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今年的《政府工作报告》中，就养老保障体系改革提出了诸多重大举措，如完善社会保障制度和政策，推进多层次养老保障体系建设扩大长期护理保险制度访谈试点，让老年人拥有幸福晚年等。面对人口老龄化的浪潮，我们又该如何全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次养老保障体系？记者就此问题采访了中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文。
记者：《政府工作报告》提到，要完善社会保障制度和政策，推进多层次养老保障体系建设。您认为当前我国养老保障体系建设整体效果如何？
郑秉文：《政府工作报告》里的这句话意味着，2019年在多层次养老保障体系建设上将有两项重大制度突破：一是第三支柱目前的状态是由保险业和基金业的产品构成的，2018年个人税收递延型商业养老保险进行了试点，2019年将从福建、上海和苏州工业园区3个试点地区推向全国：二是养老目标基金虽然去年3月就发了文件，市场销售也超过了30亿元，但一直没有税优政策，2019年将正式实施税优政策试点。这样，保险业和基金业在第三支柱养老金中就基本都有税优政策了，就算基本告一段落。当然，去年个人税收递延型商业养老保险的三地试点也暴露出一些问题，急需跨部门的协同作战，亟待出台相应的配套政策，并需将银行业理财产品也适时纳入进来。
2019年是决胜全面建成小康社会第一个百年奋斗目标关键之年，而养老保障体系建设的重大改革任务在全面建成小康社会的指标体系中占据重要地位。从这个角度讲，政府工作报告列出的社会保障体系和养老保障体系诸多改革任务清单是全面建成小康社会的“最后一公里”，具有历史性、指标性和标志性的意义。
记者：如何看待当前养老保障体系改革？针对今年《政府工作报告》中降低企业社保缴费负担带来的蝴蝶效应，您有哪些建议？
郑秉文：“下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。”这是政府工作报告的一个最大亮点。中国养老保险实施的统一费率是28%，在世界主要国家中是最高的国家之一。为减少企业负担，在几年前的供给侧结构性改革中，大部分省份的费率已降至19%。此次宣布再次降至16%，是一个大手笔，大约可为企业减少3700亿元负担。由此可见，养老保险费降至16%是供给侧结构性改革和支持实体经济的重大举措，也是征缴机构转型的重要成果。它可缓解企业负担，尤其对中小微企业来说，社保缴费负担将有实质性的下降。当然，降费后在中期内将给基金收支平衡带来严峻挑战，我们团队对16%的缴费水平能否实现收支平衡进行了“压力试验”，做了中长期测算，近期问题不大，但中长期是肯定收不抵支的，需要别的手段进行干预。
“对冲”这次降费可能导致出现的财务缺口一个办法是尽快建立一只“外汇型”主权养老基金。我国于2007年曾划拔2000亿美元建立“主权财富基金”一一中国投资有限责任公司、2000年曾建立一只“非缴费型”主权养老基金一一全国社保基金。这两只基金运行情况和收益率良好，自成立以来，中投公司年化净收益率为5.94%，全国社保基金的收益率高达8.44%。可以说，我国建立大型机构投资者已经积累了一定的经验，如果能划拨5000亿美元建立一只“外汇型”主权养老基金，实行全球资产配置，对提高养老基金可持续性将发挥积极作用。
建立“外汇型”主权养老基金不仅可弥补我国养老保障体系短板，而且对庞大外汇储备来说还可分散投资风险，提高外汇储备收益率淡化政治色彩，有效缓解“中国威胁论”：取之于民，用之于民，成为还汇于民的有效方式。重要的是，我国正处于建立“外汇型”主权养老基金的机会窗口期，随着经济增长逐渐进入稳态，外汇储备规模必将逐年下降，时不我待。
记者：国家提出扩大长期护理保险制度试点。长期护理保险目前运行状况如何？继续扩大试点应注意哪些问题？
郑秉文：2018年我国6 0岁及以上人口达2.49亿人，占总人口17.9%，到2050年将达4.79亿，占35.1%。据全國老龄办的调研评估结果，我国老年人的失能率高达18.3%，因此，建立长期护理保险制度是促进社会经济发展的战略性举措，是健全社会保障体系的制度性安排，是促进公平正义和维护稳定的社会性需求，它有利于保障失能人员基本生活权益和有尊严的生活质量，有助于失能人员陪护亲属重返劳动力市场和提高劳动供给水平，有利于促进养老服务业的发展和拓展一个新业态。
2016年6月人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，开始实施长期护理保险试点并拟定了15个试点城市。两年半来，长期护理保险试点取得了可喜成就，“自愿”加入试点的城市越来越多，总数已有四五十个。但是，由于《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》只是一个规范性文件，各试点城市在制度设计方面存在非常大的差异性。目前应及早决定的有三个问题：一是独立建制筹资，还是与医保合二为一;二是财政介入的筹资比例应做出基本规定，以防止出现福利刚性;三是经办服务体系中商业保险介入的深度和原则也应该有个明确的说法。
