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摘要执行难是我国执行工作长期以来面临的最大问题。造成执行难的原因除外部执法环境复杂外,更多的是由内部原因所导致的。因此,本文以探讨民事执行权的性质为出发点,重点分析了我国民事执行体制的重构,为执行难问题的解决提出了相关建议。
关键词执行难执行权执行体制
中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-181-02
一、 执行难问题的背景认识
执行难是我国执行工作长期以来面临的重大问题。在最高人民法院的《关于解决“执行难”问题的报告》中,“执行难”被形象地概括为:“被执行人难找,被执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动。”而在现实生活中,执行难种类繁多,表现复杂,原因多样,理论界对执行难的认识也有分歧。直到20世纪90年代后期,理论界和实务界才有了统一的认识,即所谓执行难,是指有条件执行,但是由于各方面的原因执行不下去。
纵观民事案件执行难,其原因十分复杂,且涉及面广,有政治的、经济的、社会文化的等。但综合起来,不外乎两个方面。一是外因,包括执行立法滞后,地方保护主义和部门保护主义为为工作设置障碍,当前人们法律意识普遍不强等;二是内因,主要是指当前我国执行体制不畅。
目前,对于执行难的对策思考,中国学界和实务界已基本形成这样一个逻辑思维定式——从实践中出现的各种问题推出执行措施以及配套措施上存在问题,然后由此反溯到执行机制和执行体制,最后归结为执行权的性质归属问题。因此,执行权的性质问题是构建执行法学理论体系、确定执行体制以及执行机制,并最终建构出科学的执行措施体系以及相应的执行配套制度,从而从根本上解决“执行难”的基本范畴和理论出发点。
二、执行权性质的再思考
民事强制执行权是指执行机关行使国家强制力,强制债务人履行义务,而实现债权人权利的权力。强制执行权是强制执行理论的核心,并且它在执行过程中是处于主导地位的基础性权力。强制执行权的性质直接决定了权力的机构设置模式、运作的目标价值,对一国强制执行体系的构建具有决定性的意义。
关于执行权的性质,众说纷纭,理论分歧主要集中在执行权的国家分权属性理论,即民事执行权在国家机构中的分工,是属于行政权,还是司法权,亦或是两者兼而有之。长期以来,理论界和实务界大致持以下三种观点。一是司法权说。此说认为,根据民事强制执行由法院执行,民事执行程序规定于民事诉讼法中,民事执行权应纳入审判权的组成部分或作为审判工作的一个附属环节,即民事执行权属于司法权。二是行政权说。此说认为,民事执行具有确定性、主动性、命令性、强制性等特征,因此民事执行是一种行政活动,民事执行权是国家行政权的一部分。三是折衷说。此说认为民事强制执行是一种具有行政性和司法性双重特征,以保证法院完成审判职能为基本任务的司法行政行为。以上三种说法均有一定缺陷。观点一推理逻辑有误,权力的类别取决于该权力本身的属性和内容,而不取决于该权力行使的机构或规范该权力的法律;观点二忽视了民事执行的整个过程必定存在着一定的法官行为,即使民事执行机构敲 在行政机关的国家,民事执行工作也离不开法官的行为;观点三有拼凑之嫌,实际上民事执行权与司法部(司法厅、司法局)所行使的司法行政权无论在性质上还是在内容上都相去甚远。
笔者认为,民事执行权既不属于行政权,又不属于司法权,而是具有行政性与司法性双重特征的复合性国家权力。如上所述,行政权说或司法权说均过于片面,仅看到了执行权的行政性或司法性。实际上,在执行程序中,客观存在着两种行为,即单纯的执行行为和执行救济行为,前者体现了行政行为的主动性、单方面性和非终局性,后者则体现了司法行为的被动性、中立性和终局性。从执行行为的双重属性,可以合乎逻辑地推论出执行权具有行政权和司法权的双重属性。因此是一种复合性的权力。
三、我国执行体制的重构
(一)民事执行权的构造
长期以来,理论界和实务界一直将民事执行权视为单一性的权力。现行《民事诉讼法》规定:“执行工作由执行员进行。”执行员是代表法院具体进行执行的人员。基于此,执行实践中一直沿用案件到人、承办人负责制、案件的全部执行过程由执行员说了算,民事执行权行使过度集中。这种既当“运动员”又当“裁判员”的民事执行权运行机制,实践中出现许多弊端,使之成为执行难和执行乱的原因之一。这种集权性、单一性的民事执行权运行机制,集中表现在以下几个方面。一是权力过度集中,执行员拥有办理执行程序中全部事项的权力,集执行实施权和执行裁判权于一身。二是权力缺乏制约与监督,现行的民事执行法律制度运用实施权与裁判权合并行使的权力运行模式,使监督机制权停留在自我监督层面执行员的执行行为也是仅靠纪律来约束,缺乏法律意义上的分权制约与监督。三是执行救济制度不健全,我国现行民事法律制度在执行救济方面仅规定了案外人异议及对罚款、拘留措施不服的复议权,而对执行程序中的消极执行行为,执行行为内容瑕疵,执行错误等都缺乏相应的救济措施和途径。
