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摘要：文章为了了解湖南省乡镇公益性负债情况并最终将其化解，在对全省乡镇问卷调查的基础上，对我国贫困县新化县的三个乡镇进行了典型调研，认为农民和政府的强烈需求以及财权事权不对称是其负债的根本原因。文章经过分析得出结论：乡镇公益性负债过重，特别是大量的农业乡镇和边远贫困乡镇根本不可能依靠自己解决。在此基础上提出，在化债方面由省级和中央财政出资，省级政府制定政策，县级政府具体组织公平合理化债；在防债方面主要由县级政府负责，省级和中央主要是进一步深化财政体制改革，确保财跟事走等政策的实施。
关键词：公益性；负债；乡镇；化解
一、前言
乡镇政府是我国最基层的一级政府，在三农问题处理方面具有非常重要的作用。但近几年来，我国乡镇政府的财政收支状况正逐步恶化并形成了巨大的债务负担。乡镇政府债务已成为制约我国农村经济建设、社会发展的重要因素。乡镇政府债务问题能否妥善解决，直接关系到农业发展、农民增收和农村稳定，关系到全国发展的大局。
为了解决目前乡镇财政存在的困难，课题组于2009年8月15至8月30对全省乡镇债务进行了问卷调查。另于2010年3月19日至24日，选择了湖南娄底新化县的石冲口镇、槎溪镇、温塘镇做了典型调研。在本次调查的2355个乡镇，负债率高达98.47%，娄底、怀化、自治州等市负债率为100%。公益性负债问题相对突出。
二、债务构成基本概况
（一）湖南乡镇公益性负债的项目分布
在公益事业投资负债中，我们分成七项，可以看到，在总负债925651万中，其中最多的道路建设为315583，占30%，学校建设为271853万，占29%，小城镇建设为123674万，占13%，这3项总计占到了77%，而其余4项不足23%，由此可见在公益性事业投资负债中以短平快的看得见硬件建设为主，而其他没有成为重点。具体数据，如表1所示。
（二）湖南乡镇公益性负债地区分布
在地区分布中，排在第一位为岳阳市总数为160479万，占全省的18%；排在第二位为常德市，占约为139265万，占全省的15%；排在第三位的为益阳市，总数为104967万，占全省的11%；第四位为邵阳市，总数为87371万，占全省的9%；其他有三个并列，它们是长沙市，郴州市，永州市，都占全省8%；其余7个市州只占全省的15%。地区分布上主要反映了湖区和发展水平上。具体数据，如表2所示。
总的来讲乡镇公益性负债过重，特别是大量的农业乡镇和边远贫困乡镇根本不可能依靠自己解决，而其中以短平快的看得见硬件建设为主，湖区和发展水平比较低（贫困地区）又占大头。
三、乡镇公益性负债的危害性分析
目前乡镇负债严重，财力紧张，无力进行农村各项公益性项目的基本建设，维持乡镇政府运转尚属不易，特别是因为大量公益性负债的存在，有可能形成如下危害：转嫁债务不当，导致党群关系紧张，影响农村社会的和谐；欠债不还，损害基层政权权威，削弱乡镇政府社会动员能力；债务久拖不决，可能导致整体财政危机的产生。
（一）转嫁债务不当，导致党群关系紧张，影响农村社会的和谐
在乡镇公益性债务中，向个人借贷或其他形式欠个人债务非常普遍，有相当一部分民间借贷，债权人中有不少是农民，在债务总额中占有相当比重。而雪上加霜的是，除了乡镇的主要负责人以外，绝大多数的乡村干部本身就是债主，在债权中占有很大的比例，而且不少的乡村干部钱款又是从亲朋好友这样一些农民的手中转借来的。因此，乡村债务已经把乡村干部和很多的农民的利益捆绑在一起，这种利益捆绑为农村群体事件的引发提供了一个十分危险的动力机制和社会基础。尤其是钱是集体借的或前一任领导借的，而集体的债务却由个人承担责任，一旦讨债的压力超过承受能力，转移矛盾就成了唯一的选择。乡镇政府转化危机的主要方式有：向上级财政部门转嫁，通过借款和挪用专项资金；向下转嫁，可能性已不大；向后转嫁，通过“寅吃卯粮”；向前转嫁，通过“赖账”方式把债务再转嫁给前面的债权人。乡村干部在乡村公益性债务中本身就有重大的债权利益，在绝望的情况下很有可能进一步铤而走险。
（二）欠债不还，损害基层政权权威，削弱乡镇政府社会动员能力
