农村土地承包经营权流转的现状与思考

来源 :群众 | 被引量 : 0次 | 上传用户:chair_mao
下载到本地 , 更方便阅读
声明 : 本文档内容版权归属内容提供方 , 如果您对本文有版权争议 , 可与客服联系进行内容授权或下架
论文部分内容阅读
  30年前的家庭联产承包经营责任制,拉开了中国农村土地经营权改革的序幕,极大地激发了农民的生产积极性,有效地解放了农业生产力,使得中国的农业生产呈现出了一派欣欣向荣的景象。30年来,随着社会主义市场经济体制的建立和城市化进程的加快,农村家庭承包经营责任制的局限性,尤其是土地以户为单位经营的局限性开始凸现出来,土地承包经营权的流转已成为我国农村新一轮改革的热点问题。在这种形势下,我省在2004年实施了《江苏省农村土地承包经营权流转办法》。省政府的这一行政法规,积极推进了农村土地承包经营权的流转,有效地促进了农村土地资源配置的优化、农业规模经营的扩大和农民经济收入的提高。但与此同时,各地在农村土地承包经营权流转时也面临着一些实际困难和问题。
  
  一、我省农村土地承包经营权流转的现状
  
  农村土地流转即农村土地使用权的流转,它是指在不改变农地用途的前提下,拥有土地承包经营权的农户将自己的土地使用权单独或同土地附着物转让给其他农户或经济组织的行为,包括土地使用权的转包、转让、互换、入股等形式。截至2007年底,全省已累计流转土地面积达805万亩,占家庭承包面积的16.1%。纵观我省农村土地承包经营权流转的总体情况,可以概括为:流量梯度化,主体多元化,形式多样化,成效显性化。
  
  (一)流量梯度化
  农村土地承包经营权流转受制于市场化的培育程度和地方经济的发展水平。由于我省区域经济发展呈现出苏南、苏中和苏北的梯度结构,农村土地承包经营权流转比例也出现了明显的梯度状态。苏南经济发达地区土地承包经营权流转起步较早,80年代后期,就已经出现了以土地承包经营权流转为基础的新型农场。据统计,苏州市截止2007年底,农村土地流转面积已达94.9万亩,占全市承包土地面积的39.3%。苏中地区的南通市流转面积为93万亩,占全市总承包面积的16%。而地处苏北地区的盐城市,随着粮食直补、免交农业税等多项惠农政策的出台,土地承包经营权流转面积下降到不足40万亩,实施《江苏省农村土地承包经营权流转办法》以后,虽然土地承包经营权流转面积增加67.5万亩,但仅占承包耕地面积的8.3%。
  
  (二)主体多元化
  在农村土地承包经营权的流转中,转出方的主体是农民,受让方的主体呈现出多元化的特点。受让方的主体主要有以下四类:一是农户。据统计,南通市土地流转从户数上看,在本组农户之间进行的占89%;从面积上看,占43%。苏州市农户之间流转的土地为10.4万亩,占11%。二是种养大户。在流转的土地中,南通的种养大户转入27万亩,占27%;盐城的种养大户转入24.62万亩,占36.5%。三是专业合作和土地股份合作社。专业合作和土地股份合作社转入的土地,南通市为7.94万亩,苏州市为18.3万亩,盐城市组建了56个土地股份合作社,入股面积达2.47万亩。四是农业企业。据南通市的统计,截止2008年3月底,329个农业企业流入土地3.64万亩;阜宁县公兴镇则流入土地7369亩。
  
  (三)形式多样化
  在农村土地流转过程中,承包农户根据自身的特点,通常采取的流转形式为转包、出租、转让、互换等形式。转包是本组农户之间的土地流转,具有较强的自发性,流转费用较低,约定期也较短;出租是农户将承包地租赁给种养大户、企业、专业合作社等单位和个人经营;转让主要发生在农村税费改革初期,现在已较少采用:互换适应农户之间为了耕作方便或建房等需要而发生。据南通市的统计,这几种形式占流转总面积的比例分别为31%、24%、20%、13%。随着土地承包经营权流转的发展。两种新的形式正在不断发展,成为农民乐意选择的流转形式:一是将承包土地流转给村集体经济组织,由村集体统一组织对外发包,所得发包收入由村集体统一结算到农户:二是把土地承包经营权入股到土地股份合作社,由土地股份合作社用于合作生产经营。农户则获取土地股权收益。这种新型的土地流转形式发展速度很快,苏州市2006年底,土地股份合作社仅有156个,到2007年底已达308个,几乎翻了一番;南通市在2006年底,土地股份合作社流转土地0.8万亩,到2007年5月底,流转土地已达4.84万亩:盐城市这种土地股份合作社也已组织56个,入股面积达2.47万亩。
  
