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自实行会计委派制以来，企业在经营机制、领导人员素质、财务监管及经济效益等方面都发生了积极的变化，在一定程度上强化了会计基础工作和服务监督，加强了会计服务功能和目标责任制管理，但诸如多数企业的主要企业要素核算仍存在偏差、会计报表失真、国有资产不实等问题仍然存在，笔者通过对现行会计委派制的分析，就建立会计服务公司制度谈几点粗浅的看法。
一、目前会计委派制的运行现状
（一）存在问题
l、会计委派制与转变政府职能不相适应。现行会计委派虽然能够在一定程度上解决会计监督的独立性问题，但其管理体制仍然沿袭计划经济时期的行政运作模式，分所有制，分行业管理，范围有限，只对国有企业和国有控股企业实行会计人员委派制，虽然能够解决国有企业会计监督的部分问题，但其他类型的企业依然委托和依靠行业主管部门治理，随着行业主管部门行政管理职能逐步削弱，以及无主管部门的企事业单位越来越多，特别是国有股份不占控股地位的企业增多，会计委派制己越来越不适应。
2、会计委派制与所有制结构的调整和完善不相适应。随着改革的推进，非国有经济如乡镇企业，外资企业，私营企业，股份制企业等得到较快发展。会计委派制侧重对行政机关，国有企事业单位进行委派，忽视了对非国有企业经济单位的会计人员管理，不利于全社会整体会计信息的真实反映，不利于非国有制经济的发展壮大，与国家总体所有制结构调整趋势不一致。
3、会计委派制与加强企业的科学管理不相适应。财务会计管理是企业管理的重要内容，在企业管理体系中有着不可替代的作用。现行会计委派制没有给委派人员和会计人员依法进行会计核算、保证会计信息质量创造必要的条件，没有相应的法律细则加以保护，因此该制度只具有临时性。由于各地实行的委派制还存在许多不完善的地方，委派人员及会计人员往往无法抵制来自各有关方面特别是单位领导的行政干部预予，会计信息仍然出现大面积失真的情况。
4、会计委派制与加强法制建设的要求不相适应。修订后的会计法，虽然对国有企业会计委派制作出了规定，但与有关法律仍相矛盾，而且并没有相应的保证条款。当前委派会计人员执法艰难，会计监督很难收到实效，加上会计委派制的各项规章制度各地差别很大，执行起来随意性大，因此效果大打折扣。
5、会计委派制与健全市场机制的要求不相适应。健全市场体系，必须有真实可靠的会计信息，会计委派制只能有限地解决会计信息失真问题。从社会经济的角度看，会计信息失真的问题还不可能得到全面根治，不利于市场机制的健全和市场经济的发展。
（二）存在不足的原因
l、缺乏完善的法律体系支持。实行会计委派制对实施监督和保证会计信息真实、准确、完整方面一定会起到积极的作用。但是，会计委派制度的实施面临着法律的支持问题，也就是说目前还没有法律条款规定会计人员应由主管部门或财政部门统管统派。相反，倒是和现行的法律法规有冲突。如《全民所有制企业转换经营机制条例》明确规定了企业享有劳动用工权、人事管理权、内部机构设置权等十几项权力，也就是说法律赋予企业不受外来干预的自主聘用和外聘员工的权力，包括对会计人员的聘用和解聘。《公司法》是现代企业制度比较权威的法律，对公司制包括国有独资企业公司制单位的人员聘用也享有较大的自主权。从外部委派会计人员，显然与此法的规定有冲突。同时也与刚修订不久的《会计法》的有关规定也有冲突，如该法规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”、“各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员”等。说到底，会计委派制是一项复杂的、政策性强的工作，必须要有一套相应的法规作保障，只有建立健全各项规章制度，才能使会计委派制走上规范化、制度化的正常轨道。
