过程；兼顾公益与私益、自由与秩序、公平与效率；主要采用谈判协商的治理方式，只在必要时选择单方性、强制性管理方式，整个治理过程以全面开放为原则；不同治理主体之间的法律地位应当平等；要求各类治理主体本身权责一致，实现权力监督与权力救济的统一。”①
在公共治理模式下，涌现出更为复杂多变的社会经济生活形态。治理主体多元化、治理状态多样化，出现了许多由传统国家强制力保障的“硬法”所无法规则的社会子系统法律“真空”领域。社会治理其本身的特征就在于赋予相关主体之间协商和对话的可能性。基于此，实现治理法治化的诉求，则更加强调其法律制定过程的可协商性、结果的可调整型、责任机制的可服从性和法律效应的可回应性。在这样的社会条件下，与公共治理内在呼应的软法的涌现就顺理成章，日益凸显其作用。因此，构建法治化的社会治理模式，考虑如何使软法在社会治理的实践中发挥自身应有的价值，已经成为一个必须引起关注和思考的话题。
二、问题的提出：软法面临的机遇和制约
软法作为一个法学概念，近年来才真正进入国内学界的视野。学术界对其尚无明确的统一定义。为了研究的方便，我们尝试对其进行大致的轮廓界定。目前国内外学界最为认可的法国学者Fmncis Snyde所做的界定：“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。”②北大罗豪才教授认为，“软法是指称许多现象，这些法现象有一个共同特征，就是作为一种事实上存在的有效约束人们行动的行为规则，它们的实施未必依赖于国家强制力的保障”。③尽管学界对软法有不同的定义，但是，综合起来看，软法与硬法的本质区别，正在于其法律效力的非强制性，因此是一种争议颇多的非典型法。虽然对于软法的研究，在国内尚属新兴，但软法现象却已经广泛地存在于国内法领域。尤其是社会治理兴起后，软法实质上已经成为社会治理的重要路径，而广泛存在于社会治理系统中。比如基层群众组织的行为规范、章程；社会组织的章程、原则、规范等。社会治理的转型，为软法的实践和发展提供了前所未有的机遇。我们期待软法的发展，能够弥补硬法在社会转型期间不能面面俱到和直线僵化的漏洞，为社会治理的转型提供软性条款，尤其是为社会自治组织提供规范的章程和自治规范，从而推动社会治理迈向软硬交错的规范法结构。
然而，在实践中，我们发现这种愿景的实现还存在诸多阻碍和困惑。传统硬法体系的不完善，越位压缩了软法的合理空间；行政权限的滥用和不规范导致软法实施的扭曲；由于缺乏监督和强制责任机制，如何从形式软法走向实质软法？软法治理能否真正体现公众参与和协商民主，并以公共利益和社会福利为根本诉求？这些问题的产生如果得不到真正解决，不仅与软法的初衷背道而驰，更破坏了公众对法的信任。基于此，我们认为，对于社会治理中软法治理的研究，不仅可实现对法治资源的深层挖掘，促进法治规范的进一步丰富和完善。又能为研究软法在社会治理如何发挥其独特作用，推动社会治理的发展提供良好的借鉴和参考价值。
三、社区治理和软法治理的现状考量
社区治理是社会公共治理的基本单元之一。本文尝试对社区治理中的软法现象，做一个现状考量，以此作为当下社会软法治理现象的缩影。
在社区治理的问题研究上，浙江省内各地市不断的尝试和实践，探索出了许多富有成效的社区治理模式。基于在社区治理经验上的典型性和引领性，本文特选取浙江省绍兴市越城区5个街道的社区开展软法研究的实地调研。
1.社区软法形式及内容：
（1）社区软法资源现状。调研发现，当前越城区社区软法规范，上级党政机关红头文件数量是最多的，涉及的领域也很广。而就我们所查阅到的社规民约而言，主要包含两大类。一是由法律法规、道德、礼仪、文明公约或由此延伸的杂合性规范。二是要求社区成员共同遵守的相关社区管理规定。从差异性来看，各社区间工作制度和上级红头文件相似度较高。这也从侧面反映了目前仍普遍存在的社区居委会行政化倾向。