  (四)成效显性化
  农村土地承包经营权的流转,取得了明显的成效:第一,促进农业适度规模经营,有利于传统农业向现代农业的发展。土地承包经营权的流转,打破了一家一户零星使用土地的局限性,大大地提高了土地的集约化程度。据调查,苏州市土地适度规模经营的面积已达到81.4万亩;南通市经营面积在15亩以上的大户、农业企业、专业组织共3002个,经营面积20.3万亩,其中农业企业的平均面积为112亩;盐城市1000亩以上的规模经营的单位达35个。第二,加快了农业产业结构的调整。提高了土地使用的产出效益。土地承包经营权流转后,各地对其流向都与农业的产业结构调整挂起钩来,从而加快了农业产业结构的调整。苏州市土地流转后,优化了产业结构,在农业适度规模经营面积中。水产养殖占42.7%;传统粮油棉占31.2%:花卉苗木占10.2%;瓜果蔬菜等经济作物占10%;畜禽养殖等占5.3%。第三,增加了农民的收入。从我们所调研的地方来看,通过土地承包经营权的流转,农民不仅可以获得土地承包经营权流转的收入,而且可以获得劳务收入,从而使收入水平普遍提高。盐都市郭猛镇通过土地流转,使当地农民直接年收益超过500万。入股常熟市碧溪镇李袁村土地股份合作社的农民,不仅可以获得每股350元的股本收入,还可以通过为合作社打工,获取4000多元的劳务收入。2007年苏州市农民人均收入首次突破万元,与土地承包经营权的流转有着显著的关系。
  
  二、我省土地承包经营权流转存在的主要问题
  
  2004年以来,在省政府《江苏省农村土地承包经营权流转办法》的指导下,我省土地经营权的流转规模日益扩大,流转速度明显加快,土地承包经营权流转中的问题也开始凸现出来。
  
  (一)土地股份合作社的经济性质问题
  土地股份合作社是近几年迅速发展的土地承包经营权流转形式。但各地在采用这种土地流转形式时,都面临着土地股份合作社的登记问题:民政部门认为,它不属于一般的社团组织。具有一定的经营性质;工商部门认为,它不属于一般的经营性企业,具有一定的社团性质。这就使得土地股分合作社面临着两难的境地:即不能在民政部门登记,也不能在工商部门登记。各地在具体操作时,大都采取政府默许的办法,规避其税务义务,以确保入股农民的经济利益,但这种做法,一方面只是一种权宜之计,缺乏政策法规依据,另一方面又使得土地股份合作社的社会法人地位无法确立。
  
  (二)土地承包经营权的交易问题   自1998年以来,通过给承包农户发放承包经营权证,土地承包经营权事实上已取得地产商品的性质,土地承包经营权的流转也就成为地产商品的交易行为,应该通过地产市场这个平台来运作。但是,现在土地承包经营权的交易,或是农户之间的私下交易,缺乏法律规范和法律保护,由此潜伏着引发日后的经济纠纷:或是农户与村集体之间的交易,这种交易往往是在政府的动员下面进行的,具有一定的行政色彩;村集体与社会各种经济实体的交易大都是通过人际关系或当地政府项目行为来实现的,这就使得土地承包经营权的交易具有浓厚的地域色彩,无法在社会更广泛的范围内交易。
  
  (三)土地承包经营权的流向问题
  土地承包经营权作为地产商品,其流向必然带有趋利性,追求土地的产出效益:出让方的农户,转让金必须高于原农作的产出效益;受让方的其他经济组织,土地的产出效益必须高于出让金。在粮食价格低迷的情况下。土地承包经营权的流向很难维系在粮食生产上。从各地的土地承包经营权的流向来看,除农户之间因耕作需要的小量土地流转尚用于粮食生产以外,村集体经济组织和土地股份合作社流转的大宗土地承包经营权,其土地主要用于蔬菜瓜果、花卉林木等经济作物的种植,直接用于粮食生产的土地所占比例很小。随着各级政府对土地承包经营权流转问题的重视,农地中的非粮生产土地具有进一步扩大的趋势。这一问题的出现,从宏观上来看,将直接影响到我国的粮食安全。
  
  (四)城市化过程中土地承包经营权流转的利益归属问题
  随着我省城市化进程的不断发展,城镇规模急剧扩大,越来越多的农村土地转入城市规划和建设之中,这些农村土地的流转已不可能再用于耕作。农用地转为建设用地的利益归属问题开始凸现出来。根据物权法,既然承包经营权属于农户,土地增值的收益在扣除必要的税费以后,应归农户所有。但现在通常的做法是由政府强制性的征地,迫使农户以微薄的补偿交出土地承包经营权,土地增值的利益归政府所有。部分地处于城市边缘的村集体,为获取土地产出收益最大化开发的与现行法律冲突而引发影响社会和谐的小产权房问题。至今在法律上没有取得其合法地位。
  
