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摘要：加强对政党的法律规范，是二战以后民主政治的一个基本现象。政党法律规范，是指由国家立法机关制定或认可的正式规范体系，主要包括宪法、《政党法》、选举法等相关法律、专项政党立法四种规范形式，具有权威性、导向性、政治性、应然性等显著特点。南于国情不同，不同的国家采取的政党法律规范形式有所不同。一般而言，政党法律规范是由国家或统治者制定的。但在政党政治时代，执政党或大党控制着议会多数；没有它们的同意或认可，任何的政党法律都难以在议会通过，政党法律规范实际上由执政党或议会多数党主导制定。因此，它不可避免地带有执政党或议会多数党的政治取向与价值偏好，这种价值偏好体现在对法治、民主、自由与平等的政治取舍上。
关键词：政党法律规范；基本内涵、基本形式；制定主体；价值偏好
中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2011)01-0038-08
当今世界是政党政治世界。所谓政党政治，从根本上讲，“是指政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位的政治，”其性质定位属于民主政治。当代民主政治，从一定意义上说，也是法治政治、规则政治；只有当规则主导着政党关系与政党行为时，政党政治才是和平的、有序的、常态的。在第二次世界大战(以下简称“二战”)以前，政党一般被视为社团组织，各国基本上是消极地承认政党，对政党没有专门的法律规定。政党政治一般按惯例进行。二战以后，一方面基于对纳粹政党暴行的反思，另一方面基于政党政治地位的提高。世界上许多国家开始在法律上承认政党、用法律来规范政党，以防止政党以民主方式推翻民主制度、实行法西斯专政，防止政党权力膨胀、滥用权力与政治腐败。可以说，二战以后，用法律来规范政党，成为世界政党政治的一个基本趋势；对政党法律规范问题的研究，也成为政党政治的一个重要问题。那么，什么是政党法律规范，政党法律规范有哪些基本形式，政党法律规范的价值偏好是什么?这是本文试图回答的三个问题。
一、政党法律规范的内涵与基本特点
政党法律规范，是指南国家立法机关制定或认可、通过法律条文表述、并由国家强制力保证实施的关于政党的正式规范体系。这里的国家权力机关，既包括最高立法机关，如国会或议会；也包括地方立法机关，如美国的各州议会。这里的法律，是广义的法律，是指一切有权制订规范性法律文件的国家机关制定的规范性文件，既包括由国家最高立法机关制定的法律文件，也包括有关地方立法机关制定的法律文件，如美国的州法等。这里的“规范”，从形式上看是一个名词，是客观存在的法律形式；但从实践上看，又可作为动词使用，政党法律规范是对政党的有关规定，其目的是规范政党地位与政党行为，维护政党政治秩序。从内容上看，政党法律规范主要涉及两个方面，一是对政党地位的法律规范，涉及到政党的性质与地位、权利与义务、功能与作用等具体内容，这类法律规范也叫实体性法律规范。二是对政党行为与政党关系的法律规范，既包括原则性法律规范，也包括规则性规范；其中，原则性规范比较模糊，如对政党自由、政党民主等的原则性规定；而规则性规范比较具体，如对政党提名、政治捐款等具体政党行为的规定。
要准确理解政党法律规范的基本内涵，须正确理解三个相关问题：
(1)规则(rule)、规范(Norm)、法(law)、法律(law)四者之间的关系。规则、规范、法、法律是四个密切相关的概念，常常被混用，但它们的内涵与外延有所不同；厘清这四者关系，有助于准确理解政党法律规范的内涵与特点。首先，就规则与规范的关系看，规则不仅包括应然的规则，还包括实然的规则；应然的规则是规范，实然的规则是规则；规则是实然的秩序，规范是当为的秩序。因此，规则的外延比规范大，规范是一种良好的规则、具有应然性。按照新社会契约论的说法，规范是“对一团体之成员具有约束力，并且能指导、控制或调整恰当的可以接受的行为的行为准则。”其次，就规范与法的关系看，规范的外延比法大。法是“在规定而非描述意义上的一种规范性秩序形式”，这说明，法首先表现为一种规范，规范是法的基本存在形式；法是一种规则、一种规范。再者，就法与法律的关系看，法有广义与狭义之分，广义的法既包括“书本中的法”，也包括“行动中的法”；“书本中的法”即国家制定的法律、法规，“行动中的法”即法学者、社会学者等所言的风俗、习惯等。狭义上的法，仅仅指国家制定法律。通过上述概念比较可知：政党法律规范是政党规范的一种正式形式，而不是全部。
(2)政党法律规范与党内规章制度有明显区别。对政党而言，前者属于政党外部规范，它由国家制定或认可、由国家强制力保证实施，对一国之内所有政党具有平等约束力；后者属于政党内部规范，是政党按照“法不禁止皆自由的原则”自行制定的，它只对本党成员具有政治约束力。从一定意义上说，一个国家的政党法律规范对党内规章制度具有重要影响与制约作用，党内规章制度不能与国家法律相抵触。
(3)要准确理解政党法律规范的内涵，还必须正确认识其对象特点。政党法律规范的对象是当代政党，因为二战以后，政党法律规范才成为一个现实问题。当代政党是一种通过各种可能的方式来争夺政权、谋取政治职位、影响政府政策，以实现其价值追求(包涵利益追求)的政治组织；“是以抵抗和统合为媒介以达支配的政治组织。”它具有以下特点：首先，从组织属性上看，当代政党是国家与社会之间的中介性政治组织，它既不同于一般的社会团体，也不同于国家权力机关：而是在国家与社会中游来游去的“两栖”政治动物，具有国家与社会的双重性格。其次，从政治功能上看，政党具有代表与集结民意、组织政治参与、制定政治目标、整合社会力量、培养与选拔政治精英、参加竞选、运作议会、组织政府、制定公共政策、监督政府、沟通国家与社会等政治功能。再者，从作用上看，政党作用具有两重性，既可能成为“冲突的力量”，也可能成为“整合的工具”；既可能立党为公，也可能结党营私；既可能成为保守的力量，也可能成为变革的力量；既可能促进民主发展，也可能实行政党专制。第四、从政党类型与特点看。当代政党与二战以前的“大众型政党”有明显不同。柯什海默(Otto Kirchheimer)根据战后西方政党变化，认为西方政党存在一个从个人代表型的中产阶级政党到代表一定阶层利益的大众型政党、最后到争取尽可能多选民支持的“全方位政党”(全能党)的发展过程；[梅尔认为“全方位党”从1945年开始出现，而1970年以后又开始出现一种新的政党类型，即“卡特尔党”。总之，当代西方主流政党已发展演变为“全方位政党”、“卡特尔党”，国家化、官僚化、行政化倾向比较严重。这与战前的“大众型政党”有明显不同。第五、从法律意义上讲，当代政党既不 同于“私法人”，也不同于“公法人”，而是“以政权为轴心的政治性社团法人”；对违法政党的审判，许多国家不是由普通法院，而是由宪法法院或其他特殊法院来审判。