公益事业的负债债权人主要之一是包工头等个人资本，这一是影响其继续发展，进而影响当地的投资环境和当地经济发展；二是长期不付的可能激化他们与政府的矛盾，进而引发上访；三是使政府的威信、诚信受到损害，同时因其经常要应付债权人纠缠，分散主要乡镇领导工作时间和精力，影响其执政能力。破坏了党和政府在人民群众中的威信，损害了党群干群关系。旧债不除，新的公益事业推进受到影响：一是挪用、截留工程款，影响工程质量；二是阻扰工程进行，影响工期，甚至无法开工，不能满足农民强烈需求。这样就进一步损害基层政权权威，削弱乡镇政府的动员能力。
（三）债务久拖不决，可能导致整体财政危机的产生
公益事业的负债债权人主要之二是银行和信用社，如果长期得不到解决，累积了金融风险，有可能产生新的局部金融事件。另外它的开支总是软约束，所以债务总会发生并不断累积。同时，它没有破产的危机感，从而使这种风险不太容易被人察觉，这反而不利于风险的发现与排除。当乡镇财政风险累积到一定程度，就会由下而上、由局部向全国波及全局，影响整个国家财政安全，其负面作用是难以想象的。
四、乡镇公益性负债的原因分析
文章讲的公益性负债主要包括学校建设、道路修建、文化卫生设施、计划生育、民政优抚、小城镇建设和其他。它们的形成负债的原因主要有以下几点。
第一，农民确实需要这些公益产品，当然农民需要这些公共产品有轻重缓急，如过去，即改革开放初期，主要是学校建设，当年有一条标语叫“再苦不能苦孩子”，就是当时农民的心声，形成这样强烈的需求与我国几千年的传统——望子成龙，送子读书也有关，在那个时候，建校舍，给教师发工资等，形成了大量的债务。虽然如今我们化解了“普九”负债，但除“普九”负债外，还有一些与教育有关的债务并没有消解。在调研中发现国贫县新化26个乡镇，24个负债，最负债多的482万，负债4901万，占公益负债30%。除了学校外，就是道路修建，要想富先修路，越穷越要修路，也越想修路，在新化16404万债务中，该项债务占到6757万左右，41%，而其中的上渡2620万，温塘2003万，就温塘而言，从2004开始通村，通达公路。该镇从2006年至2008年底完成86公理的县乡公路，平均每公里造价55万，其中中央补助17.5万、自筹37.5万，自筹总计3225万，由此导致负债2003万，在温塘我们还了解到部分群众甚至通过制造不稳定因素这种极端手段逼迫政府修路。再一个就是小城镇建设，小城镇建设一般是在比较富裕和发达的乡镇，在公益性负债中，小城镇建设是成本比较高的，在新化的上度负债1639万，占该镇公益负债4705中的34.8%，当然也占该县小城镇建设负债2752万中的60%，其他几类债务目前还不是主要。
第二，政府官员的自身需求。一方面在我国乡镇干部的决定权主要由县级决定，而且没有实行严格的任期制，考核他们的主要是GDP等经济指标，由此导致各级乡镇有极强的逐名逐利行为。像学校建设，乡村道路，小城镇建设等方面非常积极，在这些方面逐名，因为这都是短平快显在的政绩工程，逐利主要是目前社会风气不好的情况下，他们可以在各项工程招标投资过程中进行利益输送。另一方面就是政绩考核指标不健全，没有把负债列入考核。目前我省对各乡镇干部建立了比较严格的考核指标，但是没有把负债和偿债纳入考核范围。这样就极大地激励了每一任乡镇干部通过各种形式负债，来建各种短平快的项目。
第三，财政制度不协调，余下硬缺口。在改革开放初期，通过三提五统解决公益性产品的资金问题，今年多用了，负债了，明年多收点就可以了。1994年启动分税制改革时，县乡逐级财政基本没有纳入考核范围。在2005年税改后，县乡财政就更加困难，县乡事权不对称就更明显，公益性投入市县虚配形成惯例，乡镇为了满足农民需求以及自身偏好，用借债的方式进行配套，把这些项目弄到手，并进行施工，就成为必然了，就如新化县的温塘镇，怕丢失政策机会，举债修路。
五、化解乡镇公益性负债相关政策建议
为了解决目前乡镇因各种原因造成的公益性负债，在化债方面由省级和中央财政出资，省级政府制定政策，县级政府具体组织公平合理化债；在防债方面主要由县级政府负责，省级和中央主要是进一步深化财政体制改革，确保财跟事走等政策建议应该可以实施。
（一）化债
1、成立专门的工作组和领导机构。驻乡驻村，清乡核资，核账，锁定相关债务资料。
