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摘 要 为了保护民用航空器的安全，各国纷纷签订一系列的国际公约。其中《东京公约》为打击国际民用航空器上犯罪奠定了基础。然而随着民用航空业的快速发展，各国逐渐意识到《东京公约》的滞后性，2014年《蒙特利尔议定书》应运而生。但是议定书出台至今已两年，加入和批准效果却不容乐观。近年来机上犯罪及其他非法扰乱行为愈加频发，批准《蒙特利尔议定书》对保障航空安全，实现东京公约的现代化，具有十分重要的意义。
关键词 《蒙特利尔议定书》 管辖权 批准问题 现代化
基金项目：校级大学生创新创业项目，《2014年蒙特利尔议定书批准问题研究》，项目编号：IECAUC2015117。
作者简介：王智慧，中国民航大学法学院航空法专业本科生；刘洋、谢莹莹、王怡灵，中国民航大学法学院。
中图分类号：D816 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-143-03
1963年9月14日在东京通过的《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》（Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft）（简称《东京公约》）是第一个对不偱规和非法干扰行为做出规定的公约。我国加入《东京公约》于1978年，公约对我国生效于1979年。《东京公约》对维护航空安全，完善航空立法有着重大意义。然而近年来发生机上犯罪和非法扰乱行为事件频繁不断升高，严重程度不断升级，《东京公约》逐渐显露出严重的滞后性。据国际民用航空组织统计，2008年至2013年五年的时间内，平均每1200次飞行中发生1起非法干扰行为 。为了打击危害航空安全的犯罪及其他非法干扰行为，保护航空安全及机上人员、财产安全，实现《东京公约》现代化，修订《东京公约》已成为重点工作之一。国际航空运输协会于2009年9月在国际民航组织法律委员会第34届会议上提议成立一个工作组来处理这一问题，并得到委员会支持。2011年5月秘书处研究小组就《东京公约》的内容进行审查。同年11月成立法律委员会小组委员会编写对《东京公约》实行现代化的案文草案。 经历了近3年的研究、讨论，最终形成《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约〉的议定书》（简称《蒙特利尔议定书》），于2014年4月4日，在蒙特利尔向所有国家开放签字。本文结合国内外的专家学者对2014年《蒙特利尔议定书》的讨论及对比，评述议定书修订的法律意义。结合我国立法现状，对我国是否批准2014年《蒙特利尔议定书》开展进一步的研究。
一、《东京公约》存在的问题及修订内容
《蒙特利尔议定书》主要针对管辖权和航空安保方面对《东京公约》进行大篇幅的修改。《东京公约》中规定了航空器的登记国具有管辖权，而仅在第13条提到航空器降落地国的管辖权。而在实践中，许多国家的法律制度并未规定该项义务，因此当航空器降落地国与机上犯罪和其他非法干扰行为没有直接联系，且没有赋予航空器降落地国管辖权的情况下，许多国家对上述义务往往采取放任的态度，从而导致大量行为人没有得到应有的惩罚。当一国通过干租或湿租的方式将航空器租给另一个国家时，航空器的登记国与航空器上发生的危害行为并没有必然的联系。而航空器经营人所在国则以缺乏管辖权为由不予惩治，导致行为人逍遥法外。因此议定书增设经营人所在地国管辖权，弥补这一管辖漏洞。且议定书第二条规定：“当经营人所在国与登记国不是同一国家时，公约第四条、第五条和第十三条中所用的‘登记国’一词应被视为经营人所在国。”议定书对管辖权的修订使得该项法律规定更为缜密，形成了由登记国、降落地国、经营人所在国环环相扣的管辖权体系。 加大了对航空器犯罪和其他非法干扰行为的打击力度，使行为人无机可乘。进而有效打击机上不法行为，恢复航空器上良好秩序。