（2）居民社区软法认知程度。在了解社区软法资源的基础上，我们尝试调研居民对各类社区软法的了解程度。从调研结果看，居民对服务承诺的了解程度更高，大都涉及社区服务流程、办事流程等。这说明社区治理参与主体，自然地倾向于关注与自身利益密切相关、可操作性较强的软法规范。其他类型的软法难以获得足够的重视。一则反映出服务型政府职能转变和社区治理模式的价值之大。二则也侧面映证了社区其他类型软法公众参与基础较薄弱。 2.社区软法的制定：
（1）软法创制的程序和方式。根据调研发现，社区软法的制定过程中，选择由居委会制定和颁布的人数最多；而在居民参与情况中，只有38.5%的居民表示参与了社区软法的创制。这说明当前社区治理中的软法，上级政府插手或者社区包办的现象仍然普遍存在。真正建立在社区自治或者居民协商基础上创制的软法较少。社区软法的创制过程多为“单向度”，缺乏了多元主体的充分参与和民主协商的基础，也难以真正发挥软法在推动社会治理意义上的作用。这也是当前社会治理模式转换过程中政府社会关系的真实反映。社区治理提升的空间仍然很大。
（2）软法创制的公众基础。近几年，随着城市社区建设的推进，社区治理取得了较大的发展。一部分居民的自治意识和民主参与意识有所提升。有26%的居民表示自治就是自己决定自己的事。但是调查显示，大部分居民对社区自治的内涵仍然缺乏完整、全面的理解。近半数的居民对于选举持有怀疑态度，部分居民认为是完成任务，无所谓。甚至怀疑选举是走形式，走过场，被操纵。从实际情况看，目前许多社区的自治工作，还停留在表层。居民作为社区共同体成员的自治意识和参与意识在社区实际运行过程中体现并不明显。一定程度上阻碍了以社区多元主体共同参与和民主协商为基础的社区软法的发展。
3.社区软法的实施机制：
（1）最需要制定规章的治理问题。在整理问卷中发现，社区治安问题受到居民的重视程度最高，其次是生态环境和文化活动等。这说明居民对社区治理的问题关注，首先是把社区定位成居住场所和家园的联接。因此对居住的物质基础和环境关注度更高。在调查中，部分表示居民和物业公司或社区之间，往往由于服务的质量和方式发生利益冲突，但是很多时候，碍于面子或长期居住的和谐性考虑，大事化小，小事化了。这也说明，社区精神利益（包括地位、面子、名誉、信任等）和物质利益的诱导，是维系社区软法的隐形之手。软法的制定和实施需要充分依靠利益诱导机制。其次，居民自治中的相关权利在居民心中的地位也十分高，也间接证明了居民内心参与自治的心理需求。
从心理学的角度出发，我们认为，对于共同利益的追求是公众参与和民主协商的必然基础，但是目前社区居民对于社区利益的认识，还往往停留在满足个人利益和物质利益之上，对于社区建设的整体和长远利益关注较少，这也是社区治理需要引导和关注的。
（2）对社区政务公开的知晓率和关注度。社区政务公开是社区自治的窗口，意在促进社区工作者加强服务意识、责任意识，接受全体社区居民的监督。从调查结果来看，有相当一部分居民对社区政务公开并不了解。居民对社区工作者的满意度还有待提高。说明目前社区政治参与愿望不足，社规民约有效发挥作用的群众基础仍不牢固。
（3）被社区软法处罚方式选择。软法，因其不同于“硬法”的根本点，就在于法律效力的非强制性。因此，社区软法要得到有效实施，监督和责任机制的落实尤为重要。对于处罚方式的选择，同样需要建立在相关适用主体协商和沟通的基础上。调查中发现，有72.5%的人选择批评教育的方式进行处罚，近11.4%的人选择经济方式进行处罚，另外还有9.6%的人选择义务劳动进行处罚。说明软法的实施方式可以多元，但是软法始终强调非强制约束力的理念。软法的惩罚方式或者责任约束是建立在社区共同体的归属感和安全感之上，更多的是一种“柔性束缚”。
