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1我国行政诉讼管辖一般原则概述
行政诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限，在于明确第一审行政案件的审判权具体应属何地、何级法院的问题。而行政诉讼管辖原则就是用来对这一具体的工作进行指导的一种理念。对于我国行政诉讼管辖原则学界争论不大，主要有“三原则说”和“四原则说”。“三原则说”认为我国行政诉讼管辖应坚持的三大原则是：第一、便于当事人进行诉讼的原则；第二、便于人民法院正确、公正、有效的行使审判权的原则；第三、利于均衡各级法院负担原则。“四原则说”只是在“三原则说”的基础上增设了“原则性与灵活性相结合”原则。
上述两种学说比起来，笔者更倾向于“四原则说”，虽然三大原则尤其是“两便”原则已经构成了我国行政诉讼管辖原则的核心内容，但是还不是很全面，缺少了“原则性与灵活性相结合”这一必不可少的原则。因而导致我国司法实践中确立管辖法院的灵活性太大，滥用管辖权转移的现象泛滥：首先，很多的地方法院滥用管辖权转移来实现地方保护。如将原本属于中院一审的案件通过管辖权向下转移给基层法院，这样就使得该案件的终审能够控制在中级法院的手中。其次，异地管辖热现象的合法性值得我们深思。管辖恒定是行政诉讼管辖的原则而管辖权转移只是管辖的灵活性处理，是对行政诉讼管辖的微调，但在最高人民法院于2008年出台司法解释《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》之后，管辖权转移就呈现了常态化的趋势。种种这类问题的存在都是因为我们对行政诉讼管辖的“原则性与灵活性相结合”这一原则不够重视，由此笔者主张我国行政诉讼管辖原则应是“四原则说”比“三原则说”更全面、更合理。
2我国行政诉讼管辖原则“平面式”模式的缺陷
从上述分析可见我国行政诉讼管辖的“四原则说”比“三原则说”更优越，但是“四原则说”本身也不是完美的，虽然它包含的内容比较全面但它自身的内部结构却不尽合理，同等对待似乎是中国人看待事物的一种偏好，但并不是一种优势结构安排。我国行政诉讼管辖原则是“平面式”结构的，四大原则没有主次之分。这种结构安排的主要问题可以归纳为以下几个方面：
首先，“两便”原则之间存在矛盾。“两便”原则是指便于当事人诉讼和便于人民法院行使审判权。便于当事人诉讼既包括便于原告进行诉讼也包括便于被告进行诉讼。首先，在行政诉讼中原告的相对弱势地位就决定了在确定行政诉讼的管辖时应优先考虑的就是便利原告诉讼。如《行政诉讼法》第18条规定：对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。其次，我国行政诉讼管辖的设定也考虑了被告参加诉讼的便利，如一般地域管辖中行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；便于人民法院正确、公正、有效的行使审判权原则也包含两个层次的内容：首先，要便于人民法院独立、公正的行使审判权，不受外界的干扰，特别是不受行政权的干扰。其次，要方便人民法院履行具体的诉讼事项，如便于法院调查取证、传唤当事人以及执行行政诉讼的裁判文书等，如特殊地域管辖中的不动产引起的行政案件的管辖规定。
这样在“两便”原则之间就是存在矛盾的，便于当事人诉讼就要求管辖法院距离当事人尤其是原告越近越好，而便于法院审理又要求管辖法院的级别越高越好或者离被告行政机关的权力所能辐射的区域越远越好。这两者之间的矛盾是我国行政诉讼司法地方化问题难以解决的原因之一，同时也是在目前的“平面式”结构中是难以调和的。而假如我们抛弃管辖原则的“平面式”模式改而采用“阶梯式”模式则可以使这个问题得到解决。
其次，不利于提高行政诉讼效率。根据马克思主义哲学中的矛盾分析方法，我们看待一个事物要学会区分事物的主要矛盾和次要矛盾，首先要抓住的就是主要矛盾的主要方面，这样才能达到事半功倍的效果。而我国行政诉讼的“平面式”模式正是所谓的眉毛胡子一把抓，没有任何的轻重缓急、主次之分。这样导致的必然结果就是不利于行政诉讼效率的提高，不能把有限的司法资源用于解决司法实践中最主要、最迫切需要解决的问题。如把便于法院正确、公正、有效的行使审判权和利于均衡各级法院的负担原则并重这种做法是极不合理的。对我国行政诉讼制度稍有了解的人就会知道，针对我国目前的司法实践来说我国行政诉讼案件数量是太少而不是太多，这样均衡各级法院负担原则就显得不是那么的重要。相反，我国行政诉讼实践中最大的难题就是司法地方化严重，人民法院不能依法独立的行使审判权。在行政诉讼中，人民法院处于主动地位，是行政案件审判的指挥者，联结着当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动，法院职能发挥的好坏直接影响着我国行政案件的审判质量和行政诉讼目的的实现，这一点在职权主义诉讼模式的我国显得尤为重要。这样孰轻孰重一眼即明，我们应该集中主要力量来解决便利法院独立审判的问题才是正道。
3我国行政诉讼管辖原则“阶梯式”模式的构建
从第二部分的分析可见“平面式”模式有其固有的缺陷，而这些缺陷又正好是“阶梯式”模式可以弥补的。但是构建“阶梯式”模式应该考虑哪些因素?“阶梯式”模式应当如何构建?