2、委派主体不当。各地会计委派制的委派方大多不一样，但无论是国资部门、税务部门、财政部门还是纪委，显然都不能作为最后委派会计的主体。一般来说，会计机构和人员是企业组织机构中不可缺少的一部分，因此会计委派制的委派主体应是企业的股东大会。对行政单位和国家机关实行的政府委派，在目前环境下可以运作，但这种委派由国资部门或财政部门作为委派方是不恰当的。因为国资部门和财政部门只是国有资产的代表，在国有企业产权不明晰的情况下，容易导致一些关系的扭曲，不利于会计委派制的实施。随着国有企业的改革，今后应逐步创造条件，实现委派主体由政府向企业股东大会转移。
3、委派对象不一致。这里的核心问题在于，委派对象是所有会计人员还是财务总监。委派的对象不同，委派制实施的效果就会有差异。事实上，会计委派制中所谓的会计委派，只是对一个单位派出一名会计主管或财务负责人，而不是对全部会计人员进行委派。从理论上说，派去的人员代表国家利益，而其他大多数会计人员是企业的人，主要代表企业利益，长此下去，两者之间无论在业务上还是在领导关系上，必定会发生矛盾，极不利于会计委派制长期的贯彻实行。
4、会计委派制与现代企业制度相背离。建立现代企业制度是企业改革的方向，现代企业制度的一个主要内容就是政企分开，要求政府部门为企业提供一个宽松的经营环境，企业是市场的主体，应该有自主的经营权，当然也应有会计人员的任命权。企业作为经济活动的载体，必然实行自主经营，自主理财。在这种情况下，由各级财政直接对会计人员实施委派，不仅损害企业自主权，与市场经济发展方向相悖，而且也影响财政效能的拓展。同时，委派会计属企业“外来人员”，容易被企业“架空”，这种磨擦成本直接影响到企业的正常运营效率，不利于企业的发展。
二、建立会计服务公司制度的基本思路
事实证明，要想通过实施会计委派制度来加强会计监督、推动廉政建设，实属难以完全奏效，那么在会计人员管理体制改革上，究竟如何才能取得实质性的突破和更好的效果呢？笔者认为：就是组建会计服务公司。
（一）组建会计服务公司的基本框架 网络经济时代，会计表现出的集成化、电子化、简捷化、智能化、多元化、开放化等技术特征，根本改变了传统会计中会计处理、生成和披露模式。在强大的信息技术支撑下，组建专门的会计服务公司，将财务会计职能外部化，不再是凭空设想。其基本框架是：以建立会计服务公司为依托，以真实、完整、准确地反映会计信息为基础，以大力促进增收节支、提高单位资金使用效率和企业经济效益为中心，以改革和加强会计工作、全面规范会计行为为途径，以全面贯彻实施新《会计法》为动力，以促进经济建设和各项社会事业的健康发展为目标，从适应市场经济的发展要求出发，将会计人才全面推向市场，实行社会化管理，逐步建立起“公司统管、社会招聘、单位用人、工酬分离、风险执业、行业自律、政府监管、全面规范”的会计人员管理体制。
（二）组建会计服务公司的可行性分析
l、有效地弥合了会计委派制的缺陷。会计服务公司通过与企业订立合同，支付信息使用费后，可获得使用企业原始信息数据库的权限。会计职能的外部化使企业与会计由原来的内部雇佣关系转为独立主体间围绕信息使用权产生的买卖关系，主体间合谋的可能性大大降低，加上市场的外部约束，信息不对称性会明显减弱。信息作为委托人观测代理人行为规范的重要窗口，高透明性的信息能有效地降低代理人的道德风险，使委托代理双方的效用目标尽量趋同，弥补了原契约设计存在的缺陷环节。
2、网络经济下信息生成模式的创新为体制创新的现实性与可行性提供了技术支持。企业结构的扁平化及内部局域网的建立，使业务发生的同时，数据便可经网络传输至企业主服务器上的中心数据库，实现内部信息共享，另外，通过局域网与广域网的接口，信息也可瞬间对外传输，随着会计电算化与信息化的进一步发展，会计软件由“仿真型”发展为“智能型”，信息生成模式由手工操作转化为模型自动生成。强大的技术支持，完全可将现行会计委派人员的尴尬境地中解脱出来，单独组建会计服务公司，提供专业化信息服务，形成规模效益，节约信息成本。