四、结论和建议：社区“软法之治”实施困境及消解
上述调查促使我们对社区软法之治的问题有了新的思考。对软法的解释是一件非常艰难的工作，然而大量的政治共同体和社会共同体创制的自律性和互律性规范却实实在在地发挥着巨大的作用。软法已经成为我们十分困惑却又不得不面对的社会现象。总之，社区软法之治的困境，既有来自社会法治结构和国家行政管理体系等宏观层面的结构性约束，也有来自于软法自身内在特征和市民社会发育等微观层面的行动制约。
（一）结论：社区“软法之治“的实施困境
1.软法发展的制度语境和作用空间受到制约：（1）传统国家政府权威式管理体制和思维仍然非常强大，软法发挥作用的空间受到挤压。（2）部分行政权力的不规范和权责不对称，监督体制的缺乏，容易使软法沦为权力滥用的工具。（3）社区自治组织和社会团体的发展不完善。（4）社区自治、社会组织发展、社会工作等方面的法律制度比较匮乏，亟待完善。
2.软法“双刃剑”特征阻碍其从形式软法走向实质软法，容易造成对法治期待的曲解。软法与硬法相比，创制过程的制约性相对多元和宽松。这既是与社区治理念的内在契合点，同时又造成了自身无法弥补的劣势。容易流于形式软法，而缺乏对实质软法的追求。
（1）软法创制程序比较简单、便捷，一些软法的规则有时候仅仅根据领导人的一个意思表达、一些简单的要求就可以产生。容易出现扭曲，违法合法性，甚至出现背离宪法精神、消解法律权威的变异。（2）软法的非强制性和柔性约束，容易造成执行力不足，可预测性和法治效力下降。（3）软法的规范表达比较抽象和模糊，部分自由裁量的空间较大，容易造成理解和执行的不确定性。
3.软法创制过程缺乏市民社会充分发育的基础：（1）软法的创制主体不明确。党委政府与社会组织之间的关系尚未完全理顺，基层政府在群众中的公信力不够强，政府基层治理的理念和机制体制不够完善，社会组织在治理中参与度不够等问题，都阻碍了多元主体作用的充分发挥。政府或者社区越俎代庖的做法，必将伤害软法的认同率和可信度。（2）公民主体意识和公众参与能力有待加强，个人角色尚未充分社会化。这既是社区治理的前提，也是软法创制的民主基础。这是一个相辅相成，动态平衡发展的过程。（3）软法形成和实施程序规范化有待提高。软法的制定必须公正、公开、公平。强调在公正协商基础上的程序有效性和规范性。（4）软法的内容流于形式。软法的规制效果必须取决于是否形成多元利益的尊重和保护，以公共福祉为中心。（5）软法缺乏严格的监督和问责体系。 （二） 建议：社区治理创新中软法的规范和培育
作为公共治理的基本法治形态，软法治理是一种涵盖主体、程序、方式、技术、责任监督机制的综合性治理模式。作为一种与公共治理内在呼应的前提或结果，软法之治的完善是与公共治理的发展相互回应，在不断调整、相互平衡的过程中动态发展的治理手段。在当下社区治理模式改革的初期，软法之治的形成和发展，同样需要进行长期的实践和摸索。有赖于社会治理模式的不断完善为软法之治提供一个开放互动的治理场域。
1.制定主体之维：优化柔性互动的多元主体结构：
（1）明确软法主体和权限。社区软法的制定，是社区共同体共同制定或认可的行为规范，必须且只能有该共同体的所有成员或代表共同制定。而且一般只能制定本共同体相关的规范，适用于本共同体成员。当下，必须矫正部分越位错位和缺位的基层政府职能，明确软法制定的主体。