2、依据债务的不同事项和不同债权人，进行分类处理。在事项方面先化解计划生育、民政优抚方面的债务，后化解道路修建、文化卫生、小城镇建设，最后其他方面的债务；在债权人方面先个人，后非金融性组织，最后银行和信用社。
3、在锁定债务的基础上，有几种方案可以考虑，依据公益产品额公益范围，先将教育负债，计划生育，民政优抚优先解决。这是因为教育负债在乡镇完全是义务教育负债，而义务教育负债本应由中央政府负责，至少是省级负责；计划生育是国策，也应由中央和省级政府负责；民政优抚也应由中央、省级负责，特别是优抚，它是国防，本应完全由中央负责，而这些债务由地方负责，特别是乡镇负责是不合理的。在这里，对这三项也可以分步执行，先解决学校建设，这主要是我们解决了“普九”债务后，现在在去年的基础上，乘胜追击，彻底根除解决学校负债，具体操作上我们又可以分为：第一种方案：继续去年的普九方案。第二种方案：首先依据全省学校建设方面的负债目前的数据271453万，确定为总盘子，即我省在学校建设方面的负债最多不超过271453万；其次根据该数字建立因素测算公式，而这些测算因素主要包括：人口；县城经济发展程度；区域面积；负债数据。第三种方案，那就是不考虑各地上报数据，只依据以上前三个因素进行测算。第四种方案：首先依据中央和省级财力，在此基础，依据上报数据，按比例配分。第五种方案：依据中央和省级财力执行第二种方案和第三种方案。
4、在解决以上负债后，再解决公路和小城镇建设债务。
（二）防债
进一步完善分税体制，确保县乡两级有稳定和合法的收入，规范转移支付制度和专项建设制度，尽量不要留硬缺口，取消不现实的县乡配套制度，逼良为娼；逐步完善干部的任命和考核制度，把消债和负债列入考核指标，县乡两级政府应为看守型政府，把镇和县城作城市来建设是不可想象的，要弱化GDP和财政收入两个指标的权重，乃至不考虑他们；加强项目管理，建立完善的项目申、立、建、管、用、维一套完善的体制，确保低成本、高效率建设和营运；进一步规范和细化乡镇财务管理，提高资金的效益；进一步完善和改进一事一议，充分利用社会资金，在条件允许的情况下，乡镇应加强一事一议资金的监督，提高其效率。
＊本文系湖南省社会科学基金项目《基于农村改革的中西部地区农村债务研究》08YBB326和湖南省软科学项目课题《农村综合改革视角下之湖南农村公共产品市场需求研究》2007ZK3048部分成果。
（作者单位：湖南省财政经济学院财金系）
关键词：公益性；负债；乡镇；化解
一、前言
乡镇政府是我国最基层的一级政府，在三农问题处理方面具有非常重要的作用。但近几年来，我国乡镇政府的财政收支状况正逐步恶化并形成了巨大的债务负担。乡镇政府债务已成为制约我国农村经济建设、社会发展的重要因素。乡镇政府债务问题能否妥善解决，直接关系到农业发展、农民增收和农村稳定，关系到全国发展的大局。
为了解决目前乡镇财政存在的困难，课题组于2009年8月15至8月30对全省乡镇债务进行了问卷调查。另于2010年3月19日至24日，选择了湖南娄底新化县的石冲口镇、槎溪镇、温塘镇做了典型调研。在本次调查的2355个乡镇，负债率高达98.47%，娄底、怀化、自治州等市负债率为100%。公益性负债问题相对突出。
二、债务构成基本概况
（一）湖南乡镇公益性负债的项目分布
在公益事业投资负债中，我们分成七项，可以看到，在总负债925651万中，其中最多的道路建设为315583，占30%，学校建设为271853万，占29%，小城镇建设为123674万，占13%，这3项总计占到了77%，而其余4项不足23%，由此可见在公益性事业投资负债中以短平快的看得见硬件建设为主，而其他没有成为重点。具体数据，如表1所示。
（二）湖南乡镇公益性负债地区分布
在地区分布中，排在第一位为岳阳市总数为160479万，占全省的18%；排在第二位为常德市，占约为139265万，占全省的15%；排在第三位的为益阳市，总数为104967万，占全省的11%；第四位为邵阳市，总数为87371万，占全省的9%；其他有三个并列，它们是长沙市，郴州市，永州市，都占全省8%；其余7个市州只占全省的15%。地区分布上主要反映了湖区和发展水平上。具体数据，如表2所示。