三、会计服务公司的运作模式
会计服务公司作为提供一般或专用财务报告、会计咨询、财务分析等服务的专业化组织，其运作模式设计如下：
（一）会计服务公司的性质及其与政府、行政、企事业单位之间的关系
会计公司是政府与行政、企事业单位之间的社会中介机构和特殊的企业法人，负责社会会计人才的统一管理，实行自主经营，独立核算，风险自担，照章纳税。政府与会计公司是一种引导与被引导、监督与被监督的关系，不存在行政隶属关系：会计公司与行政、企事业单位是一种服务与被服务的关系，也不存在隶属关系；会计公司作为社会性服务机构，与现行的会计师事务所是独立运作、互不干涉、相互监督、共同发展的关系。会计公司在政策及法律、法规允许的范围内进行客观、公正的执业，不受任何行政干预。为了规范会计公司的执业行为，应设立会计公司协会加强行业自律管理。
（二）会计服务公司的职责
会计公司的主要职责：一是依法向社会吸收招聘和为各单位输送合格会计人才，保证用人单位会计工作的顺利进行。二是为用人单位搞好会计人员的选派、日常管理、业务指导与培训工作，为用人单位改善经营管理、提高经济效益提供优质服务。三是负责开展对选派人员在用人单位执业情况的监督检查和业绩考核，促进会计人员依法执业，保证国家财经政策及法律、法规在各单位、各部门的贯彻执行。四是做好会计人才的开发利用工作，促进会计人才资源的充分、合理利用。五是配合有关部门做好会计人员的从业资格管理、执业监督检查及后续教育等工作。
（三）会计公司通过招聘使用会计人员，建立会计行业新的用人机制
一是对现有的在职会计人员，一律取消干部或职工身份，脱离原单位，通过严格筛选后转由会计公司招聘使用；二是今后各院校毕业的财会类学生，直接进入人才市场，由会计公司招聘使用。对被聘用的会计人员，由会计公司与被聘用者依法签订劳动合同，建立“双向选择、公开招聘、竞争上岗、优胜劣汰”的用人机制，彻底打破会计工作的“铁饭碗”，从而增强会计岗位的竞争意识和风险意识，促进会计人员依法做好会计工作。
（四）建立用人单位对会计人员的优选机制，明确用人单位与会计公司的法律责任
实行会计人员由会计公司统一管理后，国家应以法律形式明确今后各单位、各部门需用会计人员，只能由会计公司提供。同时，赋予各行政、企事业单位向会计公司选择用人的权利，允许用人单位根据自身生产经营特点和会计核算特点到会计公司选择自己所需要的会计人员，并以协议或合同形式明确会计公司与用人单位之间的法律责任。
（五）制定合理的收费制度，规范会计公司的收费行为
根据行政事业单位和企业的不同性质，会计公司的收费可按两种情况区别对待：对行政事业单位，由各单位按月向会计公司固定交纳。对企业，可按两部分收取：一是基本费用，其交纳标准和方法可比照行政事业单位执行；二是效益费用，由会计公司根据派往人员在用人单位的工作业绩、贡献情况和有关部门考核的企业经济效益指标完成情况按规定比例收取，效益指标主要包括企业盈亏、上交利税和国有资产保值增值指标。从而使会计公司及其派驻人员的工作业绩与企业经济效益挂起钩来。
（六）规范会计公司的收入分配制度，调动会计人员的积极性
会计人员实行由会计公司归口管理后，每个会计人员成为会计公司的法定职员，其工资、奖金、劳保福利等一律由会计公司负责。为了促使会计人员依法执业，可在会计行业建立、完善基本工资加风险报酬的分配制度。
（七）会计人员违法违纪应承担经济责任，严格规范执业行为
凡因会计人员不依法执业而使用人单位受到有关部门查处的，其罚金一律由会计公司和会计责任人员共同承担支付；因会计违法行为给用人单位造成经济损失的，其损失由会计公司和会计责任人员共同承担赔偿责任。