（2）服务性政府与社会主体的柔性互动。治理的含义，包含着单一主体向多元主体的转变。这就意味着，政府和社会，从原先的自上而下的管理和服从，演变为互为治理的主体和对象。多中心的治理结构，要求政府进一步转变管理理念，理顺政府与社区、社会组织和社会成员之间的关系。加快政府职能转变，积极构建服务性政府。倡导上下一体，良性互动的治理体系，形成“党委领导、政府主导、社会参与”合作共治的协同治理格局。
（3）自治主体的培育与主体结构的优化。各级政府要加快推动各类社区社会组织的培育。重点支持公益慈善类、社区服务类、协会商会类、志愿服务类社会组织。加大社会组织的帮扶和支持。重视社区社会工作，引进社会工作人才，加快社区社会组织的人才培育。提高参与社区治理的水平。
2.创制程序之维：培育协同治理的民主软法机制。作为法律的一种表现形式，软法亦法，软法的制定同样必须遵循法治的原则。一是软法制定的内容，必须以社区公共利益为中心。任何不符合公共福祉的软法目的，本身是对软法治理精神和治理价值的背离。构建程序规范、内容丰富的社区软法制度体系，广泛覆盖社区公共事务，如公共决策、信息公开、社区治安、居民会议、服务条款、政务财务公开等领域。二是软法的创制基础，必须充分听取公众意见、保障公众广泛参与和民主协商。只有经过充分酝酿、互动对话的基础，才有共担责任、认同信任的可能。三是软法制定的过程应该公正透明，保障程序的合法性。
3.运行机制之维：促进利益诱导下的自律和互律。社区治理能否从形式软法走向实质软法，说到底，关键在于软法能否有效实施。软法与硬法在实施机制上的区别，更多的体现了柔性互动的自律和互律。一是要寻求软法约束力的维系点。软法的非强制性决定了软法的实施，必须依靠柔性的约束力，如名誉、面子、信用等精神利益，以及社区业主物质利益等“柔性诱导”机制。二是要建立柔性的奖惩机制，充分利用柔性的批评教育、宣传引导、建议号召等形式，以尊重和信任的奖惩方式提升社区成员的积极性。三是要建立软法监督机制和问责机制。软法作为公共治理的重要工具，其制度安排以实现公共利益的最大化为目的，必须建立起对软法和社区共同体成员必要的监督机制和问责机制，确保软法的价值得以实施。
4.制度形式之维：推广丰富有效的软法制度形式。社区治理的内容十分丰富、形式多样。作为社区治理创新的手段和方法，软法同样要面对广泛的领域。另外，相对于硬法，软法本身的具体规则比较抽象和模糊。就此而言，必须综合利用多种制度类型和制度形式，以区别具体领域的司法适用。一是制度类型的安排上，要因地制宜，根据社区情况，培育社区的公共协商、公共决策、公共监督、公共服务、公共信用等完整的社区软法制度系统，并不断更新和完善。二是根据不同的社区事务，选用适用的治理方式。如对于目标责任约束明确、主体权利义务分明的类型，可以选用契约类方式；对于物业相关、或者救济、帮扶类的权益事务，可以选用给付类方式；对于社区矛盾纠纷解决的领域，适用合意调解类方式。对于行为目标较宏观、原则较模糊的事务，可以采用建议宣导类方式等。
5.技术手段之维：具备现代化灵活的治理技术。社区软法之治，既是一个与社区治理相回应的时代产物。同样其本身也必须适应时代的改革和创新。充分利用现代科技手段，用现代技术的客观高效性保障软法程序的公正性和实效性。具体如选举中的随机抽样技术、调解中的现代协商谈判技巧、业主会议中的会议组织技术、软法惩罚中的心理技巧和惩罚技术等。
注释：
①罗豪才、宋功德.公域之治的转型——对公共治理与功法互动关系的一种透视//罗豪才.软法与公共治理.北京：北京大学出版社.2006.13，23.
②[英]哈特著.张文显、郑成良，等译.法律的概念.北京：中国大百科全书出版社.1996.1.
③罗豪才.软法与公共治理.北京：北京大学出版社.2006.