  三、完善和加快农村土地承包经营权流转的实施路径
  
  农村土地承包经营权的流转标志着我国农村土地制度开始了新一轮的改革。为了促使这一改革规范、健康、有序地发展,必须准确选择、大力营造完善和加快农村土地承包经营权流转的实施路径。根据我省土地流转中存在的问题,我们认为,基本路径有五条:
  
  (一)启动农村土地流转交易所的筹建工作
  农村土地承包经营权的流转是一种地产交换关系,应该通过市场机制来解决。全国目前尚无通过市场机制解决农村土地承包经营权流转的先例,作为经济发达地区的江苏省,应该率先建立农村土地承包经营权流转市场,创立农村土地流转交易所。农村土地流转交易所是农村土地流转交易的中介机构,它的建立,可以规范农村土地承包经营权流转的交易行为,扩大农村土地承包经营权的流转范围,提高农村土地承包经营权流转的产出效益,有效化解土地承包经营权流转中的定价问题。具体操作时可先进行创立农村土地流转交易所的可行性论证,制定农村土地流转交易所的有关章程和设置办法,再选择试点单位进行试点,在此基础上,出台相关政策,全面推开这一工作。
  
  (二)完善土地流转的相关法规,建立土地流转纠纷仲裁机构
  土地承包经营权的流转建立在流转双方的经济利益基础之上,随着土地流转面积的扩大。经济纠纷开始增多起来,迫切需要从两个方面予以解决:一是制定土地流转的相关法规,对农户的土地流转行为,包括土地流转的时间、流转形式、签约、履约等方面进行规范;二是尽快建立土地流转纠纷仲裁机构,出台机构的章程、人员的配备、仲裁行为规范等有关事项的行政法规。
  
  (三)明确土地股份合作社的性质
  土地股份合作社的性质具有两重性:一方面,它以获取土地经营利益为目的,具有企业的性质;另一方面,它是农户为克服一家一户进行土地流转的局限性,自愿参加、自我管理的组织,具有民间组织的性质。在目前的情况下,政府既然对农户以一家一户为单位进行的土地流转不收任何费用,我们认为。为了确保农户的利益,农户组建的土地合作社进行土地流转也不应该收取费用。为了规避土地股份合作社由登记所产生的税收问题,我们建议,土地股份合作社在国家有关合作经济组织的法规没有出台以前。按民间社团组织在民政厅登记,以便使它取得社会法人的地位,促使土地承包经营权的流转。
  
  (四)建立粮食生产保障基金
  在市场经济条件下,土地生产粮食与生产其他经济作物相比,其收益始终处在劣势地位,因此,农村土地承包经营权的流转,在没有补贴的情况下,必然使得种粮用地向非粮用地流转。要确保我国的粮食安全,必须把粮食这一特殊的商品作为战略物资来对待。为此,政府应建立粮食生产保障基金,其基金的主要来源应是各级财政收入和乡镇集体经济。同时,改变对农业的补贴办法,把补贴到户和补贴到地的政策改为补贴到粮,较大幅度地提高粮食的收购价。
  
  (五)保护农户因城市化出让土地承包经营权的合法权限和合法收入
  农户的土地承包经营权,也就是农户的土地使用权。出让这种使用权,与国有土地出让使用权的性质是一样的。农户的土地使用权,既不能剥夺,也不能廉价收购,更没有理由限制其出让。在城市化进展中,政府应该承认并保护农户土地承包经营权的出让权,允许农户在法律范围内有限度的进入土地交易市场和房地产市场,确保农户的合法权限。为此,政府有关部门应共同研究,制定出保护农户因城市化出让土地承包经营权的合法权限和合法收入的具体措施,解决目前各地损害农户出让土地承包经营权的利益问题。
  