自“9.11”事件发生后，机上安保问题得到各国的重视，2014年马航失联事件使各国更加认识到增设机上安保员的必要。在《蒙特利尔议定书》中，重点引入机上安保员条款。机上安保员增设的主旨在于协助机长和机组成员遏止与排除航空器上的不循规和扰乱行为，并对紧急事件作出更为有效的响应。该制度的增设维护了国际公约的统一性并一定程度上减轻了机长判断不循规和扰乱行为的负担。同时议定书中对机上安保员与机长职权冲突问题进行了协调，对机上安保员的权力加以规制。此外，议定书还统一了“飞行中”的定义，取消了“飞行中”的双轨制。扩大了公约适用范围，更全面地规制机上发生的罪行与行为。最后议定书采取个别列举的方式限定了机上犯罪和其他扰乱行为，并规定第十五条之二，取代了备受讨论的罪行清单，成为希望与不希望有罪行清单的人之间的折衷。
二、《蒙特利尔议定书》的批准现状
《蒙特利尔议定书》自出台至2015年10月20日，已有29个国家签字，而批准或加入的国家仅仅只有一个。距议定书中规定的“自第二十二份批准书、接受书、核准书或加入书交存后保存人之日后第二个月的第一天生效。”的生效要件相差甚远。然而签署《蒙特利尔议定书》的近30个国家中，近乎没有欧洲国家和北美国家。 笔者不禁为议定书是否会取得成功而担忧。《蒙特利尔议定书》建立管辖权的规定将对采取机上犯罪和其他非法干扰行为旅客有重要影响，并有助于改变世界各地的执法趋势。然而该司法管辖权只会对全球产生重大影响。因此该协议必须得到广泛的认可，并且劝说一些国家批准管辖条款。 另外议定书中引入的机上安保员条款对一些有一个强大的计划现在或预期在未来建立一个有意义的体系国家来说是一种致命缺陷。他们不承认授权给执法人员主动对飞机和人员安全的威胁或对破坏秩序和纪律采取行动的规定。他们认为该协议侵犯国家行使的核心主权。因此，在变幻莫测的不同立法制度和国内政治议程下，《议定书》生效之前需要一段甚至更长的时间才会被广泛批准。
三、我国批准《蒙特利尔议定书》的必要性 本文主要探讨我国批准蒙特利尔议定书的必要性问题，对我国而言，如果缺乏必要性基础，即使在批准公约的可行性上不存在任何实质的问题，批准公约也是毫无实际意义的，并可能因此而多承担了一种公约义务。 那么，在我国蒙特利尔议定书的必要性问题上，笔者以为，应当从以下三个方面进行考虑；其一，在我国增设管辖权能否弥补《东京公约》中存在的管辖权漏洞，是否与已有管辖权规定相冲突；其二，议定书增设机上安保员能否与我国相关的法律法规接轨；其三，批准《蒙特利尔议定书》与我国其他国内法是否存在冲突，是否能带动我国航空安全立法的发展。
（一）管辖权的修订对我国批准议定书的影响
航空器降落地国管辖权为《东京公约》现代化的核心。在国际航空领域中，航空器降落地国是对航空器飞行过程中发生的罪行进行管辖最便利的国家。 航空器降落地国的管辖权在部分国家国内法中早已有所体现，如法国的《民航法》，澳大利亚的《联邦刑事法规》，美国和加拿大等国。我国《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第24条相关规定：“在对航空器上出现的扰乱行为或者非法干扰行为等严重危害飞行安全行为处置结束后，机长应当责成航空安全员填写机上事件移交单。经机长签字确认后，航空安全员应当将行为人与有关证据一并移交有管辖权的机场公安机关调查处理。对于航空器起飞后发生的事件，移交最先降落地机场公安机关。”间接承认降落地国管辖权。此外一些国家在设立降落地国管辖权的同时还规定了经营人所在国的管辖权，如阿拉伯和委内瑞拉等国。笔者认为，议定书增加了航空器降落地国管辖权和航空器经营人所在国管辖权之规定是相对完善的，而并不如众多学者阐述的一般。但是议定书对管辖权之规定着实需改善。首先，若某项行为依航空器登记国或经营人所在国法律属于犯罪或其他非法干扰行为，而依航空器降落地国法律却不为上述行为，机长将该行为人移交航空器降落地国，那么航空器降落地国管辖权的增设还是否必要？其次，《蒙特利尔议定书》中并未规定普遍管辖权，那么当行为人逃脱到与该行为无必然联系的国家，该行为人岂不是仍会逍遥法外？再或者，如果规定普遍管辖权制度，那么对于管辖权优先适用的问题是否应当有所规定。