关键词 公众治理 社区治理 软法
作者简介：朱海英，绍兴市委党校讲师，研究方向：社会治理、新型城镇化。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-189-03
一、背景：软法与社会治理的耦合
现代社会的急剧转型催生了社会管理体制的改革和创新。传统国家管理模式和公共管理模式，正在逐步向以多元主体合作共治为特征的社会治理模式转变。作为对社会治理模式转型的回应，以协商、契约为价值取向的软法，正切合了市民社会的诉求和社会治理对柔性公法制度的期待。公共治理的兴起，彰显了柔性的软法则在社会治理模式下的价值。“国家因社会化而回归社会，不再是一种凌驾于社会之上的统治机构；所有权力主体与权利主体都是平等的治理主体，依法参与公共治理过程；兼顾公益与私益、自由与秩序、公平与效率；主要采用谈判协商的治理方式，只在必要时选择单方性、强制性管理方式，整个治理过程以全面开放为原则；不同治理主体之间的法律地位应当平等；要求各类治理主体本身权责一致，实现权力监督与权力救济的统一。”①
在公共治理模式下，涌现出更为复杂多变的社会经济生活形态。治理主体多元化、治理状态多样化，出现了许多由传统国家强制力保障的“硬法”所无法规则的社会子系统法律“真空”领域。社会治理其本身的特征就在于赋予相关主体之间协商和对话的可能性。基于此，实现治理法治化的诉求，则更加强调其法律制定过程的可协商性、结果的可调整型、责任机制的可服从性和法律效应的可回应性。在这样的社会条件下，与公共治理内在呼应的软法的涌现就顺理成章，日益凸显其作用。因此，构建法治化的社会治理模式，考虑如何使软法在社会治理的实践中发挥自身应有的价值，已经成为一个必须引起关注和思考的话题。
二、问题的提出：软法面临的机遇和制约
软法作为一个法学概念，近年来才真正进入国内学界的视野。学术界对其尚无明确的统一定义。为了研究的方便，我们尝试对其进行大致的轮廓界定。目前国内外学界最为认可的法国学者Fmncis Snyde所做的界定：“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。”②北大罗豪才教授认为，“软法是指称许多现象，这些法现象有一个共同特征，就是作为一种事实上存在的有效约束人们行动的行为规则，它们的实施未必依赖于国家强制力的保障”。③尽管学界对软法有不同的定义，但是，综合起来看，软法与硬法的本质区别，正在于其法律效力的非强制性，因此是一种争议颇多的非典型法。虽然对于软法的研究，在国内尚属新兴，但软法现象却已经广泛地存在于国内法领域。尤其是社会治理兴起后，软法实质上已经成为社会治理的重要路径，而广泛存在于社会治理系统中。比如基层群众组织的行为规范、章程；社会组织的章程、原则、规范等。社会治理的转型，为软法的实践和发展提供了前所未有的机遇。我们期待软法的发展，能够弥补硬法在社会转型期间不能面面俱到和直线僵化的漏洞，为社会治理的转型提供软性条款，尤其是为社会自治组织提供规范的章程和自治规范，从而推动社会治理迈向软硬交错的规范法结构。
然而，在实践中，我们发现这种愿景的实现还存在诸多阻碍和困惑。传统硬法体系的不完善，越位压缩了软法的合理空间；行政权限的滥用和不规范导致软法实施的扭曲；由于缺乏监督和强制责任机制，如何从形式软法走向实质软法？软法治理能否真正体现公众参与和协商民主，并以公共利益和社会福利为根本诉求？这些问题的产生如果得不到真正解决，不仅与软法的初衷背道而驰，更破坏了公众对法的信任。基于此，我们认为，对于社会治理中软法治理的研究，不仅可实现对法治资源的深层挖掘，促进法治规范的进一步丰富和完善。又能为研究软法在社会治理如何发挥其独特作用，推动社会治理的发展提供良好的借鉴和参考价值。
三、社区治理和软法治理的现状考量