3．1构建“阶梯式”模式应该考虑的因素
(1)行政诉讼的目的。行政诉讼管辖原则最终是为了实现行政诉讼目的。“事实上，对类似行政诉讼目的基础理论的研究是任何诉讼具体问题研究的前提，目的论是诉讼法学基础理论的前提性的理论。”因此，要想准确定位行政诉讼管辖原则就必须要先明确行政诉讼的目的。“行政诉讼的目的，就是以观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。”
我国《行政诉讼法》第1条规定：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。根据该条的规定，很多学者坚持我国行政诉讼的目的应是双重目的说，即既保护公民的合法权益又监督行政机关依法行政。但是笔者更赞成马怀德老师的观点，他认为保护公民、法人和其他组织的合法权益是我国行政诉讼的唯一目的。虽然行政诉讼对行政机关的执法行为有监督作用，但这只是行政诉讼的功能之一而不是行政诉讼的最终目的所在。再说监督行政机关依法行政的途径又不只有行政诉讼一个，还有行政复议等。因而，笔者认为我国行政诉讼的唯一目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼管辖原则“阶梯式”模式的构建应当为实现这一唯一目的而服务，凡是直接关系到这一目的实现的原则就应该是第一位阶的。
(2)行政诉讼的实践。确立行政诉讼管辖原则还应该考虑的一个因素就是行政诉讼管辖制度在现实运行中存在的主要问题。然而原则毕竟只具有宏观的指导作用，不可能要求其兼顾实践中所有问题，因而这里所谈的行政诉讼的实践问题仅指 世界各国普遍存在的问题，而不只是一个国家一时性的问题。法院独立行使审判权问题当之无愧的成为行政诉讼实践中的一个世界性的问题，这一点在我国行政诉讼中体现的尤为突出。主要表现在以下几个方面：首先，一审级别太低，虽然新的司法解释规定县级政府为被告的案件由中级法院审理，但是县级政府和省级政府的工作部门为被告的案件还是由基层法院审理。其次，司法地方化严重，我国的司法辖区完全按照行政区划来确定，在相应的行政区域内设立相应的法院。并且法院的名字前面也冠以行政区域的名字以示区别，如南京市栖霞区法院，给人的印象就像是此法院是栖霞区的而不是国家的，这一点也为司法的地方化提供了观念上的便利。再次，法院的人事权、财政权也都交由地方权力机关及行政机关。通过“原告就被告”来选择由被告行政机关所在地的法院管辖，就形成了这样一种局面一审理行政案件的法院要在财力和人事上受作为行政诉讼被告的行政机关控制。俗话称“端谁的碗受谁的管”，这样法官就会在很多方面受制于地方。
3．2笔者主张构建的“阶梯式”模式
笔者认为我国行政诉讼管辖原则的位阶可以作如下安排：第一位阶：便于人民法院正确、公正、有效的行使审判权的原则；第二位阶：便于当事人进行诉讼的原则；第三位阶：原则性与灵活性相结合原则；第四位阶：利于均衡各级法院负担原则。第一位阶的原则是最重要的，由此向后依次递减，在原则之间发生不可调和的矛盾时后位阶的原则应对向前位阶的原适当让步。