同其他的政党规范形式如社会规范、政党内部规范相比，政党法律规范具有以下四个方面的特点：(1)权威性。政党法律规范的权威性与法律的强制性密切相关。有学者指出，“作为人类社会的行为规范，任何国家的法律都是人与人之间实现交往、确定关系及秩序的最重要途径。在现代民主国家，政党法律规范是维护政党政治秩序最重要的途径之一，具有其他规范无可比拟的权威性；凡在法律所涉、法力所及的范围内，政党法律规范对所有政党具有普遍的强制性的约束力，所有政党都必须严格遵守；一旦政党违法，将会受到国家的惩罚、禁止、解散，甚至贬为“非法政党”。在当代，“在宪法和法律范围内活动”已成为民主国家各大政党的政治共识。(2)导向性。法律规范的导向性有三个方面的含义：一是政党法律规范对政党内部规范具有导向作用，政党内部规范不得与宪法和法律相抵触：二是政党法律规范为政党活动划定了一条底线，任何政党的活动与行为都不能超越这个底线；在这种意义上说，法律规范不是“至上”的，而是“至下”的。三是政党法律规范既不具体指导政党外部活动，也不具体指导党内活动，“而是把活动解释为属于或者不属于某一秩序；而且，当规范被认可时，秩序就稳定了，办法是把种种偏离性活动贬低为边缘性的东西”。在这种意义上说，政党法律规范不能取代政党内部治理。(3)政治性。卢梭在《社会契约论》中将法律划分为四种类型，即政治法、民法、刑法、风尚或风俗。按此划分，政党法律规范应该属于政治法，具有强烈的政治性，是统治阶级意志或公共意志的反映。而且，对政党而言，“政治行动并不仅仅是在规则框架之内所进行的搏弈，它常常也意味着同绕规则本身所进行的搏弈。规则的修改或重新解释是至关重要的。”政党可以操纵议会、修改有关法律。(4)应然性。政党法律规范所要求的政党政治秩序具有一定理想性，体现了统治者或执政者的意志，与实然的政党政治秩序有一定的差别；在当代政党政治实践中，许多政党活动按照“潜规则”或政治惯例来运作的，政党政治的许多领域法律难及。然而，当代民主政治发展要求政党政治减少潜规则、增加显规则，让权力在阳光下运行。值得注意的是，政党法律规范的上述特点并不是孤立的，而是具有内在联系。
二、政党法律规范的基本形式
政党法律规范并不是同政党与生俱来的，而是政党政治发展到一定历史阶段的产物，也是一种不断丰富、发展的政治现象。从历史上看，在二战以前，政党被视为一般性结社组织，各国法律基本上是消极地承认政党。如1919年的魏玛宪法规定：“官吏为全国之公仆，非一党一派之佣役。”1939年美国的《哈奇法》禁止公共机关、公务员等对政党进行政治捐款。尽管在二战以前，也有个别限制政党的专门法令，如德国1878年颁布的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》，被称为最早针对某一政党的专项立法。但总的说来，“就整个政党制度而言，在第二次世界大战结束前，全世界除了选举法中有关政党参选的规定。以及针对特定政党的禁止或限定性规定之外，都还没有对政党进行一般规范的综合性的法律制度。”二战以后，由于政党在国家政治生活中的地位与功能越来越强大，基于“防御性民主”理念，西方各国开始在宪法或其他法律上积极地规范政党。“政党人宪”成为战后世界政党政治的一个重要现象；而且，“政党人宪”为一些国家后来制定《政党法》奠定了法理基础与政治基础，《政党法》也成为战后世界政党政治的一个新现象。从世界有关国家政党法律规范的情况，概括说来，政党法律规范主要有四种形式(或形态)，即宪法规范、《政党法》规范、选举法等相关法律规范、专项政党立法四种形式。但在不同的国家情况不同，有的国家只有采取其中的一种形式，如英国只是在选举法等相关法律中对政党有所规范，美国则采取后两种形式，德国则四种形式全有。
宪法规范。所谓宪法规范，即在一个国家的宪法中对政党的明文规定。宪法是一个国家的根本大法、具有最高的法律效力；“政党人宪”是战后世界政党政治的一个重要现象，这对政党政治具有重要意义。从历史发展看，有人认为，在宪法中最早规定政党的是1919年德国魏玛宪法：然而，当时政党是作为社团的一种出现的：通过对魏玛宪法的检索，在魏玛宪法中并未发现对政党的专门规定，甚至连政党一词也未提。也有人认为，意大利是世界上“政党入宪”的第一个国家。实际上，这种说法也不准确。在此之前，苏联1936年宪法第126条规定：苏联共产党(布尔什维克)乃劳动者为巩固、发展社会主义制度而奋斗的先锋队，及劳动者、一切社会组织与国家组织之领导核心。可以说，苏联1936年宪法“政党人宪”了。总的来说，“政党人宪”主要集中在第二次世界大战以后，意大利是“政党人宪”的第一个西方国家。1948年意大利宪法第49条规定：为了以民主的方式参与国家政治决策，公民有自由组织政党的权利。此后，许多西方国家的宪法如1949年德国基本法、1958年法兰西共和国宪法等都增设了政党条款；无论是西方国家、社会主义国家还是军人政府，世界上大多数国家都开始重视“政党入宪”。从世界总的情况看，荷兰学者马尔塞文等曾经依据布劳斯坦和弗朗茨编辑的《世界各国宪法汇编》对1976年3月31日前生效的142个国家的宪法(当时有156个民族国家)，通过计算机进行比较研究，发现当时65.5％(93个国家)的国家的宪法中有关于政党的规定，其中规定政党而只允许一个政党存在、或规定某个或几个政党主导地位的占22，5％(32个国家)。没有规定的占43.0％(61个国家)；而宪法中没有政党规定的占34.5％(49个国家)；到目前为止，在宪法中规定政党的国家大为增加，苏东剧变后的东欧国家在宪法中都对政党有明确规定。从政党的宪法地位看，世界有关国家的情况可概括为三种情况：一是积极承认一般性政党，肯定政党的积极作用，允许公民自由建立政党，如意大利、德国、法国、西班牙、韩国等。但英国、美国、日本等国家至今宪法中无政党条款。二是明确禁止所有政党或特定政党，有的国家是全面禁止政党存在与政党活动，所有政党均为非法，这些国家绝大多数是君主制国家或政教合一的国家；㈣有的国家的宪法明确禁止共产党活动，如危地马拉1956年宪法第23条规定：禁止一切偏袒共产主义思想或具独裁制度党派组织成立与活动；有的禁止法西斯政党活动，如意大利宪法附则第12条：有的禁止排他性政党成立，如巴拿马1946年宪法103条规定：任何以性别、种族、或宗教为基础成立之政党，均属非法；有的禁止危害国家安全与公共秩序的政党，如德国基本法第21条第2 款、俄罗斯1993年宪法第13条第5款。三是明确规定特定政党的优势地位，如缅甸宪法第11条规定：缅甸社会主义纲领党是惟一的政党，它领导国家。社会主义国家的宪法基本上都规定了共产党的领导地位。