（八）从实际出发，全方位推进会计用人体制改革
在范围上，不仅包括行政事业单位、国有独资及控股企业，而且包括民营企业、中外合资企业及外资企业。
一、目前会计委派制的运行现状
（一）存在问题
l、会计委派制与转变政府职能不相适应。现行会计委派虽然能够在一定程度上解决会计监督的独立性问题，但其管理体制仍然沿袭计划经济时期的行政运作模式，分所有制，分行业管理，范围有限，只对国有企业和国有控股企业实行会计人员委派制，虽然能够解决国有企业会计监督的部分问题，但其他类型的企业依然委托和依靠行业主管部门治理，随着行业主管部门行政管理职能逐步削弱，以及无主管部门的企事业单位越来越多，特别是国有股份不占控股地位的企业增多，会计委派制己越来越不适应。
2、会计委派制与所有制结构的调整和完善不相适应。随着改革的推进，非国有经济如乡镇企业，外资企业，私营企业，股份制企业等得到较快发展。会计委派制侧重对行政机关，国有企事业单位进行委派，忽视了对非国有企业经济单位的会计人员管理，不利于全社会整体会计信息的真实反映，不利于非国有制经济的发展壮大，与国家总体所有制结构调整趋势不一致。
3、会计委派制与加强企业的科学管理不相适应。财务会计管理是企业管理的重要内容，在企业管理体系中有着不可替代的作用。现行会计委派制没有给委派人员和会计人员依法进行会计核算、保证会计信息质量创造必要的条件，没有相应的法律细则加以保护，因此该制度只具有临时性。由于各地实行的委派制还存在许多不完善的地方，委派人员及会计人员往往无法抵制来自各有关方面特别是单位领导的行政干部预予，会计信息仍然出现大面积失真的情况。
4、会计委派制与加强法制建设的要求不相适应。修订后的会计法，虽然对国有企业会计委派制作出了规定，但与有关法律仍相矛盾，而且并没有相应的保证条款。当前委派会计人员执法艰难，会计监督很难收到实效，加上会计委派制的各项规章制度各地差别很大，执行起来随意性大，因此效果大打折扣。
5、会计委派制与健全市场机制的要求不相适应。健全市场体系，必须有真实可靠的会计信息，会计委派制只能有限地解决会计信息失真问题。从社会经济的角度看，会计信息失真的问题还不可能得到全面根治，不利于市场机制的健全和市场经济的发展。
（二）存在不足的原因
l、缺乏完善的法律体系支持。实行会计委派制对实施监督和保证会计信息真实、准确、完整方面一定会起到积极的作用。但是，会计委派制度的实施面临着法律的支持问题，也就是说目前还没有法律条款规定会计人员应由主管部门或财政部门统管统派。相反，倒是和现行的法律法规有冲突。如《全民所有制企业转换经营机制条例》明确规定了企业享有劳动用工权、人事管理权、内部机构设置权等十几项权力，也就是说法律赋予企业不受外来干预的自主聘用和外聘员工的权力，包括对会计人员的聘用和解聘。《公司法》是现代企业制度比较权威的法律，对公司制包括国有独资企业公司制单位的人员聘用也享有较大的自主权。从外部委派会计人员，显然与此法的规定有冲突。同时也与刚修订不久的《会计法》的有关规定也有冲突，如该法规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”、“各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员”等。说到底，会计委派制是一项复杂的、政策性强的工作，必须要有一套相应的法规作保障，只有建立健全各项规章制度，才能使会计委派制走上规范化、制度化的正常轨道。