如不尽早对制度模式予以确定，试点的城市越多，以后制度统一的进程和质量就越难。在结束试点之前，应至少制定一套护理需求认定和等级评定等标准体系和管理办法，应调查统计获取权威和准确的失能率等基本数据，否则，制度设计和可持续性的测算将难以进行。
记者：《政府工作报告》提到，要完善社会保障制度和政策，推进多层次养老保障体系建设。您认为当前我国养老保障体系建设整体效果如何？
郑秉文：《政府工作报告》里的这句话意味着，2019年在多层次养老保障体系建设上将有两项重大制度突破：一是第三支柱目前的状态是由保险业和基金业的产品构成的，2018年个人税收递延型商业养老保险进行了试点，2019年将从福建、上海和苏州工业园区3个试点地区推向全国：二是养老目标基金虽然去年3月就发了文件，市场销售也超过了30亿元，但一直没有税优政策，2019年将正式实施税优政策试点。这样，保险业和基金业在第三支柱养老金中就基本都有税优政策了，就算基本告一段落。当然，去年个人税收递延型商业养老保险的三地试点也暴露出一些问题，急需跨部门的协同作战，亟待出台相应的配套政策，并需将银行业理财产品也适时纳入进来。
2019年是决胜全面建成小康社会第一个百年奋斗目标关键之年，而养老保障体系建设的重大改革任务在全面建成小康社会的指标体系中占据重要地位。从这个角度讲，政府工作报告列出的社会保障体系和养老保障体系诸多改革任务清单是全面建成小康社会的“最后一公里”，具有历史性、指标性和标志性的意义。
记者：如何看待当前养老保障体系改革？针对今年《政府工作报告》中降低企业社保缴费负担带来的蝴蝶效应，您有哪些建议？
郑秉文：“下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。”这是政府工作报告的一个最大亮点。中国养老保险实施的统一费率是28%，在世界主要国家中是最高的国家之一。为减少企业负担，在几年前的供给侧结构性改革中，大部分省份的费率已降至19%。此次宣布再次降至16%，是一个大手笔，大约可为企业减少3700亿元负担。由此可见，养老保险费降至16%是供给侧结构性改革和支持实体经济的重大举措，也是征缴机构转型的重要成果。它可缓解企业负担，尤其对中小微企业来说，社保缴费负担将有实质性的下降。当然，降费后在中期内将给基金收支平衡带来严峻挑战，我们团队对16%的缴费水平能否实现收支平衡进行了“压力试验”，做了中长期测算，近期问题不大，但中长期是肯定收不抵支的，需要别的手段进行干预。
“对冲”这次降费可能导致出现的财务缺口一个办法是尽快建立一只“外汇型”主权养老基金。我国于2007年曾划拔2000亿美元建立“主权财富基金”一一中国投资有限责任公司、2000年曾建立一只“非缴费型”主权养老基金一一全国社保基金。这两只基金运行情况和收益率良好，自成立以来，中投公司年化净收益率为5.94%，全国社保基金的收益率高达8.44%。可以说，我国建立大型机构投资者已经积累了一定的经验，如果能划拨5000亿美元建立一只“外汇型”主权养老基金，实行全球资产配置，对提高养老基金可持续性将发挥积极作用。
建立“外汇型”主权养老基金不仅可弥补我国养老保障体系短板，而且对庞大外汇储备来说还可分散投资风险，提高外汇储备收益率淡化政治色彩，有效缓解“中国威胁论”：取之于民，用之于民，成为还汇于民的有效方式。重要的是，我国正处于建立“外汇型”主权养老基金的机会窗口期，随着经济增长逐渐进入稳态，外汇储备规模必将逐年下降，时不我待。
记者：国家提出扩大长期护理保险制度试点。长期护理保险目前运行状况如何？继续扩大试点应注意哪些问题？
郑秉文：2018年我国6 0岁及以上人口达2.49亿人，占总人口17.9%，到2050年将达4.79亿，占35.1%。据全國老龄办的调研评估结果，我国老年人的失能率高达18.3%，因此，建立长期护理保险制度是促进社会经济发展的战略性举措，是健全社会保障体系的制度性安排，是促进公平正义和维护稳定的社会性需求，它有利于保障失能人员基本生活权益和有尊严的生活质量，有助于失能人员陪护亲属重返劳动力市场和提高劳动供给水平，有利于促进养老服务业的发展和拓展一个新业态。
2016年6月人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，开始实施长期护理保险试点并拟定了15个试点城市。两年半来，长期护理保险试点取得了可喜成就，“自愿”加入试点的城市越来越多，总数已有四五十个。但是，由于《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》只是一个规范性文件，各试点城市在制度设计方面存在非常大的差异性。目前应及早决定的有三个问题：一是独立建制筹资，还是与医保合二为一;二是财政介入的筹资比例应做出基本规定，以防止出现福利刚性;三是经办服务体系中商业保险介入的深度和原则也应该有个明确的说法。
如不尽早对制度模式予以确定，试点的城市越多，以后制度统一的进程和质量就越难。在结束试点之前，应至少制定一套护理需求认定和等级评定等标准体系和管理办法，应调查统计获取权威和准确的失能率等基本数据，否则，制度设计和可持续性的测算将难以进行。