实际上正如前文所述,在执行程序中,客观存在着两种行为,即单纯的执行行为和执行救济行为,前者体现了行政行为的主动性、单方面性和非终局性,后者则体现了司法行为的被动性、中立性和终局性。因而民事执行权的构造应应遵循分权理论,民事执行权由两种权力构成,一为执行裁判权,另一为执行实施权。民事执行的目的在于强迫债务人履行债务,以实现债权人债权,其前提是当事人之间的纠纷已得到解决,债权人债权已经得到生效法律文书确认,执行的内容、对象都已明确。但在民事执行过程中仍然存在着程序性事项需要作出判断,甚至存在着一些涉及程序本身的实体性的事项需要由执行法官作出判断。对于这些程序性或实体性事项的判断,从本质而言当属于司法权。在执行程序中,辩论主义非为必须适用,但也可以适用。笔者认为,对于程序性或实体性事项的判断,严重涉及当事人权利、义务的,应当由执行当事人进行辩论,相互进行对抗,执行法官作出判断。这也是民事执行中司法权的存在形式。比如,执行开始、中止、终结裁定的作出,被执行人的追加和变更,对待给付的执行根据债权人对待给付条件的成就,以及附条件的执行根据条件成就的判断等等都是属于司法权判断的范畴,由执行法官行使。执行实施权是指在民事执行过程中,执行官依据执行根据采取具体的强制性执行措施,迫使债务人履行义务,实现债权人债权的职权。执行实施权单指采取具体的强制执行措施,不涉及程序性以及与程序相关的实体性事项的判断。它具有主动性、单向性、命令性、强制性等行政行为的特征。执行当事人、案外人的申辩内容的合意性不属于执行实施权的范畴,执行实施权以快速、效率优先为原则,体现了国家的干预。其着重强调债务人的被动地位,它遵循的是职权进行主义和当事人不平等主义。对于执行当事人以及案外人的异议、申辩的判断则由执行法官依执行裁判权进行判断,作出是否成立的裁定。
(二) 执行权的配置
执行权的配置,是指民事执行权在不同机关、不同人员之间有计划地分派与布置。这种分派与布置包括宏观和微观两个层面,宏观层面是从国家权力分工的角度,将民事执行权交由一定的机关行使;二是从民事执行权构成的角度,将不同内容的民事执行权要配给不同的机构或人员行使。通过这两个方面的分派与布置,民事执行权得以顺利运行,最终确保实现民事执行的职能。
关键词执行难执行权执行体制
中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-181-02
一、 执行难问题的背景认识
执行难是我国执行工作长期以来面临的重大问题。在最高人民法院的《关于解决“执行难”问题的报告》中,“执行难”被形象地概括为:“被执行人难找,被执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动。”而在现实生活中,执行难种类繁多,表现复杂,原因多样,理论界对执行难的认识也有分歧。直到20世纪90年代后期,理论界和实务界才有了统一的认识,即所谓执行难,是指有条件执行,但是由于各方面的原因执行不下去。
纵观民事案件执行难,其原因十分复杂,且涉及面广,有政治的、经济的、社会文化的等。但综合起来,不外乎两个方面。一是外因,包括执行立法滞后,地方保护主义和部门保护主义为为工作设置障碍,当前人们法律意识普遍不强等;二是内因,主要是指当前我国执行体制不畅。
目前,对于执行难的对策思考,中国学界和实务界已基本形成这样一个逻辑思维定式——从实践中出现的各种问题推出执行措施以及配套措施上存在问题,然后由此反溯到执行机制和执行体制,最后归结为执行权的性质归属问题。因此,执行权的性质问题是构建执行法学理论体系、确定执行体制以及执行机制,并最终建构出科学的执行措施体系以及相应的执行配套制度,从而从根本上解决“执行难”的基本范畴和理论出发点。
二、执行权性质的再思考
民事强制执行权是指执行机关行使国家强制力,强制债务人履行义务,而实现债权人权利的权力。强制执行权是强制执行理论的核心,并且它在执行过程中是处于主导地位的基础性权力。强制执行权的性质直接决定了权力的机构设置模式、运作的目标价值,对一国强制执行体系的构建具有决定性的意义。