社区治理是社会公共治理的基本单元之一。本文尝试对社区治理中的软法现象，做一个现状考量，以此作为当下社会软法治理现象的缩影。
在社区治理的问题研究上，浙江省内各地市不断的尝试和实践，探索出了许多富有成效的社区治理模式。基于在社区治理经验上的典型性和引领性，本文特选取浙江省绍兴市越城区5个街道的社区开展软法研究的实地调研。
1.社区软法形式及内容：
（1）社区软法资源现状。调研发现，当前越城区社区软法规范，上级党政机关红头文件数量是最多的，涉及的领域也很广。而就我们所查阅到的社规民约而言，主要包含两大类。一是由法律法规、道德、礼仪、文明公约或由此延伸的杂合性规范。二是要求社区成员共同遵守的相关社区管理规定。从差异性来看，各社区间工作制度和上级红头文件相似度较高。这也从侧面反映了目前仍普遍存在的社区居委会行政化倾向。
（2）居民社区软法认知程度。在了解社区软法资源的基础上，我们尝试调研居民对各类社区软法的了解程度。从调研结果看，居民对服务承诺的了解程度更高，大都涉及社区服务流程、办事流程等。这说明社区治理参与主体，自然地倾向于关注与自身利益密切相关、可操作性较强的软法规范。其他类型的软法难以获得足够的重视。一则反映出服务型政府职能转变和社区治理模式的价值之大。二则也侧面映证了社区其他类型软法公众参与基础较薄弱。 2.社区软法的制定：
（1）软法创制的程序和方式。根据调研发现，社区软法的制定过程中，选择由居委会制定和颁布的人数最多；而在居民参与情况中，只有38.5%的居民表示参与了社区软法的创制。这说明当前社区治理中的软法，上级政府插手或者社区包办的现象仍然普遍存在。真正建立在社区自治或者居民协商基础上创制的软法较少。社区软法的创制过程多为“单向度”，缺乏了多元主体的充分参与和民主协商的基础，也难以真正发挥软法在推动社会治理意义上的作用。这也是当前社会治理模式转换过程中政府社会关系的真实反映。社区治理提升的空间仍然很大。
（2）软法创制的公众基础。近几年，随着城市社区建设的推进，社区治理取得了较大的发展。一部分居民的自治意识和民主参与意识有所提升。有26%的居民表示自治就是自己决定自己的事。但是调查显示，大部分居民对社区自治的内涵仍然缺乏完整、全面的理解。近半数的居民对于选举持有怀疑态度，部分居民认为是完成任务，无所谓。甚至怀疑选举是走形式，走过场，被操纵。从实际情况看，目前许多社区的自治工作，还停留在表层。居民作为社区共同体成员的自治意识和参与意识在社区实际运行过程中体现并不明显。一定程度上阻碍了以社区多元主体共同参与和民主协商为基础的社区软法的发展。
3.社区软法的实施机制：
（1）最需要制定规章的治理问题。在整理问卷中发现，社区治安问题受到居民的重视程度最高，其次是生态环境和文化活动等。这说明居民对社区治理的问题关注，首先是把社区定位成居住场所和家园的联接。因此对居住的物质基础和环境关注度更高。在调查中，部分表示居民和物业公司或社区之间，往往由于服务的质量和方式发生利益冲突，但是很多时候，碍于面子或长期居住的和谐性考虑，大事化小，小事化了。这也说明，社区精神利益（包括地位、面子、名誉、信任等）和物质利益的诱导，是维系社区软法的隐形之手。软法的制定和实施需要充分依靠利益诱导机制。其次，居民自治中的相关权利在居民心中的地位也十分高，也间接证明了居民内心参与自治的心理需求。
从心理学的角度出发，我们认为，对于共同利益的追求是公众参与和民主协商的必然基础，但是目前社区居民对于社区利益的认识，还往往停留在满足个人利益和物质利益之上，对于社区建设的整体和长远利益关注较少，这也是社区治理需要引导和关注的。
（2）对社区政务公开的知晓率和关注度。社区政务公开是社区自治的窗口，意在促进社区工作者加强服务意识、责任意识，接受全体社区居民的监督。从调查结果来看，有相当一部分居民对社区政务公开并不了解。居民对社区工作者的满意度还有待提高。说明目前社区政治参与愿望不足，社规民约有效发挥作用的群众基础仍不牢固。