2、委派主体不当。各地会计委派制的委派方大多不一样，但无论是国资部门、税务部门、财政部门还是纪委，显然都不能作为最后委派会计的主体。一般来说，会计机构和人员是企业组织机构中不可缺少的一部分，因此会计委派制的委派主体应是企业的股东大会。对行政单位和国家机关实行的政府委派，在目前环境下可以运作，但这种委派由国资部门或财政部门作为委派方是不恰当的。因为国资部门和财政部门只是国有资产的代表，在国有企业产权不明晰的情况下，容易导致一些关系的扭曲，不利于会计委派制的实施。随着国有企业的改革，今后应逐步创造条件，实现委派主体由政府向企业股东大会转移。
3、委派对象不一致。这里的核心问题在于，委派对象是所有会计人员还是财务总监。委派的对象不同，委派制实施的效果就会有差异。事实上，会计委派制中所谓的会计委派，只是对一个单位派出一名会计主管或财务负责人，而不是对全部会计人员进行委派。从理论上说，派去的人员代表国家利益，而其他大多数会计人员是企业的人，主要代表企业利益，长此下去，两者之间无论在业务上还是在领导关系上，必定会发生矛盾，极不利于会计委派制长期的贯彻实行。
4、会计委派制与现代企业制度相背离。建立现代企业制度是企业改革的方向，现代企业制度的一个主要内容就是政企分开，要求政府部门为企业提供一个宽松的经营环境，企业是市场的主体，应该有自主的经营权，当然也应有会计人员的任命权。企业作为经济活动的载体，必然实行自主经营，自主理财。在这种情况下，由各级财政直接对会计人员实施委派，不仅损害企业自主权，与市场经济发展方向相悖，而且也影响财政效能的拓展。同时，委派会计属企业“外来人员”，容易被企业“架空”，这种磨擦成本直接影响到企业的正常运营效率，不利于企业的发展。
二、建立会计服务公司制度的基本思路
事实证明，要想通过实施会计委派制度来加强会计监督、推动廉政建设，实属难以完全奏效，那么在会计人员管理体制改革上，究竟如何才能取得实质性的突破和更好的效果呢？笔者认为：就是组建会计服务公司。
（一）组建会计服务公司的基本框架 网络经济时代，会计表现出的集成化、电子化、简捷化、智能化、多元化、开放化等技术特征，根本改变了传统会计中会计处理、生成和披露模式。在强大的信息技术支撑下，组建专门的会计服务公司，将财务会计职能外部化，不再是凭空设想。其基本框架是：以建立会计服务公司为依托，以真实、完整、准确地反映会计信息为基础，以大力促进增收节支、提高单位资金使用效率和企业经济效益为中心，以改革和加强会计工作、全面规范会计行为为途径，以全面贯彻实施新《会计法》为动力，以促进经济建设和各项社会事业的健康发展为目标，从适应市场经济的发展要求出发，将会计人才全面推向市场，实行社会化管理，逐步建立起“公司统管、社会招聘、单位用人、工酬分离、风险执业、行业自律、政府监管、全面规范”的会计人员管理体制。
（二）组建会计服务公司的可行性分析
l、有效地弥合了会计委派制的缺陷。会计服务公司通过与企业订立合同，支付信息使用费后，可获得使用企业原始信息数据库的权限。会计职能的外部化使企业与会计由原来的内部雇佣关系转为独立主体间围绕信息使用权产生的买卖关系，主体间合谋的可能性大大降低，加上市场的外部约束，信息不对称性会明显减弱。信息作为委托人观测代理人行为规范的重要窗口，高透明性的信息能有效地降低代理人的道德风险，使委托代理双方的效用目标尽量趋同，弥补了原契约设计存在的缺陷环节。
2、网络经济下信息生成模式的创新为体制创新的现实性与可行性提供了技术支持。企业结构的扁平化及内部局域网的建立，使业务发生的同时，数据便可经网络传输至企业主服务器上的中心数据库，实现内部信息共享，另外，通过局域网与广域网的接口，信息也可瞬间对外传输，随着会计电算化与信息化的进一步发展，会计软件由“仿真型”发展为“智能型”，信息生成模式由手工操作转化为模型自动生成。强大的技术支持，完全可将现行会计委派人员的尴尬境地中解脱出来，单独组建会计服务公司，提供专业化信息服务，形成规模效益，节约信息成本。