关于执行权的性质,众说纷纭,理论分歧主要集中在执行权的国家分权属性理论,即民事执行权在国家机构中的分工,是属于行政权,还是司法权,亦或是两者兼而有之。长期以来,理论界和实务界大致持以下三种观点。一是司法权说。此说认为,根据民事强制执行由法院执行,民事执行程序规定于民事诉讼法中,民事执行权应纳入审判权的组成部分或作为审判工作的一个附属环节,即民事执行权属于司法权。二是行政权说。此说认为,民事执行具有确定性、主动性、命令性、强制性等特征,因此民事执行是一种行政活动,民事执行权是国家行政权的一部分。三是折衷说。此说认为民事强制执行是一种具有行政性和司法性双重特征,以保证法院完成审判职能为基本任务的司法行政行为。以上三种说法均有一定缺陷。观点一推理逻辑有误,权力的类别取决于该权力本身的属性和内容,而不取决于该权力行使的机构或规范该权力的法律;观点二忽视了民事执行的整个过程必定存在着一定的法官行为,即使民事执行机构敲 在行政机关的国家,民事执行工作也离不开法官的行为;观点三有拼凑之嫌,实际上民事执行权与司法部(司法厅、司法局)所行使的司法行政权无论在性质上还是在内容上都相去甚远。
笔者认为,民事执行权既不属于行政权,又不属于司法权,而是具有行政性与司法性双重特征的复合性国家权力。如上所述,行政权说或司法权说均过于片面,仅看到了执行权的行政性或司法性。实际上,在执行程序中,客观存在着两种行为,即单纯的执行行为和执行救济行为,前者体现了行政行为的主动性、单方面性和非终局性,后者则体现了司法行为的被动性、中立性和终局性。从执行行为的双重属性,可以合乎逻辑地推论出执行权具有行政权和司法权的双重属性。因此是一种复合性的权力。
三、我国执行体制的重构
(一)民事执行权的构造
长期以来,理论界和实务界一直将民事执行权视为单一性的权力。现行《民事诉讼法》规定:“执行工作由执行员进行。”执行员是代表法院具体进行执行的人员。基于此,执行实践中一直沿用案件到人、承办人负责制、案件的全部执行过程由执行员说了算,民事执行权行使过度集中。这种既当“运动员”又当“裁判员”的民事执行权运行机制,实践中出现许多弊端,使之成为执行难和执行乱的原因之一。这种集权性、单一性的民事执行权运行机制,集中表现在以下几个方面。一是权力过度集中,执行员拥有办理执行程序中全部事项的权力,集执行实施权和执行裁判权于一身。二是权力缺乏制约与监督,现行的民事执行法律制度运用实施权与裁判权合并行使的权力运行模式,使监督机制权停留在自我监督层面执行员的执行行为也是仅靠纪律来约束,缺乏法律意义上的分权制约与监督。三是执行救济制度不健全,我国现行民事法律制度在执行救济方面仅规定了案外人异议及对罚款、拘留措施不服的复议权,而对执行程序中的消极执行行为,执行行为内容瑕疵,执行错误等都缺乏相应的救济措施和途径。
实际上正如前文所述,在执行程序中,客观存在着两种行为,即单纯的执行行为和执行救济行为,前者体现了行政行为的主动性、单方面性和非终局性,后者则体现了司法行为的被动性、中立性和终局性。因而民事执行权的构造应应遵循分权理论,民事执行权由两种权力构成,一为执行裁判权,另一为执行实施权。民事执行的目的在于强迫债务人履行债务,以实现债权人债权,其前提是当事人之间的纠纷已得到解决,债权人债权已经得到生效法律文书确认,执行的内容、对象都已明确。但在民事执行过程中仍然存在着程序性事项需要作出判断,甚至存在着一些涉及程序本身的实体性的事项需要由执行法官作出判断。对于这些程序性或实体性事项的判断,从本质而言当属于司法权。在执行程序中,辩论主义非为必须适用,但也可以适用。笔者认为,对于程序性或实体性事项的判断,严重涉及当事人权利、义务的,应当由执行当事人进行辩论,相互进行对抗,执行法官作出判断。这也是民事执行中司法权的存在形式。比如,执行开始、中止、终结裁定的作出,被执行人的追加和变更,对待给付的执行根据债权人对待给付条件的成就,以及附条件的执行根据条件成就的判断等等都是属于司法权判断的范畴,由执行法官行使。执行实施权是指在民事执行过程中,执行官依据执行根据采取具体的强制性执行措施,迫使债务人履行义务,实现债权人债权的职权。执行实施权单指采取具体的强制执行措施,不涉及程序性以及与程序相关的实体性事项的判断。它具有主动性、单向性、命令性、强制性等行政行为的特征。执行当事人、案外人的申辩内容的合意性不属于执行实施权的范畴,执行实施权以快速、效率优先为原则,体现了国家的干预。其着重强调债务人的被动地位,它遵循的是职权进行主义和当事人不平等主义。对于执行当事人以及案外人的异议、申辩的判断则由执行法官依执行裁判权进行判断,作出是否成立的裁定。
(二) 执行权的配置
执行权的配置,是指民事执行权在不同机关、不同人员之间有计划地分派与布置。这种分派与布置包括宏观和微观两个层面,宏观层面是从国家权力分工的角度,将民事执行权交由一定的机关行使;二是从民事执行权构成的角度,将不同内容的民事执行权要配给不同的机构或人员行使。通过这两个方面的分派与布置,民事执行权得以顺利运行,最终确保实现民事执行的职能。