如前所述，对“阶梯式”模式作如此的安排，正是出于对行政诉讼目的和对行政诉讼实践情况的考虑。从优势结构安排方面来看：首先、为了实现保护公民、法人和其他组织的合法权益的目的，便于当事人的原则应该是第一位阶的。但“便于当事人不能仅仅简单的理解为‘物理距离’或者‘经济’的问题。而是一个综合的概念，其实质是便于当事人依法行使其诉讼权利，以保护其合法权益或权利”。如果法院不能保证司法的公正，就是把法院设在原告的家门口也是没有意义的。而便于人民法院正确、公正、有效的行使审判权原则是实现保护当事人合法权益的前提性保障，更多的体现的是司法公正的内容，是便于当事人原则的本质内容的体现。与这一原则相比，便于当事人进行诉讼的原则更多的是从距离和经济方面来考虑，主要是形式方面的问题，侧重于体现司法的效率，根据司法的公正优先于效率，追求司法公正的同时兼顾效率的诉讼理念，便于当事人进行诉讼原则的地位应仅次于便于法院正确、公正、有效的行使审判权的原则。同时法院依法独立行使审判权的原则也是我国司法实践中问题最大、最应该给予重视的一个原则，无论是从行政诉讼的目的还是行政诉讼的实践情况来考虑，便于法院公正审判的原则都应当是第一位阶的。其次、为了解决行政诉讼管辖权转移常态化的危机，确保行政诉讼管辖权制度健康发展，“原则性与灵活性”相结合的原则应得到重视，这一点在第一部分已经说明，此处不再重复。再次，均衡各级法院负担的原则虽然是行政诉讼管辖所不可缺少的原则之一，但是我国现阶段的诉讼实践表明该原则所体现的问题并不是现在急需解决的问题，因为我国行政诉讼案件的数量并不是像当初立法者考虑的那样让法院难以承受，相反是大多的行政案件当事人都不愿意走司法的程序而造成了大量的诉讼资源浪费。因而，这一原则相比其他三个原则是可以放在最后考虑的。
虽然笔者主张对行政诉讼管辖原则进行层次性的区分，但是绝不意味着我们能孤立地看待每一个原则，还是应该统筹兼顾，只是在各原则之间发生冲突的情况下才作主次之分，即便是在这种情况下也不能完全牺牲一个原则来保存另外一个，只是在进行具体的制度设计时向位阶高的原则稍倾斜罢了。
行政诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限，在于明确第一审行政案件的审判权具体应属何地、何级法院的问题。而行政诉讼管辖原则就是用来对这一具体的工作进行指导的一种理念。对于我国行政诉讼管辖原则学界争论不大，主要有“三原则说”和“四原则说”。“三原则说”认为我国行政诉讼管辖应坚持的三大原则是：第一、便于当事人进行诉讼的原则；第二、便于人民法院正确、公正、有效的行使审判权的原则；第三、利于均衡各级法院负担原则。“四原则说”只是在“三原则说”的基础上增设了“原则性与灵活性相结合”原则。
上述两种学说比起来，笔者更倾向于“四原则说”，虽然三大原则尤其是“两便”原则已经构成了我国行政诉讼管辖原则的核心内容，但是还不是很全面，缺少了“原则性与灵活性相结合”这一必不可少的原则。因而导致我国司法实践中确立管辖法院的灵活性太大，滥用管辖权转移的现象泛滥：首先，很多的地方法院滥用管辖权转移来实现地方保护。如将原本属于中院一审的案件通过管辖权向下转移给基层法院，这样就使得该案件的终审能够控制在中级法院的手中。其次，异地管辖热现象的合法性值得我们深思。管辖恒定是行政诉讼管辖的原则而管辖权转移只是管辖的灵活性处理，是对行政诉讼管辖的微调，但在最高人民法院于2008年出台司法解释《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》之后，管辖权转移就呈现了常态化的趋势。种种这类问题的存在都是因为我们对行政诉讼管辖的“原则性与灵活性相结合”这一原则不够重视，由此笔者主张我国行政诉讼管辖原则应是“四原则说”比“三原则说”更全面、更合理。