我国在相关的法律法规中并没有直接规定降落地国和经营人所在国的管辖权，对于航空器上发生的危害航空安全的犯罪行为和其他非法干扰行为的管辖权实际上是一种类比属地管辖权，我国《刑事诉讼法》第二十四条之规定，“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。”因此，依我国的《刑事诉讼法》，只有航空器的登记国具有管辖权，并不能保证降落地国或经营人所在国的管辖权。 而早在我国批准并加入的《海牙公约》和《蒙特利尔公约》中已有相关规定。我国《刑法》对普遍管辖权有所规定，然而该普遍管辖权并非国际公约中所规定的司法管辖权，而是我国《刑法》对犯罪的立法管辖权。仅规定在发生符合国际公约中规定的关于违法犯罪行为时，应当适用我国《刑法》来确定其罪行，并科处刑罚。由此看来，若批准《蒙特利尔议定书》，修改我国国内法实为必然。
（二）批准蒙特利尔议定书对我国国内法的影响
国内法律变化往往是批准的国际条约的先决条件。我国对维护航空安全的立法才刚刚起步，尚没有一部完整的关于航空安全的法律法规。仅仅在《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》等法律法规中有零散的规定。另外，现行的理论研究不能为当代新出现的各式各样的机上犯罪和其他非法干扰行为的规制提出与时俱进的建议。我国关于机长及机上安保员的立法也过于陈旧粗糙，严重滞后于维护民用航空运输的安全形势需要，这无疑妨碍了我国民航强国目标的实现。因此需要综合国际公约的最新内容以及国内实践的最新发展予以更新完善。 《蒙特利尔议定书》对《东京公约》让我国逐渐意识到国内航空安全法律法规的不足。
关于机上安保员的定义，我国的现行的法律法规及规范性文件中没有直接采用机上安保员的称谓，这与议定书存在必然的冲突。在公约的适用范围中，《中华人民共和国刑法》第六条第二款之规定，“凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的，也适用本法。”2014年《蒙特利尔议定书》中将公约的适用范围限定在“飞行中”。议定书统一“飞行中”概念的目的在于扩大议定书的适用范围，但是这一适用范围相比于我国《刑法》中“航空器内”的范围仍然有所差距。因此如果我国批准《蒙特利尔议定书》在法律如何适用方面存在冲突。另外，关于我国国内法与国际公约中刑事方面的冲突，我国“国际法”中并没有规定谁优先适用。因此如若我国批准《蒙特利尔议定书》，必然要对上述方面进行规定。保障我国国内法与国际公约的有效衔接。
笔者建议，如若我国批准《蒙特利尔议定书》，应当对议定书与我国国内法进行对比衡量，系统的完善国内关于机上犯罪和其他非法干扰行为的法规、规章、行业标准及规范性文件，实现国际公约与我国国内法的有机统一，切实履行自身所承担的国际义务，有效地维护国际航空秩序。
四、结论
2014年《蒙特利尔议定书》所取得的成果弥补了《东京公约》的诸多不足。尽管这一修订仍然不够充分，其修订条款也尚未得到国际上广泛的认同。但这并不能成为我国不批准议定书的理由。我国是否应该批准《蒙特利尔议定书》，应当对公约产生的影响进行周全的审视，得出科学合理的结论。《蒙特利尔议定书》使我国所面临的现实困境与所要决的实践问题清晰地浮现出来，有利于各国与国际民航组织就此问题进一步采取后续行动。例如从国内立法层面或通过签订双边或多边条约完善遏止机上犯罪和其他非法干扰行为的规则，加强国际合作交流。“到目前为止，已有二十九个国家签署协议，它的未来是光明的” 。因此笔者认为，我国应当批准《蒙特利尔议定书》。议定书有利于加强我国航空安全法律体系的统一化以及立法的现代化进程，并将更有效地遏止和规制日益严峻的机上犯罪与其他非法扰乱行为，更好地维护和保障国际航空运输活动的安全与秩序。