  责任编辑:戈尚达
其他文献
2006年11月,中央党校和徐州市委、市政府在徐州市铜山县联合组织了一次社会主义新农村建设的高层论坛,与会专家经过调研,把铜山社会主义新农村建设的经验概括为“铜山实践”,对他们取得的成就给予了高度的评价。“铜山实践”到底拥有什么样的“真经”?在苏北大地上,这种建设模式是否具有普遍的意义,特别是老百姓是怎么看的?带着这些问题,记者慕名来到铜山县,走访了当地新农村建设搞得有声有色的胜阳和潘楼两个村,经
期刊
党的十六大以来,江苏省委省政府为了扎实推进全面小康社会建设,制定和实施了全面小康社会指标,推动全省全面小康建设取得了重要的阶段性成果。实践证明,制定和实施全省全面小康社会指标,凝聚了人心,明确了目标,突出了重点,成为团结引领全省上下合力奋斗的一面旗帜,成为推动江苏全面小康建设的一个重要抓手,也成为江苏落实科学发展观的一个有力杠杆。    制定全面小康指标是推进“两个率先”的重要举措    2002
期刊
我们启东市在推进社会主义新农村建设中坚持城乡统筹、以城带乡,充分发挥精神文明联创共建在新农村建设中的作用,走出了一条独具特色、卓有成效的创建之路。我们的主要做法是:    科学统筹 城乡联动    在联创共建中,我们把物质支持、智力支持和新风传播有机结合在同一载体中,把农村自身力量和城市带动、工业反哺以及社会奉献力量统一在同一活动中,把解决农民的实际生活问题、农村的社会事业和基础建设统筹在同一时段
期刊
日前召开的全省组织部长会议,认真贯彻党的十七届三中全会和胡锦涛总书记在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的重要讲话精神,按照全国组织部长会议和省委十一届五次全会、全省经济工作会议的部署,总结2008年组织工作,明确今年组织工作的主要任务和要求。省委书记梁保华出席会议并讲话,他强调,面对国际金融危机带来的冲击和挑战,各级组织部门要紧紧围绕中心任务和改革发展大局,做好组织工作,为推动经济社会又好
期刊
近年来,我们宿迁市人事部门立足区域实际,切实加强就业服务体系建设,创优就业政策环境,拓宽就业渠道,强化服务措施。不拘一格引进人才,努力促进高校毕业生就业创业,取得了突出的成效。在目前宏观经济形势不利的大背景下,我市的高校毕业生就业工作仍然有序开展,引进优秀高校毕业生的数量、质量均持续提升,既起到了扩大就业、维护社会稳定的作用。也为促进欠发达地区经济社会的加快发展储备了人才资源。    发挥市场功能
期刊
去年是改革开放30周年。作为江苏经济社会发展的生力军,当代江苏青年始终和祖国共奋进、与改革同成长,是改革开放坚定的支持者、推动者和受益者,是推进“全面达小康、建设新江苏”的建设性力量。为了解当代江苏青年的发展状况,共青团江苏省委会同国家统计局江苏调查总队,于2008年5月至6月在全省青年中开展了“改革开放30年与当代江苏青年发展状况”专题调研活动。共发放问卷4200份,回收有效问卷4131份,有效
期刊
1948年11月6日至1949年1月10日,在以徐州为中心,东起海州,西止商丘,北自临城,南达淮河的广大区域内,人民解放军与国民党军进行了一场被称为“南线战略决战”的淮海战役。中原、华东两大野战军以60万兵力,对阵国民党军队80万兵力作战,歼敌55.5万人。至此,人民解放军消灭了国民党军在南线的精锐兵团,解放了长江以北的豫皖苏广大地区,造成了“饮马长江、解放全国”的有利态势,蒋介石被迫宣告“引退”
期刊
1975年靠45万元自筹资金创办的沙钢集团,经过三十多年的发展,目前已拥有总资产1100亿元,占地面积12平方公里,职工一万五千人,是目前国内最大的电炉钢和优特钢材生产基地。2007年沙钢列中国企业五百强第36位,中国制造业企业五百强第12位,成为中国最大的民营企业。面对市场化进程中思想政治工作出现的新情况、新问题,集团党委不是回避矛盾,而是正视这些问题,在总结以往思想政治工作经验基础上,创造性地
期刊
在省十届人大五次会议上梁保华省长说。我省今年要在五个方面取得明显进步。  ——增长方式转变取得新进展。坚持好中求快、优中求进。着力推进产业结构优化升级,更加注重节约资源和保护环境,努力促进速度、质量、效益相协调,消费、投资、出口相协调,经济、资源、环境相协调。  ——统筹发展开创新局面。坚持统筹兼顾、协调发展,加大“三农”、社会事业、社会保障和苏北发展的工作力度,努力促进新农村建设与城市发展互动并
期刊
省委、省政府已经决定在“十一五”期间启动新一轮沿海开发。对于盐城来说,实施沿海开发既是策应和落实省委、省政府重大决策,也是盐城未来发展的重要战略支点。    一、沿海是盐城新一轮发展的新优势、新空间    沿海是盐城优质资源集中、最具发展潜力和希望的地区,是盐城未来最重要的增长极,盐城的优势在沿海、出路也在沿海,沿海兴则盐城兴。  沿海资源丰富。海岸线长、滩涂面积大。海岸线长582公里,占江苏省的
期刊