《政党法》。从严格意义上说，《政党法》是指由国家立法机关针对政党而制定的基本法律：是对一个国家的所有政党的一般性规定。它具有专门性与综合性相统一的特点。从形式上看，《政党法》不是针对某个政党而立，其中一般也不出现政党的具体名称；宪法、选举法、社团法等其他法律中关于政党的一些法律条款属于政党立法，但不等同于《政党法》。从世界情况看，目前有多少国家有《政党法》，学界说法不一。有的认为有十多个，有的认为有二、三十个，还有的认为有100多个。到底有多少?根据我们对《政党法》的理解，认为只要一个国家存在由“国家立法机关针对国内所有政党而制定的基本法律”，不管名称是“政党法”、“政党组织法”、“政党法令”还是“政党条例”，都视这个国家有《政党法》。笔者通过对书籍、网页对世界上所有国家和地区进行认真搜索、查找与核对，据不完全统计，发现目前有62个国家有或曾经有《政党法》。其中：欧洲有19个国家，代表性国家如德国(1967年)、芬兰(1969年)、西班牙(1978年)、瑞典，[161(P22)以及俄罗斯等苏东剧变后的国家；亚洲有20个国家，代表性国家有泰国(1955年《政党条例》)、韩国(1962年)、巴基斯坦(1962年)、土耳其(1965年制定《政党组织法》、1983年4月又颁布《政党法》)、印度尼西亚(1975年《关于政党和专业集团的法令》)、伊朗(1988年)、哈萨克斯坦、以色列等；非洲有19个国家，代表性国家有埃及(1977年)、尼日尔(1991年)、苏丹等；南美洲有3个国家，即阿根廷(1944年《政党组织法》)、巴西(1971年《政党组织法》)、玻利维亚(1999年以后)。北美洲有1个国家，即墨西哥1977年《政党组织和选举程序法》。从《政党法》制定的时间看，阿根廷1944年就公布了《政党组织法》，但未实行；1949年9月月贝隆独裁政权又公布实施政党法律(共10条)，因此，阿根廷可谓世界最早产生与施行专门政党法的国家。另外，泰国、韩国、土耳其出台政党法的时间都比德国1967年《政党法》早。因此，通常所说的“德国是西方国家第一个制定《政党法》的国家”与“1967年德国《政党法》是世界上第一部政党法”，这两种说法都是不准确的。从世界有关国家《政党法》内容与形式看，各国繁简不一，有的十几条，有的几十条，相对而言，德国、俄罗斯、韩国等国的《政党法》比较详细、内容全面、长达万字。一般说来，《政党法》的基本内容包括政党的地位、宗旨、作用、组织原则与活动原则，涉及政党的建立与组织、权利和义务、政党经费、政党中止或终止、违宪政党的惩处等方面的内容，是“程序法”与“实体法”的统一，既规定政党成立与取消的程序，又规定政党的权利与义务；是“预防制”与“追惩制”的统一，既对政党的建立与活动提出预设条件与限制条件，也对违法政党提出惩处措施。有些国家的《政党法》如德国、俄罗斯等，对政党提出了一些限制性条款，明确限制分裂性小党或排斥小党。
选举法等相关法律规范。选举法是政党法律规范的重要形式，是政党参与政治生活的基本游戏规则。从政党的历史发展看，选举法是对政党影响最直接、作用最明显的法律规范；在现代国家。政党是国家选举法规范的主要对象。从世界各国的情况看，选举法并不是一部单独的法律，而是有多种表现形式，也包括相关的一些法律，如美国既有联邦选举法、总统选举法，也有各州的选举法。还有关于竞选筹资、竞选经费使用的法案；俄罗斯既有与政党相关的《杜马代表选举法》《俄联邦总统选举法》，还有《公民选举权基本保障法》；日本、德国、法国等既有选举法，也有政治献金法。另外一些国家的社团法、人民代表法、税法等也对政党行为作出了一些规范。总之，选举法及其相关的法律规范，共同起到规范政党选举行为的作用。从历史上看，现代政党是选举政治的产物，早期关于政党的法律规范主要为选举法：选举权的普及推动着政党的发展，催生了现代政党；选举法不但规范政党行为，而且直接影响着政党制度。迪维尔热曾经指出，在选举规则和政党制度之间存在一定的法则：“相对多数、单名投票系统倾向于两党制系统。”而两轮投票(绝对多数制)和比例代表制倾向于多党制系统。在现实的选举政治中，选举是政党政治的重要环节、是政党执政的逻辑起点；通过合法的选举来赢得执政权，是竞争性政党体制国家政党执政的政治合法性所在。因此，选举法不仅对政党的选举行为具有规范作用，而且对政党制度、政党的选举策略、政党与政党间关系都有重要影响：通过选举法来规范政党的选举行为，无论过去还是现在，都是政党政治国家的基本做法。
专项政党立法。专项政党立法，是指由一个国家的立法机关通过的针对某一政党或某些政党、或政党活动的某一方面的专项法律。专项政党立法可以分为两种，一种是支持性专项立法，对某一特定政党的地位进行立法支持，如缅甸1974年通过了《保障党的领导作用法》，该法具体规定了缅甸社会主义纲领党对国家和社会进行领导和权力及其行使方法。二是限制、禁止或取缔性专项立法，通过国家立法的对特定的政党予以限制、禁止或取缔。如德国1878年国会通过的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》。冷战时期，美国1950年制定了《国内安全法》(麦卡伦法)，该法专门针对共产党活动进行控制，规定共产党成员不得领取出国护照：1954年美国国会通过的《1954年共产党管制法》，该法规定共产党为法外组织、不受法律保护，剥夺美国作为政党应有的各种权利；据此，美国50年代对美共实施了严厉的管制与镇压。从世界政党专项立法的情况看，可供参考的案例并不多，政党专项立法并不是一个普遍现象。但从有限例子可以看出，政党专项立法具有赤裸裸的政治性：在专项立法面前，所谓的政党民主、平等、自由等只能是政治谎言。
三、政党法律规范的价值偏好
