2013年9月，国务院办公厅下发了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出了我国养老服务业的发展目标，在政策措施中明确提到“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”。老年人住房反向抵押养老保险，即我们通常所称的“以房养老”，其含义就是老年人把已经付清贷款的房子，抵押给商业银行、保险公司等金融机构，金融机构通过数据统计和精算，综合考虑老年人的年龄、预期寿命、房产若干年后的价值等因素，定期发给老年人一定数额的养老金。老年人去世后，房产出售用于归还贷款，其升值部分归金融机构所有。
　　“以房养老”这种养老模式最早出现在西方国家。近30年来，这种养老模式在国外有较大发展，尤其在美国、加拿大、英国、新加坡等国均取得一定程度的进展。近年来，我国北京、上海、南京等地都有过“以房养老”的尝试，然而，在这几年的实际运行中，“以房养老”并没有得到老年人的普遍认同。除了老年人的传统养老观念、金融机构难以确定支付养老金年限等因素外，我国目前相关法律规定也对“以房养老”的实施存在掣肘。
　　首先，我国《担保法》第四十条规定：“订立抵押合同时，抵押权人和抵押人在合同中不得约定在债务履行期届满抵押权人未受清偿时，抵押物的所有权转移为债权人所有。”《物权法》第一百八十六条规定：“抵押权人在债务履行期届满前，不得与抵押人约定债务人不履行到期债务时抵押财产归债权人所有。”从法律规定可以看出，我国法律明确禁止当事人在抵押合同中约定债务人无法清偿到期债务，债权人可取得抵押物的所有权，但是“以房养老”却要求金融机构可以在老年人没有履行偿还债务时可以取得老年人房子的所有权。法律规定与“以房养老”制度设计有所矛盾。“以房养老”制度设计的是拥有住房产权的老年人，将住房抵押给金融机构，相应的金融机构按月或年支付现金给借款人。当借款人去世后，该机构获得住房的产权，将其销售、出租或者拍卖，用来偿还贷款本息。因此解决这个矛盾是“以房养老”顺利实施的前提条件之一。
　　其次，《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有。即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年：（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”在实施“以房养老”时，如果老年人拥有住房的土地使用权快要接近70年，对金融机构的收益必将产生不利影响。虽然《物权法》第一百四十八条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”但如何续期，是否应重新缴纳土地出让金等问题并未明确，这也给“以房养老”设置了法律障碍。
　　再次，《担保法》第三十七条第二款规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”《物权法》第一百八十二条规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”根据法律确立的房屋和土地不能分离的原则，农民建于宅基地之上的农村房屋也是不能够抵押的。这意味着“以房养老”可以实施的范围只能局限于城镇居民，广大的农村地区则可能成为实施的“盲区”。
　　最后，《商业银行法》第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”在实施“以房养老”时，如果商业银行成为主体，那么如何管理手中所拥有的大量住房，实现住房价值的转换，是商业银行必须考虑的问题。但是在现有法律的框架内，商业银行的投资行为却受到了法律的限制。
　　因此，虽然《意见》提出了开展“以房养老”的试点，但是真正要让这项政策得到有效实施，仅存法律层面就需要立法完善。国家立法机关和相关职能部门有必要制定能够保证“以房养老”顺利实施的法律法规，在保证金融机构利益的同时，有效地维护老年人的合法权益，从而推动实现我国养老服务业的发展目标。
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