三、会计服务公司的运作模式
会计服务公司作为提供一般或专用财务报告、会计咨询、财务分析等服务的专业化组织，其运作模式设计如下：
（一）会计服务公司的性质及其与政府、行政、企事业单位之间的关系
会计公司是政府与行政、企事业单位之间的社会中介机构和特殊的企业法人，负责社会会计人才的统一管理，实行自主经营，独立核算，风险自担，照章纳税。政府与会计公司是一种引导与被引导、监督与被监督的关系，不存在行政隶属关系：会计公司与行政、企事业单位是一种服务与被服务的关系，也不存在隶属关系；会计公司作为社会性服务机构，与现行的会计师事务所是独立运作、互不干涉、相互监督、共同发展的关系。会计公司在政策及法律、法规允许的范围内进行客观、公正的执业，不受任何行政干预。为了规范会计公司的执业行为，应设立会计公司协会加强行业自律管理。
（二）会计服务公司的职责
会计公司的主要职责：一是依法向社会吸收招聘和为各单位输送合格会计人才，保证用人单位会计工作的顺利进行。二是为用人单位搞好会计人员的选派、日常管理、业务指导与培训工作，为用人单位改善经营管理、提高经济效益提供优质服务。三是负责开展对选派人员在用人单位执业情况的监督检查和业绩考核，促进会计人员依法执业，保证国家财经政策及法律、法规在各单位、各部门的贯彻执行。四是做好会计人才的开发利用工作，促进会计人才资源的充分、合理利用。五是配合有关部门做好会计人员的从业资格管理、执业监督检查及后续教育等工作。
（三）会计公司通过招聘使用会计人员，建立会计行业新的用人机制
一是对现有的在职会计人员，一律取消干部或职工身份，脱离原单位，通过严格筛选后转由会计公司招聘使用；二是今后各院校毕业的财会类学生，直接进入人才市场，由会计公司招聘使用。对被聘用的会计人员，由会计公司与被聘用者依法签订劳动合同，建立“双向选择、公开招聘、竞争上岗、优胜劣汰”的用人机制，彻底打破会计工作的“铁饭碗”，从而增强会计岗位的竞争意识和风险意识，促进会计人员依法做好会计工作。
（四）建立用人单位对会计人员的优选机制，明确用人单位与会计公司的法律责任
实行会计人员由会计公司统一管理后，国家应以法律形式明确今后各单位、各部门需用会计人员，只能由会计公司提供。同时，赋予各行政、企事业单位向会计公司选择用人的权利，允许用人单位根据自身生产经营特点和会计核算特点到会计公司选择自己所需要的会计人员，并以协议或合同形式明确会计公司与用人单位之间的法律责任。
（五）制定合理的收费制度，规范会计公司的收费行为
根据行政事业单位和企业的不同性质，会计公司的收费可按两种情况区别对待：对行政事业单位，由各单位按月向会计公司固定交纳。对企业，可按两部分收取：一是基本费用，其交纳标准和方法可比照行政事业单位执行；二是效益费用，由会计公司根据派往人员在用人单位的工作业绩、贡献情况和有关部门考核的企业经济效益指标完成情况按规定比例收取，效益指标主要包括企业盈亏、上交利税和国有资产保值增值指标。从而使会计公司及其派驻人员的工作业绩与企业经济效益挂起钩来。
（六）规范会计公司的收入分配制度，调动会计人员的积极性
会计人员实行由会计公司归口管理后，每个会计人员成为会计公司的法定职员，其工资、奖金、劳保福利等一律由会计公司负责。为了促使会计人员依法执业，可在会计行业建立、完善基本工资加风险报酬的分配制度。
（七）会计人员违法违纪应承担经济责任，严格规范执业行为
凡因会计人员不依法执业而使用人单位受到有关部门查处的，其罚金一律由会计公司和会计责任人员共同承担支付；因会计违法行为给用人单位造成经济损失的，其损失由会计公司和会计责任人员共同承担赔偿责任。
（八）从实际出发，全方位推进会计用人体制改革
在范围上，不仅包括行政事业单位、国有独资及控股企业，而且包括民营企业、中外合资企业及外资企业。