德国法学家耶林曾经指出：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一定的目的，即一种实际的动机。”而在施米特看来：“价值论不是某种科学的名称，毋宁说是整个现代文化与学术思想的精神特征。”政党法律规范而言，更是如此，政党法律规范是形式与价值的统一，价值存在于形式及其内容之中。那么，什么是政党法律规范的价值追求?这首先取决于对政党法律规范主体的认识，即由谁制定政党法律规范，因为价值体现的是制定者的价值。一般而言，是强势决定规则、“权威制定或决定规则”；弱势只能是顺从规则，或者是反抗规则；即使是一些约定俗成的规则，也摆脱不了强势或权威的主导因素。而法律是由国家制定或认 可、靠国家强制力来保障实施的正式成文规范，“是权威、而非真理制定法律”，国家、统治者是法律的提供者。尽管有的西方学者反对这种观点，认为法律高于国家、先于国家而存在，国家既不是法律秩序的创造者，也不是法律秩序的来源；社团理论也认为，法律作为更深层次的原则将国家置于监督之下。从表面上看，这有些道理：但从根本上看，法律并不能指明自己赋予谁权威；而且，不是法律、而是统治者决定紧急状态或非常状态。在非常状态下，“国家仍然存在。而法律则黯然隐退；国家的存在确凿无疑地证明了国家高于法律规范的有效性。”这从根本上说明，国家高于法律、国家是法律的提供者。
但是，在代议制民主和政党政治下，国家提供法律也只能是一种表面现象。在代议制民主下，尽管所有国家都强调主权在民或人民是国家的主人；但实际上，人民不可能直接行使主权或统治权、不可能制定法律；法律是由政治精英草拟、由国家由立法机关制定通过或制定。在政党政治时代，立法机关制定法律也成为一种表面现象，因为国家立法机关实际上是在政党、特别是在议会多数党掌控之下；只要占据议会多数的政党或政党联盟反对，关于政党的法律乃至任何法律都不可能在议会通过。因此，在政党政治国家，从根本意义上讲，是执政党或多数党主导着政党法律规范的制定。如此以来，政党既是政党法律规范的主体，又是客体，这岂非矛盾或悖论?正是这种矛盾或悖论，使得政党法律规范呈现出明显的政治性与价值偏好：一方面，政党法律规范要体现民主政治的基本价值，追求自由、民主、平等、法治；因为从根本上看，政党是现代民主政治的产物，政治合法性是当代政党执政或统治的基础，当代政党理应成为民主政治的推动者。政党法律规范理应体现民主政治的时代要求与价值追求。另一方面，政党法律规范又不可避免地带有明显的价值偏好，体现执政党或统治者的政治意图。具体说来，政党法律规范的价值偏好表现在对法治、民主、自由与平等的政治取舍上：
追求政治秩序。规则、规范的直接目的在于调整、维护或巩固秩序、保持政局稳定。追求政党政治秩序与政局稳定，理所当然成为政党法律规范首要价值追求。因此，政党法律规范要求法律至上，以法律作为规范与调整政党政治秩序的主要手段，以法律来约束政党行为、保持政党政治秩序与政治稳定；要求政党在宪法和法律范围内活动、尊重宪法和法律；要求政党自律，甚至在政党内部也要贯彻“法制”原则。如果政党违法，就会被贬为“非法”政党。但是，从民主政治角度看，政党法律规范应当是“良法”而非“恶法”：政党法律规范是调整政党政治秩序的一个主要手段，但也不可忽视政治伦理、政党内部规范在调节政党政治秩序方面的作用。
追求相对自由。从根本上看，政党是自由的必然产物，追求自由是政党的天职，无自由便无政党。英国学者蒲莱士认为：政党之在自由国家，乃为必生之组织。未有自由国家而无政党者，苟无政党则代议政治无由运用。一般而言，政党自由包括内部自由与外部自由两大方面，涉及到政党组织自由、活动自由、入党自由、退党自由等许多问题。但对政党法律规范而言，政党自由是相对的、有条件的：一方面主张政党可以自由建立、自由活动；另一方面又强调政党必须符合有关法律要求，尊重现有的民主宪政秩序，不得违反国家法律、危害国家安全。因此，绝大多数国家的宪法或有关法律在规定政党自由的同时，也设置了一些限制性条款，涉及政党组织原则、组织结构、党员人数与区域分布、政党经费、登记程序等许多方面的内容。如韩国、俄罗斯的有关法律要求政党成立必须符合法定条件，不允许区域性政党成立，要求政党登记；德国基本法规定，政党宗旨或党员行为不能危害自由民主的基本秩序与共和国的存在。
主张防御性民主。政党是近现代民主政治的产物，又是现代民主政治的主导者，毫无疑问，民主理应成为政党法律规范的基本价值追求。什么是民主?从制度意义上讲，民主的本质在于人民当家作主、由人民进行统治；从形成机制上看，“民主是人们共识和容忍的产物，它具有一个比较平和的进化过程，它相对独立(如果不是闭关自守的话)；在其产生的过程中，各种制度和宪法只具有次要作用。”对政党法律规范而言，它主张防卫性民主，强调国家民主与政党民主的一致性，要求将国家的民主原则、民主精神贯彻到政党之中，要求政党活动公开、财务公开，要求党内活动与党外活动都必须贯彻国家民主原则，要求政党不能影响国家民主、不能以民主的方式推翻民主政体等等。因此，许多国家在宪法、政党法中对政党民主进行规定：美国的政党提名则由州法规定，政党按州法办理、不能党内自决。
主张法律面前平等。在政治学说中，平等的概念有两种基本用法，一是指本质上的平等，二是指分配上的平等。就政党平等而言，只能是理论上的机会平等，因为政党实际上有大小强弱之分、执政与在野之别，各政党之间存在差异是一个客观事实。政党法律规范所要求的是：政党在法律面前平等，各政党都必须尊重法律，按照平等的法律条件参加选举，同等的条件具有同等的机会。但实质上，在许多国家，政党在法律面前并不平等；为避免政党林立而引起政治上的混乱，不少国家的法律都有“偏爱大党、限制小党”的价值倾向性。如德国5％条款、俄罗斯7％的选举条款都具有限制小党的政治目的：英美的小选区制、相对多数选举制等更是偏爱大党、不利小党；美国等一些国家的公费补助也只是补助达到一定得票数的大党，而不补助小党。
总之，秩序、自由、民主、平等作为政党法律规范的价值追求，只能是相对的、有限的。这一方面因为，奠基于自由主义思想的当代宪政体制，其伦理学以及认识论的基础是价值相对主义以及多元主义；民主主义以价值相对主义为其哲学基础，以价值相对主义的立场及态度处理政治意见的形成过程和实际内容。因此，以民主政治为价值基础的政党法律规范，其价值追求必然也具有相对性。另一方面，秩序、自由、民主、平等之间存在一定的矛盾性。托克维尔曾经指出：在民主制度下，平等的价值高于自由，民主社会虽然也追求自由，但这种追求要服从于对平等的追求，“他们希望在自由之中享受自由，在不能如此的时候，也愿意在奴役之中享用平等。”再者，从根本上看，政党政治国家的政党法律规范是由执政党、大党主导制定与通过的，不可避免地带有执政党、大党的政治倾向与价值偏好。一方面主张政党自由，一方面又设置限制条款；一方面主张政党平等，一方面又偏爱大党、限制小党：一方面主张民主。一方面又采取“防卫性民主”、实行党禁等等，这成为许多国家政党法律规范的现实特点。