2我国行政诉讼管辖原则“平面式”模式的缺陷
从上述分析可见我国行政诉讼管辖的“四原则说”比“三原则说”更优越，但是“四原则说”本身也不是完美的，虽然它包含的内容比较全面但它自身的内部结构却不尽合理，同等对待似乎是中国人看待事物的一种偏好，但并不是一种优势结构安排。我国行政诉讼管辖原则是“平面式”结构的，四大原则没有主次之分。这种结构安排的主要问题可以归纳为以下几个方面：
首先，“两便”原则之间存在矛盾。“两便”原则是指便于当事人诉讼和便于人民法院行使审判权。便于当事人诉讼既包括便于原告进行诉讼也包括便于被告进行诉讼。首先，在行政诉讼中原告的相对弱势地位就决定了在确定行政诉讼的管辖时应优先考虑的就是便利原告诉讼。如《行政诉讼法》第18条规定：对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。其次，我国行政诉讼管辖的设定也考虑了被告参加诉讼的便利，如一般地域管辖中行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；便于人民法院正确、公正、有效的行使审判权原则也包含两个层次的内容：首先，要便于人民法院独立、公正的行使审判权，不受外界的干扰，特别是不受行政权的干扰。其次，要方便人民法院履行具体的诉讼事项，如便于法院调查取证、传唤当事人以及执行行政诉讼的裁判文书等，如特殊地域管辖中的不动产引起的行政案件的管辖规定。
这样在“两便”原则之间就是存在矛盾的，便于当事人诉讼就要求管辖法院距离当事人尤其是原告越近越好，而便于法院审理又要求管辖法院的级别越高越好或者离被告行政机关的权力所能辐射的区域越远越好。这两者之间的矛盾是我国行政诉讼司法地方化问题难以解决的原因之一，同时也是在目前的“平面式”结构中是难以调和的。而假如我们抛弃管辖原则的“平面式”模式改而采用“阶梯式”模式则可以使这个问题得到解决。
其次，不利于提高行政诉讼效率。根据马克思主义哲学中的矛盾分析方法，我们看待一个事物要学会区分事物的主要矛盾和次要矛盾，首先要抓住的就是主要矛盾的主要方面，这样才能达到事半功倍的效果。而我国行政诉讼的“平面式”模式正是所谓的眉毛胡子一把抓，没有任何的轻重缓急、主次之分。这样导致的必然结果就是不利于行政诉讼效率的提高，不能把有限的司法资源用于解决司法实践中最主要、最迫切需要解决的问题。如把便于法院正确、公正、有效的行使审判权和利于均衡各级法院的负担原则并重这种做法是极不合理的。对我国行政诉讼制度稍有了解的人就会知道，针对我国目前的司法实践来说我国行政诉讼案件数量是太少而不是太多，这样均衡各级法院负担原则就显得不是那么的重要。相反，我国行政诉讼实践中最大的难题就是司法地方化严重，人民法院不能依法独立的行使审判权。在行政诉讼中，人民法院处于主动地位，是行政案件审判的指挥者，联结着当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动，法院职能发挥的好坏直接影响着我国行政案件的审判质量和行政诉讼目的的实现，这一点在职权主义诉讼模式的我国显得尤为重要。这样孰轻孰重一眼即明，我们应该集中主要力量来解决便利法院独立审判的问题才是正道。
3我国行政诉讼管辖原则“阶梯式”模式的构建
从第二部分的分析可见“平面式”模式有其固有的缺陷，而这些缺陷又正好是“阶梯式”模式可以弥补的。但是构建“阶梯式”模式应该考虑哪些因素?“阶梯式”模式应当如何构建?