（3）被社区软法处罚方式选择。软法，因其不同于“硬法”的根本点，就在于法律效力的非强制性。因此，社区软法要得到有效实施，监督和责任机制的落实尤为重要。对于处罚方式的选择，同样需要建立在相关适用主体协商和沟通的基础上。调查中发现，有72.5%的人选择批评教育的方式进行处罚，近11.4%的人选择经济方式进行处罚，另外还有9.6%的人选择义务劳动进行处罚。说明软法的实施方式可以多元，但是软法始终强调非强制约束力的理念。软法的惩罚方式或者责任约束是建立在社区共同体的归属感和安全感之上，更多的是一种“柔性束缚”。
四、结论和建议：社区“软法之治”实施困境及消解
上述调查促使我们对社区软法之治的问题有了新的思考。对软法的解释是一件非常艰难的工作，然而大量的政治共同体和社会共同体创制的自律性和互律性规范却实实在在地发挥着巨大的作用。软法已经成为我们十分困惑却又不得不面对的社会现象。总之，社区软法之治的困境，既有来自社会法治结构和国家行政管理体系等宏观层面的结构性约束，也有来自于软法自身内在特征和市民社会发育等微观层面的行动制约。
（一）结论：社区“软法之治“的实施困境
1.软法发展的制度语境和作用空间受到制约：（1）传统国家政府权威式管理体制和思维仍然非常强大，软法发挥作用的空间受到挤压。（2）部分行政权力的不规范和权责不对称，监督体制的缺乏，容易使软法沦为权力滥用的工具。（3）社区自治组织和社会团体的发展不完善。（4）社区自治、社会组织发展、社会工作等方面的法律制度比较匮乏，亟待完善。
2.软法“双刃剑”特征阻碍其从形式软法走向实质软法，容易造成对法治期待的曲解。软法与硬法相比，创制过程的制约性相对多元和宽松。这既是与社区治理念的内在契合点，同时又造成了自身无法弥补的劣势。容易流于形式软法，而缺乏对实质软法的追求。
（1）软法创制程序比较简单、便捷，一些软法的规则有时候仅仅根据领导人的一个意思表达、一些简单的要求就可以产生。容易出现扭曲，违法合法性，甚至出现背离宪法精神、消解法律权威的变异。（2）软法的非强制性和柔性约束，容易造成执行力不足，可预测性和法治效力下降。（3）软法的规范表达比较抽象和模糊，部分自由裁量的空间较大，容易造成理解和执行的不确定性。
3.软法创制过程缺乏市民社会充分发育的基础：（1）软法的创制主体不明确。党委政府与社会组织之间的关系尚未完全理顺，基层政府在群众中的公信力不够强，政府基层治理的理念和机制体制不够完善，社会组织在治理中参与度不够等问题，都阻碍了多元主体作用的充分发挥。政府或者社区越俎代庖的做法，必将伤害软法的认同率和可信度。（2）公民主体意识和公众参与能力有待加强，个人角色尚未充分社会化。这既是社区治理的前提，也是软法创制的民主基础。这是一个相辅相成，动态平衡发展的过程。（3）软法形成和实施程序规范化有待提高。软法的制定必须公正、公开、公平。强调在公正协商基础上的程序有效性和规范性。（4）软法的内容流于形式。软法的规制效果必须取决于是否形成多元利益的尊重和保护，以公共福祉为中心。（5）软法缺乏严格的监督和问责体系。 （二） 建议：社区治理创新中软法的规范和培育
作为公共治理的基本法治形态，软法治理是一种涵盖主体、程序、方式、技术、责任监督机制的综合性治理模式。作为一种与公共治理内在呼应的前提或结果，软法之治的完善是与公共治理的发展相互回应，在不断调整、相互平衡的过程中动态发展的治理手段。在当下社区治理模式改革的初期，软法之治的形成和发展，同样需要进行长期的实践和摸索。有赖于社会治理模式的不断完善为软法之治提供一个开放互动的治理场域。
1.制定主体之维：优化柔性互动的多元主体结构：
（1）明确软法主体和权限。社区软法的制定，是社区共同体共同制定或认可的行为规范，必须且只能有该共同体的所有成员或代表共同制定。而且一般只能制定本共同体相关的规范，适用于本共同体成员。当下，必须矫正部分越位错位和缺位的基层政府职能，明确软法制定的主体。