注释：
Nicholas Humphrey：article： “Angry people in the sky： Air rage and the tokyo convention”，Journal of Air Law
关键词 《蒙特利尔议定书》 管辖权 批准问题 现代化
基金项目：校级大学生创新创业项目，《2014年蒙特利尔议定书批准问题研究》，项目编号：IECAUC2015117。
作者简介：王智慧，中国民航大学法学院航空法专业本科生；刘洋、谢莹莹、王怡灵，中国民航大学法学院。
中图分类号：D816 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-143-03
1963年9月14日在东京通过的《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》（Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft）（简称《东京公约》）是第一个对不偱规和非法干扰行为做出规定的公约。我国加入《东京公约》于1978年，公约对我国生效于1979年。《东京公约》对维护航空安全，完善航空立法有着重大意义。然而近年来发生机上犯罪和非法扰乱行为事件频繁不断升高，严重程度不断升级，《东京公约》逐渐显露出严重的滞后性。据国际民用航空组织统计，2008年至2013年五年的时间内，平均每1200次飞行中发生1起非法干扰行为 。为了打击危害航空安全的犯罪及其他非法干扰行为，保护航空安全及机上人员、财产安全，实现《东京公约》现代化，修订《东京公约》已成为重点工作之一。国际航空运输协会于2009年9月在国际民航组织法律委员会第34届会议上提议成立一个工作组来处理这一问题，并得到委员会支持。2011年5月秘书处研究小组就《东京公约》的内容进行审查。同年11月成立法律委员会小组委员会编写对《东京公约》实行现代化的案文草案。 经历了近3年的研究、讨论，最终形成《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约〉的议定书》（简称《蒙特利尔议定书》），于2014年4月4日，在蒙特利尔向所有国家开放签字。本文结合国内外的专家学者对2014年《蒙特利尔议定书》的讨论及对比，评述议定书修订的法律意义。结合我国立法现状，对我国是否批准2014年《蒙特利尔议定书》开展进一步的研究。
一、《东京公约》存在的问题及修订内容
《蒙特利尔议定书》主要针对管辖权和航空安保方面对《东京公约》进行大篇幅的修改。《东京公约》中规定了航空器的登记国具有管辖权，而仅在第13条提到航空器降落地国的管辖权。而在实践中，许多国家的法律制度并未规定该项义务，因此当航空器降落地国与机上犯罪和其他非法干扰行为没有直接联系，且没有赋予航空器降落地国管辖权的情况下，许多国家对上述义务往往采取放任的态度，从而导致大量行为人没有得到应有的惩罚。当一国通过干租或湿租的方式将航空器租给另一个国家时，航空器的登记国与航空器上发生的危害行为并没有必然的联系。而航空器经营人所在国则以缺乏管辖权为由不予惩治，导致行为人逍遥法外。因此议定书增设经营人所在地国管辖权，弥补这一管辖漏洞。且议定书第二条规定：“当经营人所在国与登记国不是同一国家时，公约第四条、第五条和第十三条中所用的‘登记国’一词应被视为经营人所在国。”议定书对管辖权的修订使得该项法律规定更为缜密，形成了由登记国、降落地国、经营人所在国环环相扣的管辖权体系。 加大了对航空器犯罪和其他非法干扰行为的打击力度，使行为人无机可乘。进而有效打击机上不法行为，恢复航空器上良好秩序。