3．1构建“阶梯式”模式应该考虑的因素
(1)行政诉讼的目的。行政诉讼管辖原则最终是为了实现行政诉讼目的。“事实上，对类似行政诉讼目的基础理论的研究是任何诉讼具体问题研究的前提，目的论是诉讼法学基础理论的前提性的理论。”因此，要想准确定位行政诉讼管辖原则就必须要先明确行政诉讼的目的。“行政诉讼的目的，就是以观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。”
我国《行政诉讼法》第1条规定：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。根据该条的规定，很多学者坚持我国行政诉讼的目的应是双重目的说，即既保护公民的合法权益又监督行政机关依法行政。但是笔者更赞成马怀德老师的观点，他认为保护公民、法人和其他组织的合法权益是我国行政诉讼的唯一目的。虽然行政诉讼对行政机关的执法行为有监督作用，但这只是行政诉讼的功能之一而不是行政诉讼的最终目的所在。再说监督行政机关依法行政的途径又不只有行政诉讼一个，还有行政复议等。因而，笔者认为我国行政诉讼的唯一目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼管辖原则“阶梯式”模式的构建应当为实现这一唯一目的而服务，凡是直接关系到这一目的实现的原则就应该是第一位阶的。
(2)行政诉讼的实践。确立行政诉讼管辖原则还应该考虑的一个因素就是行政诉讼管辖制度在现实运行中存在的主要问题。然而原则毕竟只具有宏观的指导作用，不可能要求其兼顾实践中所有问题，因而这里所谈的行政诉讼的实践问题仅指 世界各国普遍存在的问题，而不只是一个国家一时性的问题。法院独立行使审判权问题当之无愧的成为行政诉讼实践中的一个世界性的问题，这一点在我国行政诉讼中体现的尤为突出。主要表现在以下几个方面：首先，一审级别太低，虽然新的司法解释规定县级政府为被告的案件由中级法院审理，但是县级政府和省级政府的工作部门为被告的案件还是由基层法院审理。其次，司法地方化严重，我国的司法辖区完全按照行政区划来确定，在相应的行政区域内设立相应的法院。并且法院的名字前面也冠以行政区域的名字以示区别，如南京市栖霞区法院，给人的印象就像是此法院是栖霞区的而不是国家的，这一点也为司法的地方化提供了观念上的便利。再次，法院的人事权、财政权也都交由地方权力机关及行政机关。通过“原告就被告”来选择由被告行政机关所在地的法院管辖，就形成了这样一种局面一审理行政案件的法院要在财力和人事上受作为行政诉讼被告的行政机关控制。俗话称“端谁的碗受谁的管”，这样法官就会在很多方面受制于地方。
3．2笔者主张构建的“阶梯式”模式
笔者认为我国行政诉讼管辖原则的位阶可以作如下安排：第一位阶：便于人民法院正确、公正、有效的行使审判权的原则；第二位阶：便于当事人进行诉讼的原则；第三位阶：原则性与灵活性相结合原则；第四位阶：利于均衡各级法院负担原则。第一位阶的原则是最重要的，由此向后依次递减，在原则之间发生不可调和的矛盾时后位阶的原则应对向前位阶的原适当让步。
如前所述，对“阶梯式”模式作如此的安排，正是出于对行政诉讼目的和对行政诉讼实践情况的考虑。从优势结构安排方面来看：首先、为了实现保护公民、法人和其他组织的合法权益的目的，便于当事人的原则应该是第一位阶的。但“便于当事人不能仅仅简单的理解为‘物理距离’或者‘经济’的问题。而是一个综合的概念，其实质是便于当事人依法行使其诉讼权利，以保护其合法权益或权利”。如果法院不能保证司法的公正，就是把法院设在原告的家门口也是没有意义的。而便于人民法院正确、公正、有效的行使审判权原则是实现保护当事人合法权益的前提性保障，更多的体现的是司法公正的内容，是便于当事人原则的本质内容的体现。与这一原则相比，便于当事人进行诉讼的原则更多的是从距离和经济方面来考虑，主要是形式方面的问题，侧重于体现司法的效率，根据司法的公正优先于效率，追求司法公正的同时兼顾效率的诉讼理念，便于当事人进行诉讼原则的地位应仅次于便于法院正确、公正、有效的行使审判权的原则。同时法院依法独立行使审判权的原则也是我国司法实践中问题最大、最应该给予重视的一个原则，无论是从行政诉讼的目的还是行政诉讼的实践情况来考虑，便于法院公正审判的原则都应当是第一位阶的。其次、为了解决行政诉讼管辖权转移常态化的危机，确保行政诉讼管辖权制度健康发展，“原则性与灵活性”相结合的原则应得到重视，这一点在第一部分已经说明，此处不再重复。再次，均衡各级法院负担的原则虽然是行政诉讼管辖所不可缺少的原则之一，但是我国现阶段的诉讼实践表明该原则所体现的问题并不是现在急需解决的问题，因为我国行政诉讼案件的数量并不是像当初立法者考虑的那样让法院难以承受，相反是大多的行政案件当事人都不愿意走司法的程序而造成了大量的诉讼资源浪费。因而，这一原则相比其他三个原则是可以放在最后考虑的。
虽然笔者主张对行政诉讼管辖原则进行层次性的区分，但是绝不意味着我们能孤立地看待每一个原则，还是应该统筹兼顾，只是在各原则之间发生冲突的情况下才作主次之分，即便是在这种情况下也不能完全牺牲一个原则来保存另外一个，只是在进行具体的制度设计时向位阶高的原则稍倾斜罢了。