总的来讲乡镇公益性负债过重，特别是大量的农业乡镇和边远贫困乡镇根本不可能依靠自己解决，而其中以短平快的看得见硬件建设为主，湖区和发展水平比较低（贫困地区）又占大头。
三、乡镇公益性负债的危害性分析
目前乡镇负债严重，财力紧张，无力进行农村各项公益性项目的基本建设，维持乡镇政府运转尚属不易，特别是因为大量公益性负债的存在，有可能形成如下危害：转嫁债务不当，导致党群关系紧张，影响农村社会的和谐；欠债不还，损害基层政权权威，削弱乡镇政府社会动员能力；债务久拖不决，可能导致整体财政危机的产生。
（一）转嫁债务不当，导致党群关系紧张，影响农村社会的和谐
在乡镇公益性债务中，向个人借贷或其他形式欠个人债务非常普遍，有相当一部分民间借贷，债权人中有不少是农民，在债务总额中占有相当比重。而雪上加霜的是，除了乡镇的主要负责人以外，绝大多数的乡村干部本身就是债主，在债权中占有很大的比例，而且不少的乡村干部钱款又是从亲朋好友这样一些农民的手中转借来的。因此，乡村债务已经把乡村干部和很多的农民的利益捆绑在一起，这种利益捆绑为农村群体事件的引发提供了一个十分危险的动力机制和社会基础。尤其是钱是集体借的或前一任领导借的，而集体的债务却由个人承担责任，一旦讨债的压力超过承受能力，转移矛盾就成了唯一的选择。乡镇政府转化危机的主要方式有：向上级财政部门转嫁，通过借款和挪用专项资金；向下转嫁，可能性已不大；向后转嫁，通过“寅吃卯粮”；向前转嫁，通过“赖账”方式把债务再转嫁给前面的债权人。乡村干部在乡村公益性债务中本身就有重大的债权利益，在绝望的情况下很有可能进一步铤而走险。
（二）欠债不还，损害基层政权权威，削弱乡镇政府社会动员能力
公益事业的负债债权人主要之一是包工头等个人资本，这一是影响其继续发展，进而影响当地的投资环境和当地经济发展；二是长期不付的可能激化他们与政府的矛盾，进而引发上访；三是使政府的威信、诚信受到损害，同时因其经常要应付债权人纠缠，分散主要乡镇领导工作时间和精力，影响其执政能力。破坏了党和政府在人民群众中的威信，损害了党群干群关系。旧债不除，新的公益事业推进受到影响：一是挪用、截留工程款，影响工程质量；二是阻扰工程进行，影响工期，甚至无法开工，不能满足农民强烈需求。这样就进一步损害基层政权权威，削弱乡镇政府的动员能力。
（三）债务久拖不决，可能导致整体财政危机的产生
公益事业的负债债权人主要之二是银行和信用社，如果长期得不到解决，累积了金融风险，有可能产生新的局部金融事件。另外它的开支总是软约束，所以债务总会发生并不断累积。同时，它没有破产的危机感，从而使这种风险不太容易被人察觉，这反而不利于风险的发现与排除。当乡镇财政风险累积到一定程度，就会由下而上、由局部向全国波及全局，影响整个国家财政安全，其负面作用是难以想象的。
四、乡镇公益性负债的原因分析
文章讲的公益性负债主要包括学校建设、道路修建、文化卫生设施、计划生育、民政优抚、小城镇建设和其他。它们的形成负债的原因主要有以下几点。
第一，农民确实需要这些公益产品，当然农民需要这些公共产品有轻重缓急，如过去，即改革开放初期，主要是学校建设，当年有一条标语叫“再苦不能苦孩子”，就是当时农民的心声，形成这样强烈的需求与我国几千年的传统——望子成龙，送子读书也有关，在那个时候，建校舍，给教师发工资等，形成了大量的债务。虽然如今我们化解了“普九”负债，但除“普九”负债外，还有一些与教育有关的债务并没有消解。在调研中发现国贫县新化26个乡镇，24个负债，最负债多的482万，负债4901万，占公益负债30%。除了学校外，就是道路修建，要想富先修路，越穷越要修路，也越想修路，在新化16404万债务中，该项债务占到6757万左右，41%，而其中的上渡2620万，温塘2003万，就温塘而言，从2004开始通村，通达公路。该镇从2006年至2008年底完成86公理的县乡公路，平均每公里造价55万，其中中央补助17.5万、自筹37.5万，自筹总计3225万，由此导致负债2003万，在温塘我们还了解到部分群众甚至通过制造不稳定因素这种极端手段逼迫政府修路。再一个就是小城镇建设，小城镇建设一般是在比较富裕和发达的乡镇，在公益性负债中，小城镇建设是成本比较高的，在新化的上度负债1639万，占该镇公益负债4705中的34.8%，当然也占该县小城镇建设负债2752万中的60%，其他几类债务目前还不是主要。