自“9.11”事件发生后，机上安保问题得到各国的重视，2014年马航失联事件使各国更加认识到增设机上安保员的必要。在《蒙特利尔议定书》中，重点引入机上安保员条款。机上安保员增设的主旨在于协助机长和机组成员遏止与排除航空器上的不循规和扰乱行为，并对紧急事件作出更为有效的响应。该制度的增设维护了国际公约的统一性并一定程度上减轻了机长判断不循规和扰乱行为的负担。同时议定书中对机上安保员与机长职权冲突问题进行了协调，对机上安保员的权力加以规制。此外，议定书还统一了“飞行中”的定义，取消了“飞行中”的双轨制。扩大了公约适用范围，更全面地规制机上发生的罪行与行为。最后议定书采取个别列举的方式限定了机上犯罪和其他扰乱行为，并规定第十五条之二，取代了备受讨论的罪行清单，成为希望与不希望有罪行清单的人之间的折衷。
二、《蒙特利尔议定书》的批准现状
《蒙特利尔议定书》自出台至2015年10月20日，已有29个国家签字，而批准或加入的国家仅仅只有一个。距议定书中规定的“自第二十二份批准书、接受书、核准书或加入书交存后保存人之日后第二个月的第一天生效。”的生效要件相差甚远。然而签署《蒙特利尔议定书》的近30个国家中，近乎没有欧洲国家和北美国家。 笔者不禁为议定书是否会取得成功而担忧。《蒙特利尔议定书》建立管辖权的规定将对采取机上犯罪和其他非法干扰行为旅客有重要影响，并有助于改变世界各地的执法趋势。然而该司法管辖权只会对全球产生重大影响。因此该协议必须得到广泛的认可，并且劝说一些国家批准管辖条款。 另外议定书中引入的机上安保员条款对一些有一个强大的计划现在或预期在未来建立一个有意义的体系国家来说是一种致命缺陷。他们不承认授权给执法人员主动对飞机和人员安全的威胁或对破坏秩序和纪律采取行动的规定。他们认为该协议侵犯国家行使的核心主权。因此，在变幻莫测的不同立法制度和国内政治议程下，《议定书》生效之前需要一段甚至更长的时间才会被广泛批准。
三、我国批准《蒙特利尔议定书》的必要性 本文主要探讨我国批准蒙特利尔议定书的必要性问题，对我国而言，如果缺乏必要性基础，即使在批准公约的可行性上不存在任何实质的问题，批准公约也是毫无实际意义的，并可能因此而多承担了一种公约义务。 那么，在我国蒙特利尔议定书的必要性问题上，笔者以为，应当从以下三个方面进行考虑；其一，在我国增设管辖权能否弥补《东京公约》中存在的管辖权漏洞，是否与已有管辖权规定相冲突；其二，议定书增设机上安保员能否与我国相关的法律法规接轨；其三，批准《蒙特利尔议定书》与我国其他国内法是否存在冲突，是否能带动我国航空安全立法的发展。
（一）管辖权的修订对我国批准议定书的影响
航空器降落地国管辖权为《东京公约》现代化的核心。在国际航空领域中，航空器降落地国是对航空器飞行过程中发生的罪行进行管辖最便利的国家。 航空器降落地国的管辖权在部分国家国内法中早已有所体现，如法国的《民航法》，澳大利亚的《联邦刑事法规》，美国和加拿大等国。我国《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第24条相关规定：“在对航空器上出现的扰乱行为或者非法干扰行为等严重危害飞行安全行为处置结束后，机长应当责成航空安全员填写机上事件移交单。经机长签字确认后，航空安全员应当将行为人与有关证据一并移交有管辖权的机场公安机关调查处理。对于航空器起飞后发生的事件，移交最先降落地机场公安机关。”间接承认降落地国管辖权。此外一些国家在设立降落地国管辖权的同时还规定了经营人所在国的管辖权，如阿拉伯和委内瑞拉等国。笔者认为，议定书增加了航空器降落地国管辖权和航空器经营人所在国管辖权之规定是相对完善的，而并不如众多学者阐述的一般。但是议定书对管辖权之规定着实需改善。首先，若某项行为依航空器登记国或经营人所在国法律属于犯罪或其他非法干扰行为，而依航空器降落地国法律却不为上述行为，机长将该行为人移交航空器降落地国，那么航空器降落地国管辖权的增设还是否必要？其次，《蒙特利尔议定书》中并未规定普遍管辖权，那么当行为人逃脱到与该行为无必然联系的国家，该行为人岂不是仍会逍遥法外？再或者，如果规定普遍管辖权制度，那么对于管辖权优先适用的问题是否应当有所规定。