关键词：政党法律规范；基本内涵、基本形式；制定主体；价值偏好
中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2011)01-0038-08
当今世界是政党政治世界。所谓政党政治，从根本上讲，“是指政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位的政治，”其性质定位属于民主政治。当代民主政治，从一定意义上说，也是法治政治、规则政治；只有当规则主导着政党关系与政党行为时，政党政治才是和平的、有序的、常态的。在第二次世界大战(以下简称“二战”)以前，政党一般被视为社团组织，各国基本上是消极地承认政党，对政党没有专门的法律规定。政党政治一般按惯例进行。二战以后，一方面基于对纳粹政党暴行的反思，另一方面基于政党政治地位的提高。世界上许多国家开始在法律上承认政党、用法律来规范政党，以防止政党以民主方式推翻民主制度、实行法西斯专政，防止政党权力膨胀、滥用权力与政治腐败。可以说，二战以后，用法律来规范政党，成为世界政党政治的一个基本趋势；对政党法律规范问题的研究，也成为政党政治的一个重要问题。那么，什么是政党法律规范，政党法律规范有哪些基本形式，政党法律规范的价值偏好是什么?这是本文试图回答的三个问题。
一、政党法律规范的内涵与基本特点
政党法律规范，是指南国家立法机关制定或认可、通过法律条文表述、并由国家强制力保证实施的关于政党的正式规范体系。这里的国家权力机关，既包括最高立法机关，如国会或议会；也包括地方立法机关，如美国的各州议会。这里的法律，是广义的法律，是指一切有权制订规范性法律文件的国家机关制定的规范性文件，既包括由国家最高立法机关制定的法律文件，也包括有关地方立法机关制定的法律文件，如美国的州法等。这里的“规范”，从形式上看是一个名词，是客观存在的法律形式；但从实践上看，又可作为动词使用，政党法律规范是对政党的有关规定，其目的是规范政党地位与政党行为，维护政党政治秩序。从内容上看，政党法律规范主要涉及两个方面，一是对政党地位的法律规范，涉及到政党的性质与地位、权利与义务、功能与作用等具体内容，这类法律规范也叫实体性法律规范。二是对政党行为与政党关系的法律规范，既包括原则性法律规范，也包括规则性规范；其中，原则性规范比较模糊，如对政党自由、政党民主等的原则性规定；而规则性规范比较具体，如对政党提名、政治捐款等具体政党行为的规定。
要准确理解政党法律规范的基本内涵，须正确理解三个相关问题：
(1)规则(rule)、规范(Norm)、法(law)、法律(law)四者之间的关系。规则、规范、法、法律是四个密切相关的概念，常常被混用，但它们的内涵与外延有所不同；厘清这四者关系，有助于准确理解政党法律规范的内涵与特点。首先，就规则与规范的关系看，规则不仅包括应然的规则，还包括实然的规则；应然的规则是规范，实然的规则是规则；规则是实然的秩序，规范是当为的秩序。因此，规则的外延比规范大，规范是一种良好的规则、具有应然性。按照新社会契约论的说法，规范是“对一团体之成员具有约束力，并且能指导、控制或调整恰当的可以接受的行为的行为准则。”其次，就规范与法的关系看，规范的外延比法大。法是“在规定而非描述意义上的一种规范性秩序形式”，这说明，法首先表现为一种规范，规范是法的基本存在形式；法是一种规则、一种规范。再者，就法与法律的关系看，法有广义与狭义之分，广义的法既包括“书本中的法”，也包括“行动中的法”；“书本中的法”即国家制定的法律、法规，“行动中的法”即法学者、社会学者等所言的风俗、习惯等。狭义上的法，仅仅指国家制定法律。通过上述概念比较可知：政党法律规范是政党规范的一种正式形式，而不是全部。
(2)政党法律规范与党内规章制度有明显区别。对政党而言，前者属于政党外部规范，它由国家制定或认可、由国家强制力保证实施，对一国之内所有政党具有平等约束力；后者属于政党内部规范，是政党按照“法不禁止皆自由的原则”自行制定的，它只对本党成员具有政治约束力。从一定意义上说，一个国家的政党法律规范对党内规章制度具有重要影响与制约作用，党内规章制度不能与国家法律相抵触。
(3)要准确理解政党法律规范的内涵，还必须正确认识其对象特点。政党法律规范的对象是当代政党，因为二战以后，政党法律规范才成为一个现实问题。当代政党是一种通过各种可能的方式来争夺政权、谋取政治职位、影响政府政策，以实现其价值追求(包涵利益追求)的政治组织；“是以抵抗和统合为媒介以达支配的政治组织。”它具有以下特点：首先，从组织属性上看，当代政党是国家与社会之间的中介性政治组织，它既不同于一般的社会团体，也不同于国家权力机关：而是在国家与社会中游来游去的“两栖”政治动物，具有国家与社会的双重性格。其次，从政治功能上看，政党具有代表与集结民意、组织政治参与、制定政治目标、整合社会力量、培养与选拔政治精英、参加竞选、运作议会、组织政府、制定公共政策、监督政府、沟通国家与社会等政治功能。再者，从作用上看，政党作用具有两重性，既可能成为“冲突的力量”，也可能成为“整合的工具”；既可能立党为公，也可能结党营私；既可能成为保守的力量，也可能成为变革的力量；既可能促进民主发展，也可能实行政党专制。第四、从政党类型与特点看。当代政党与二战以前的“大众型政党”有明显不同。柯什海默(Otto Kirchheimer)根据战后西方政党变化，认为西方政党存在一个从个人代表型的中产阶级政党到代表一定阶层利益的大众型政党、最后到争取尽可能多选民支持的“全方位政党”(全能党)的发展过程；[梅尔认为“全方位党”从1945年开始出现，而1970年以后又开始出现一种新的政党类型，即“卡特尔党”。总之，当代西方主流政党已发展演变为“全方位政党”、“卡特尔党”，国家化、官僚化、行政化倾向比较严重。这与战前的“大众型政党”有明显不同。第五、从法律意义上讲，当代政党既不 同于“私法人”，也不同于“公法人”，而是“以政权为轴心的政治性社团法人”；对违法政党的审判，许多国家不是由普通法院，而是由宪法法院或其他特殊法院来审判。