（2）服务性政府与社会主体的柔性互动。治理的含义，包含着单一主体向多元主体的转变。这就意味着，政府和社会，从原先的自上而下的管理和服从，演变为互为治理的主体和对象。多中心的治理结构，要求政府进一步转变管理理念，理顺政府与社区、社会组织和社会成员之间的关系。加快政府职能转变，积极构建服务性政府。倡导上下一体，良性互动的治理体系，形成“党委领导、政府主导、社会参与”合作共治的协同治理格局。
（3）自治主体的培育与主体结构的优化。各级政府要加快推动各类社区社会组织的培育。重点支持公益慈善类、社区服务类、协会商会类、志愿服务类社会组织。加大社会组织的帮扶和支持。重视社区社会工作，引进社会工作人才，加快社区社会组织的人才培育。提高参与社区治理的水平。
2.创制程序之维：培育协同治理的民主软法机制。作为法律的一种表现形式，软法亦法，软法的制定同样必须遵循法治的原则。一是软法制定的内容，必须以社区公共利益为中心。任何不符合公共福祉的软法目的，本身是对软法治理精神和治理价值的背离。构建程序规范、内容丰富的社区软法制度体系，广泛覆盖社区公共事务，如公共决策、信息公开、社区治安、居民会议、服务条款、政务财务公开等领域。二是软法的创制基础，必须充分听取公众意见、保障公众广泛参与和民主协商。只有经过充分酝酿、互动对话的基础，才有共担责任、认同信任的可能。三是软法制定的过程应该公正透明，保障程序的合法性。
3.运行机制之维：促进利益诱导下的自律和互律。社区治理能否从形式软法走向实质软法，说到底，关键在于软法能否有效实施。软法与硬法在实施机制上的区别，更多的体现了柔性互动的自律和互律。一是要寻求软法约束力的维系点。软法的非强制性决定了软法的实施，必须依靠柔性的约束力，如名誉、面子、信用等精神利益，以及社区业主物质利益等“柔性诱导”机制。二是要建立柔性的奖惩机制，充分利用柔性的批评教育、宣传引导、建议号召等形式，以尊重和信任的奖惩方式提升社区成员的积极性。三是要建立软法监督机制和问责机制。软法作为公共治理的重要工具，其制度安排以实现公共利益的最大化为目的，必须建立起对软法和社区共同体成员必要的监督机制和问责机制，确保软法的价值得以实施。
4.制度形式之维：推广丰富有效的软法制度形式。社区治理的内容十分丰富、形式多样。作为社区治理创新的手段和方法，软法同样要面对广泛的领域。另外，相对于硬法，软法本身的具体规则比较抽象和模糊。就此而言，必须综合利用多种制度类型和制度形式，以区别具体领域的司法适用。一是制度类型的安排上，要因地制宜，根据社区情况，培育社区的公共协商、公共决策、公共监督、公共服务、公共信用等完整的社区软法制度系统，并不断更新和完善。二是根据不同的社区事务，选用适用的治理方式。如对于目标责任约束明确、主体权利义务分明的类型，可以选用契约类方式；对于物业相关、或者救济、帮扶类的权益事务，可以选用给付类方式；对于社区矛盾纠纷解决的领域，适用合意调解类方式。对于行为目标较宏观、原则较模糊的事务，可以采用建议宣导类方式等。
5.技术手段之维：具备现代化灵活的治理技术。社区软法之治，既是一个与社区治理相回应的时代产物。同样其本身也必须适应时代的改革和创新。充分利用现代科技手段，用现代技术的客观高效性保障软法程序的公正性和实效性。具体如选举中的随机抽样技术、调解中的现代协商谈判技巧、业主会议中的会议组织技术、软法惩罚中的心理技巧和惩罚技术等。
注释：
①罗豪才、宋功德.公域之治的转型——对公共治理与功法互动关系的一种透视//罗豪才.软法与公共治理.北京：北京大学出版社.2006.13，23.
②[英]哈特著.张文显、郑成良，等译.法律的概念.北京：中国大百科全书出版社.1996.1.
③罗豪才.软法与公共治理.北京：北京大学出版社.2006.