我国在相关的法律法规中并没有直接规定降落地国和经营人所在国的管辖权，对于航空器上发生的危害航空安全的犯罪行为和其他非法干扰行为的管辖权实际上是一种类比属地管辖权，我国《刑事诉讼法》第二十四条之规定，“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。”因此，依我国的《刑事诉讼法》，只有航空器的登记国具有管辖权，并不能保证降落地国或经营人所在国的管辖权。 而早在我国批准并加入的《海牙公约》和《蒙特利尔公约》中已有相关规定。我国《刑法》对普遍管辖权有所规定，然而该普遍管辖权并非国际公约中所规定的司法管辖权，而是我国《刑法》对犯罪的立法管辖权。仅规定在发生符合国际公约中规定的关于违法犯罪行为时，应当适用我国《刑法》来确定其罪行，并科处刑罚。由此看来，若批准《蒙特利尔议定书》，修改我国国内法实为必然。
（二）批准蒙特利尔议定书对我国国内法的影响
国内法律变化往往是批准的国际条约的先决条件。我国对维护航空安全的立法才刚刚起步，尚没有一部完整的关于航空安全的法律法规。仅仅在《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》等法律法规中有零散的规定。另外，现行的理论研究不能为当代新出现的各式各样的机上犯罪和其他非法干扰行为的规制提出与时俱进的建议。我国关于机长及机上安保员的立法也过于陈旧粗糙，严重滞后于维护民用航空运输的安全形势需要，这无疑妨碍了我国民航强国目标的实现。因此需要综合国际公约的最新内容以及国内实践的最新发展予以更新完善。 《蒙特利尔议定书》对《东京公约》让我国逐渐意识到国内航空安全法律法规的不足。
关于机上安保员的定义，我国的现行的法律法规及规范性文件中没有直接采用机上安保员的称谓，这与议定书存在必然的冲突。在公约的适用范围中，《中华人民共和国刑法》第六条第二款之规定，“凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的，也适用本法。”2014年《蒙特利尔议定书》中将公约的适用范围限定在“飞行中”。议定书统一“飞行中”概念的目的在于扩大议定书的适用范围，但是这一适用范围相比于我国《刑法》中“航空器内”的范围仍然有所差距。因此如果我国批准《蒙特利尔议定书》在法律如何适用方面存在冲突。另外，关于我国国内法与国际公约中刑事方面的冲突，我国“国际法”中并没有规定谁优先适用。因此如若我国批准《蒙特利尔议定书》，必然要对上述方面进行规定。保障我国国内法与国际公约的有效衔接。
笔者建议，如若我国批准《蒙特利尔议定书》，应当对议定书与我国国内法进行对比衡量，系统的完善国内关于机上犯罪和其他非法干扰行为的法规、规章、行业标准及规范性文件，实现国际公约与我国国内法的有机统一，切实履行自身所承担的国际义务，有效地维护国际航空秩序。
四、结论
2014年《蒙特利尔议定书》所取得的成果弥补了《东京公约》的诸多不足。尽管这一修订仍然不够充分，其修订条款也尚未得到国际上广泛的认同。但这并不能成为我国不批准议定书的理由。我国是否应该批准《蒙特利尔议定书》，应当对公约产生的影响进行周全的审视，得出科学合理的结论。《蒙特利尔议定书》使我国所面临的现实困境与所要决的实践问题清晰地浮现出来，有利于各国与国际民航组织就此问题进一步采取后续行动。例如从国内立法层面或通过签订双边或多边条约完善遏止机上犯罪和其他非法干扰行为的规则，加强国际合作交流。“到目前为止，已有二十九个国家签署协议，它的未来是光明的” 。因此笔者认为，我国应当批准《蒙特利尔议定书》。议定书有利于加强我国航空安全法律体系的统一化以及立法的现代化进程，并将更有效地遏止和规制日益严峻的机上犯罪与其他非法扰乱行为，更好地维护和保障国际航空运输活动的安全与秩序。
注释：
Nicholas Humphrey：article： “Angry people in the sky： Air rage and the tokyo convention”，Journal of Air Law