同其他的政党规范形式如社会规范、政党内部规范相比，政党法律规范具有以下四个方面的特点：(1)权威性。政党法律规范的权威性与法律的强制性密切相关。有学者指出，“作为人类社会的行为规范，任何国家的法律都是人与人之间实现交往、确定关系及秩序的最重要途径。在现代民主国家，政党法律规范是维护政党政治秩序最重要的途径之一，具有其他规范无可比拟的权威性；凡在法律所涉、法力所及的范围内，政党法律规范对所有政党具有普遍的强制性的约束力，所有政党都必须严格遵守；一旦政党违法，将会受到国家的惩罚、禁止、解散，甚至贬为“非法政党”。在当代，“在宪法和法律范围内活动”已成为民主国家各大政党的政治共识。(2)导向性。法律规范的导向性有三个方面的含义：一是政党法律规范对政党内部规范具有导向作用，政党内部规范不得与宪法和法律相抵触：二是政党法律规范为政党活动划定了一条底线，任何政党的活动与行为都不能超越这个底线；在这种意义上说，法律规范不是“至上”的，而是“至下”的。三是政党法律规范既不具体指导政党外部活动，也不具体指导党内活动，“而是把活动解释为属于或者不属于某一秩序；而且，当规范被认可时，秩序就稳定了，办法是把种种偏离性活动贬低为边缘性的东西”。在这种意义上说，政党法律规范不能取代政党内部治理。(3)政治性。卢梭在《社会契约论》中将法律划分为四种类型，即政治法、民法、刑法、风尚或风俗。按此划分，政党法律规范应该属于政治法，具有强烈的政治性，是统治阶级意志或公共意志的反映。而且，对政党而言，“政治行动并不仅仅是在规则框架之内所进行的搏弈，它常常也意味着同绕规则本身所进行的搏弈。规则的修改或重新解释是至关重要的。”政党可以操纵议会、修改有关法律。(4)应然性。政党法律规范所要求的政党政治秩序具有一定理想性，体现了统治者或执政者的意志，与实然的政党政治秩序有一定的差别；在当代政党政治实践中，许多政党活动按照“潜规则”或政治惯例来运作的，政党政治的许多领域法律难及。然而，当代民主政治发展要求政党政治减少潜规则、增加显规则，让权力在阳光下运行。值得注意的是，政党法律规范的上述特点并不是孤立的，而是具有内在联系。
二、政党法律规范的基本形式
政党法律规范并不是同政党与生俱来的，而是政党政治发展到一定历史阶段的产物，也是一种不断丰富、发展的政治现象。从历史上看，在二战以前，政党被视为一般性结社组织，各国法律基本上是消极地承认政党。如1919年的魏玛宪法规定：“官吏为全国之公仆，非一党一派之佣役。”1939年美国的《哈奇法》禁止公共机关、公务员等对政党进行政治捐款。尽管在二战以前，也有个别限制政党的专门法令，如德国1878年颁布的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》，被称为最早针对某一政党的专项立法。但总的说来，“就整个政党制度而言，在第二次世界大战结束前，全世界除了选举法中有关政党参选的规定。以及针对特定政党的禁止或限定性规定之外，都还没有对政党进行一般规范的综合性的法律制度。”二战以后，由于政党在国家政治生活中的地位与功能越来越强大，基于“防御性民主”理念，西方各国开始在宪法或其他法律上积极地规范政党。“政党人宪”成为战后世界政党政治的一个重要现象；而且，“政党人宪”为一些国家后来制定《政党法》奠定了法理基础与政治基础，《政党法》也成为战后世界政党政治的一个新现象。从世界有关国家政党法律规范的情况，概括说来，政党法律规范主要有四种形式(或形态)，即宪法规范、《政党法》规范、选举法等相关法律规范、专项政党立法四种形式。但在不同的国家情况不同，有的国家只有采取其中的一种形式，如英国只是在选举法等相关法律中对政党有所规范，美国则采取后两种形式，德国则四种形式全有。
宪法规范。所谓宪法规范，即在一个国家的宪法中对政党的明文规定。宪法是一个国家的根本大法、具有最高的法律效力；“政党人宪”是战后世界政党政治的一个重要现象，这对政党政治具有重要意义。从历史发展看，有人认为，在宪法中最早规定政党的是1919年德国魏玛宪法：然而，当时政党是作为社团的一种出现的：通过对魏玛宪法的检索，在魏玛宪法中并未发现对政党的专门规定，甚至连政党一词也未提。也有人认为，意大利是世界上“政党入宪”的第一个国家。实际上，这种说法也不准确。在此之前，苏联1936年宪法第126条规定：苏联共产党(布尔什维克)乃劳动者为巩固、发展社会主义制度而奋斗的先锋队，及劳动者、一切社会组织与国家组织之领导核心。可以说，苏联1936年宪法“政党人宪”了。总的来说，“政党人宪”主要集中在第二次世界大战以后，意大利是“政党人宪”的第一个西方国家。1948年意大利宪法第49条规定：为了以民主的方式参与国家政治决策，公民有自由组织政党的权利。此后，许多西方国家的宪法如1949年德国基本法、1958年法兰西共和国宪法等都增设了政党条款；无论是西方国家、社会主义国家还是军人政府，世界上大多数国家都开始重视“政党入宪”。从世界总的情况看，荷兰学者马尔塞文等曾经依据布劳斯坦和弗朗茨编辑的《世界各国宪法汇编》对1976年3月31日前生效的142个国家的宪法(当时有156个民族国家)，通过计算机进行比较研究，发现当时65.5％(93个国家)的国家的宪法中有关于政党的规定，其中规定政党而只允许一个政党存在、或规定某个或几个政党主导地位的占22，5％(32个国家)。没有规定的占43.0％(61个国家)；而宪法中没有政党规定的占34.5％(49个国家)；到目前为止，在宪法中规定政党的国家大为增加，苏东剧变后的东欧国家在宪法中都对政党有明确规定。从政党的宪法地位看，世界有关国家的情况可概括为三种情况：一是积极承认一般性政党，肯定政党的积极作用，允许公民自由建立政党，如意大利、德国、法国、西班牙、韩国等。但英国、美国、日本等国家至今宪法中无政党条款。二是明确禁止所有政党或特定政党，有的国家是全面禁止政党存在与政党活动，所有政党均为非法，这些国家绝大多数是君主制国家或政教合一的国家；㈣有的国家的宪法明确禁止共产党活动，如危地马拉1956年宪法第23条规定：禁止一切偏袒共产主义思想或具独裁制度党派组织成立与活动；有的禁止法西斯政党活动，如意大利宪法附则第12条：有的禁止排他性政党成立，如巴拿马1946年宪法103条规定：任何以性别、种族、或宗教为基础成立之政党，均属非法；有的禁止危害国家安全与公共秩序的政党，如德国基本法第21条第2 款、俄罗斯1993年宪法第13条第5款。三是明确规定特定政党的优势地位，如缅甸宪法第11条规定：缅甸社会主义纲领党是惟一的政党，它领导国家。社会主义国家的宪法基本上都规定了共产党的领导地位。