第二，政府官员的自身需求。一方面在我国乡镇干部的决定权主要由县级决定，而且没有实行严格的任期制，考核他们的主要是GDP等经济指标，由此导致各级乡镇有极强的逐名逐利行为。像学校建设，乡村道路，小城镇建设等方面非常积极，在这些方面逐名，因为这都是短平快显在的政绩工程，逐利主要是目前社会风气不好的情况下，他们可以在各项工程招标投资过程中进行利益输送。另一方面就是政绩考核指标不健全，没有把负债列入考核。目前我省对各乡镇干部建立了比较严格的考核指标，但是没有把负债和偿债纳入考核范围。这样就极大地激励了每一任乡镇干部通过各种形式负债，来建各种短平快的项目。
第三，财政制度不协调，余下硬缺口。在改革开放初期，通过三提五统解决公益性产品的资金问题，今年多用了，负债了，明年多收点就可以了。1994年启动分税制改革时，县乡逐级财政基本没有纳入考核范围。在2005年税改后，县乡财政就更加困难，县乡事权不对称就更明显，公益性投入市县虚配形成惯例，乡镇为了满足农民需求以及自身偏好，用借债的方式进行配套，把这些项目弄到手，并进行施工，就成为必然了，就如新化县的温塘镇，怕丢失政策机会，举债修路。
五、化解乡镇公益性负债相关政策建议
为了解决目前乡镇因各种原因造成的公益性负债，在化债方面由省级和中央财政出资，省级政府制定政策，县级政府具体组织公平合理化债；在防债方面主要由县级政府负责，省级和中央主要是进一步深化财政体制改革，确保财跟事走等政策建议应该可以实施。
（一）化债
1、成立专门的工作组和领导机构。驻乡驻村，清乡核资，核账，锁定相关债务资料。
2、依据债务的不同事项和不同债权人，进行分类处理。在事项方面先化解计划生育、民政优抚方面的债务，后化解道路修建、文化卫生、小城镇建设，最后其他方面的债务；在债权人方面先个人，后非金融性组织，最后银行和信用社。
3、在锁定债务的基础上，有几种方案可以考虑，依据公益产品额公益范围，先将教育负债，计划生育，民政优抚优先解决。这是因为教育负债在乡镇完全是义务教育负债，而义务教育负债本应由中央政府负责，至少是省级负责；计划生育是国策，也应由中央和省级政府负责；民政优抚也应由中央、省级负责，特别是优抚，它是国防，本应完全由中央负责，而这些债务由地方负责，特别是乡镇负责是不合理的。在这里，对这三项也可以分步执行，先解决学校建设，这主要是我们解决了“普九”债务后，现在在去年的基础上，乘胜追击，彻底根除解决学校负债，具体操作上我们又可以分为：第一种方案：继续去年的普九方案。第二种方案：首先依据全省学校建设方面的负债目前的数据271453万，确定为总盘子，即我省在学校建设方面的负债最多不超过271453万；其次根据该数字建立因素测算公式，而这些测算因素主要包括：人口；县城经济发展程度；区域面积；负债数据。第三种方案，那就是不考虑各地上报数据，只依据以上前三个因素进行测算。第四种方案：首先依据中央和省级财力，在此基础，依据上报数据，按比例配分。第五种方案：依据中央和省级财力执行第二种方案和第三种方案。
4、在解决以上负债后，再解决公路和小城镇建设债务。
（二）防债
进一步完善分税体制，确保县乡两级有稳定和合法的收入，规范转移支付制度和专项建设制度，尽量不要留硬缺口，取消不现实的县乡配套制度，逼良为娼；逐步完善干部的任命和考核制度，把消债和负债列入考核指标，县乡两级政府应为看守型政府，把镇和县城作城市来建设是不可想象的，要弱化GDP和财政收入两个指标的权重，乃至不考虑他们；加强项目管理，建立完善的项目申、立、建、管、用、维一套完善的体制，确保低成本、高效率建设和营运；进一步规范和细化乡镇财务管理，提高资金的效益；进一步完善和改进一事一议，充分利用社会资金，在条件允许的情况下，乡镇应加强一事一议资金的监督，提高其效率。
＊本文系湖南省社会科学基金项目《基于农村改革的中西部地区农村债务研究》08YBB326和湖南省软科学项目课题《农村综合改革视角下之湖南农村公共产品市场需求研究》2007ZK3048部分成果。
（作者单位：湖南省财政经济学院财金系）