《政党法》。从严格意义上说，《政党法》是指由国家立法机关针对政党而制定的基本法律：是对一个国家的所有政党的一般性规定。它具有专门性与综合性相统一的特点。从形式上看，《政党法》不是针对某个政党而立，其中一般也不出现政党的具体名称；宪法、选举法、社团法等其他法律中关于政党的一些法律条款属于政党立法，但不等同于《政党法》。从世界情况看，目前有多少国家有《政党法》，学界说法不一。有的认为有十多个，有的认为有二、三十个，还有的认为有100多个。到底有多少?根据我们对《政党法》的理解，认为只要一个国家存在由“国家立法机关针对国内所有政党而制定的基本法律”，不管名称是“政党法”、“政党组织法”、“政党法令”还是“政党条例”，都视这个国家有《政党法》。笔者通过对书籍、网页对世界上所有国家和地区进行认真搜索、查找与核对，据不完全统计，发现目前有62个国家有或曾经有《政党法》。其中：欧洲有19个国家，代表性国家如德国(1967年)、芬兰(1969年)、西班牙(1978年)、瑞典，[161(P22)以及俄罗斯等苏东剧变后的国家；亚洲有20个国家，代表性国家有泰国(1955年《政党条例》)、韩国(1962年)、巴基斯坦(1962年)、土耳其(1965年制定《政党组织法》、1983年4月又颁布《政党法》)、印度尼西亚(1975年《关于政党和专业集团的法令》)、伊朗(1988年)、哈萨克斯坦、以色列等；非洲有19个国家，代表性国家有埃及(1977年)、尼日尔(1991年)、苏丹等；南美洲有3个国家，即阿根廷(1944年《政党组织法》)、巴西(1971年《政党组织法》)、玻利维亚(1999年以后)。北美洲有1个国家，即墨西哥1977年《政党组织和选举程序法》。从《政党法》制定的时间看，阿根廷1944年就公布了《政党组织法》，但未实行；1949年9月月贝隆独裁政权又公布实施政党法律(共10条)，因此，阿根廷可谓世界最早产生与施行专门政党法的国家。另外，泰国、韩国、土耳其出台政党法的时间都比德国1967年《政党法》早。因此，通常所说的“德国是西方国家第一个制定《政党法》的国家”与“1967年德国《政党法》是世界上第一部政党法”，这两种说法都是不准确的。从世界有关国家《政党法》内容与形式看，各国繁简不一，有的十几条，有的几十条，相对而言，德国、俄罗斯、韩国等国的《政党法》比较详细、内容全面、长达万字。一般说来，《政党法》的基本内容包括政党的地位、宗旨、作用、组织原则与活动原则，涉及政党的建立与组织、权利和义务、政党经费、政党中止或终止、违宪政党的惩处等方面的内容，是“程序法”与“实体法”的统一，既规定政党成立与取消的程序，又规定政党的权利与义务；是“预防制”与“追惩制”的统一，既对政党的建立与活动提出预设条件与限制条件，也对违法政党提出惩处措施。有些国家的《政党法》如德国、俄罗斯等，对政党提出了一些限制性条款，明确限制分裂性小党或排斥小党。
选举法等相关法律规范。选举法是政党法律规范的重要形式，是政党参与政治生活的基本游戏规则。从政党的历史发展看，选举法是对政党影响最直接、作用最明显的法律规范；在现代国家。政党是国家选举法规范的主要对象。从世界各国的情况看，选举法并不是一部单独的法律，而是有多种表现形式，也包括相关的一些法律，如美国既有联邦选举法、总统选举法，也有各州的选举法。还有关于竞选筹资、竞选经费使用的法案；俄罗斯既有与政党相关的《杜马代表选举法》《俄联邦总统选举法》，还有《公民选举权基本保障法》；日本、德国、法国等既有选举法，也有政治献金法。另外一些国家的社团法、人民代表法、税法等也对政党行为作出了一些规范。总之，选举法及其相关的法律规范，共同起到规范政党选举行为的作用。从历史上看，现代政党是选举政治的产物，早期关于政党的法律规范主要为选举法：选举权的普及推动着政党的发展，催生了现代政党；选举法不但规范政党行为，而且直接影响着政党制度。迪维尔热曾经指出，在选举规则和政党制度之间存在一定的法则：“相对多数、单名投票系统倾向于两党制系统。”而两轮投票(绝对多数制)和比例代表制倾向于多党制系统。在现实的选举政治中，选举是政党政治的重要环节、是政党执政的逻辑起点；通过合法的选举来赢得执政权，是竞争性政党体制国家政党执政的政治合法性所在。因此，选举法不仅对政党的选举行为具有规范作用，而且对政党制度、政党的选举策略、政党与政党间关系都有重要影响：通过选举法来规范政党的选举行为，无论过去还是现在，都是政党政治国家的基本做法。
专项政党立法。专项政党立法，是指由一个国家的立法机关通过的针对某一政党或某些政党、或政党活动的某一方面的专项法律。专项政党立法可以分为两种，一种是支持性专项立法，对某一特定政党的地位进行立法支持，如缅甸1974年通过了《保障党的领导作用法》，该法具体规定了缅甸社会主义纲领党对国家和社会进行领导和权力及其行使方法。二是限制、禁止或取缔性专项立法，通过国家立法的对特定的政党予以限制、禁止或取缔。如德国1878年国会通过的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》。冷战时期，美国1950年制定了《国内安全法》(麦卡伦法)，该法专门针对共产党活动进行控制，规定共产党成员不得领取出国护照：1954年美国国会通过的《1954年共产党管制法》，该法规定共产党为法外组织、不受法律保护，剥夺美国作为政党应有的各种权利；据此，美国50年代对美共实施了严厉的管制与镇压。从世界政党专项立法的情况看，可供参考的案例并不多，政党专项立法并不是一个普遍现象。但从有限例子可以看出，政党专项立法具有赤裸裸的政治性：在专项立法面前，所谓的政党民主、平等、自由等只能是政治谎言。
三、政党法律规范的价值偏好
德国法学家耶林曾经指出：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一定的目的，即一种实际的动机。”而在施米特看来：“价值论不是某种科学的名称，毋宁说是整个现代文化与学术思想的精神特征。”政党法律规范而言，更是如此，政党法律规范是形式与价值的统一，价值存在于形式及其内容之中。那么，什么是政党法律规范的价值追求?这首先取决于对政党法律规范主体的认识，即由谁制定政党法律规范，因为价值体现的是制定者的价值。一般而言，是强势决定规则、“权威制定或决定规则”；弱势只能是顺从规则，或者是反抗规则；即使是一些约定俗成的规则，也摆脱不了强势或权威的主导因素。而法律是由国家制定或认 可、靠国家强制力来保障实施的正式成文规范，“是权威、而非真理制定法律”，国家、统治者是法律的提供者。尽管有的西方学者反对这种观点，认为法律高于国家、先于国家而存在，国家既不是法律秩序的创造者，也不是法律秩序的来源；社团理论也认为，法律作为更深层次的原则将国家置于监督之下。从表面上看，这有些道理：但从根本上看，法律并不能指明自己赋予谁权威；而且，不是法律、而是统治者决定紧急状态或非常状态。在非常状态下，“国家仍然存在。而法律则黯然隐退；国家的存在确凿无疑地证明了国家高于法律规范的有效性。”这从根本上说明，国家高于法律、国家是法律的提供者。
但是，在代议制民主和政党政治下，国家提供法律也只能是一种表面现象。在代议制民主下，尽管所有国家都强调主权在民或人民是国家的主人；但实际上，人民不可能直接行使主权或统治权、不可能制定法律；法律是由政治精英草拟、由国家由立法机关制定通过或制定。在政党政治时代，立法机关制定法律也成为一种表面现象，因为国家立法机关实际上是在政党、特别是在议会多数党掌控之下；只要占据议会多数的政党或政党联盟反对，关于政党的法律乃至任何法律都不可能在议会通过。因此，在政党政治国家，从根本意义上讲，是执政党或多数党主导着政党法律规范的制定。如此以来，政党既是政党法律规范的主体，又是客体，这岂非矛盾或悖论?正是这种矛盾或悖论，使得政党法律规范呈现出明显的政治性与价值偏好：一方面，政党法律规范要体现民主政治的基本价值，追求自由、民主、平等、法治；因为从根本上看，政党是现代民主政治的产物，政治合法性是当代政党执政或统治的基础，当代政党理应成为民主政治的推动者。政党法律规范理应体现民主政治的时代要求与价值追求。另一方面，政党法律规范又不可避免地带有明显的价值偏好，体现执政党或统治者的政治意图。具体说来，政党法律规范的价值偏好表现在对法治、民主、自由与平等的政治取舍上：
追求政治秩序。规则、规范的直接目的在于调整、维护或巩固秩序、保持政局稳定。追求政党政治秩序与政局稳定，理所当然成为政党法律规范首要价值追求。因此，政党法律规范要求法律至上，以法律作为规范与调整政党政治秩序的主要手段，以法律来约束政党行为、保持政党政治秩序与政治稳定；要求政党在宪法和法律范围内活动、尊重宪法和法律；要求政党自律，甚至在政党内部也要贯彻“法制”原则。如果政党违法，就会被贬为“非法”政党。但是，从民主政治角度看，政党法律规范应当是“良法”而非“恶法”：政党法律规范是调整政党政治秩序的一个主要手段，但也不可忽视政治伦理、政党内部规范在调节政党政治秩序方面的作用。
追求相对自由。从根本上看，政党是自由的必然产物，追求自由是政党的天职，无自由便无政党。英国学者蒲莱士认为：政党之在自由国家，乃为必生之组织。未有自由国家而无政党者，苟无政党则代议政治无由运用。一般而言，政党自由包括内部自由与外部自由两大方面，涉及到政党组织自由、活动自由、入党自由、退党自由等许多问题。但对政党法律规范而言，政党自由是相对的、有条件的：一方面主张政党可以自由建立、自由活动；另一方面又强调政党必须符合有关法律要求，尊重现有的民主宪政秩序，不得违反国家法律、危害国家安全。因此，绝大多数国家的宪法或有关法律在规定政党自由的同时，也设置了一些限制性条款，涉及政党组织原则、组织结构、党员人数与区域分布、政党经费、登记程序等许多方面的内容。如韩国、俄罗斯的有关法律要求政党成立必须符合法定条件，不允许区域性政党成立，要求政党登记；德国基本法规定，政党宗旨或党员行为不能危害自由民主的基本秩序与共和国的存在。
主张防御性民主。政党是近现代民主政治的产物，又是现代民主政治的主导者，毫无疑问，民主理应成为政党法律规范的基本价值追求。什么是民主?从制度意义上讲，民主的本质在于人民当家作主、由人民进行统治；从形成机制上看，“民主是人们共识和容忍的产物，它具有一个比较平和的进化过程，它相对独立(如果不是闭关自守的话)；在其产生的过程中，各种制度和宪法只具有次要作用。”对政党法律规范而言，它主张防卫性民主，强调国家民主与政党民主的一致性，要求将国家的民主原则、民主精神贯彻到政党之中，要求政党活动公开、财务公开，要求党内活动与党外活动都必须贯彻国家民主原则，要求政党不能影响国家民主、不能以民主的方式推翻民主政体等等。因此，许多国家在宪法、政党法中对政党民主进行规定：美国的政党提名则由州法规定，政党按州法办理、不能党内自决。
主张法律面前平等。在政治学说中，平等的概念有两种基本用法，一是指本质上的平等，二是指分配上的平等。就政党平等而言，只能是理论上的机会平等，因为政党实际上有大小强弱之分、执政与在野之别，各政党之间存在差异是一个客观事实。政党法律规范所要求的是：政党在法律面前平等，各政党都必须尊重法律，按照平等的法律条件参加选举，同等的条件具有同等的机会。但实质上，在许多国家，政党在法律面前并不平等；为避免政党林立而引起政治上的混乱，不少国家的法律都有“偏爱大党、限制小党”的价值倾向性。如德国5％条款、俄罗斯7％的选举条款都具有限制小党的政治目的：英美的小选区制、相对多数选举制等更是偏爱大党、不利小党；美国等一些国家的公费补助也只是补助达到一定得票数的大党，而不补助小党。
总之，秩序、自由、民主、平等作为政党法律规范的价值追求，只能是相对的、有限的。这一方面因为，奠基于自由主义思想的当代宪政体制，其伦理学以及认识论的基础是价值相对主义以及多元主义；民主主义以价值相对主义为其哲学基础，以价值相对主义的立场及态度处理政治意见的形成过程和实际内容。因此，以民主政治为价值基础的政党法律规范，其价值追求必然也具有相对性。另一方面，秩序、自由、民主、平等之间存在一定的矛盾性。托克维尔曾经指出：在民主制度下，平等的价值高于自由，民主社会虽然也追求自由，但这种追求要服从于对平等的追求，“他们希望在自由之中享受自由，在不能如此的时候，也愿意在奴役之中享用平等。”再者，从根本上看，政党政治国家的政党法律规范是由执政党、大党主导制定与通过的，不可避免地带有执政党、大党的政治倾向与价值偏好。一方面主张政党自由，一方面又设置限制条款；一方面主张政党平等，一方面又偏爱大党、限制小党：一方面主张民主。一方面又采取“防卫性民主”、实行党禁等等，这成为许多国家政党法律规范的现实特点。