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农村集体土地所有权的流转具有明显的双层结构特征，政府在其中处于核心地位，拥有多重身份。通过对交易成本的模型分析可以看出：国家垄断制度在控制农用地转用量上产生了一定的作用，但侵占了要素供给者的利益；在巨大的利益驱动下，国家垄断者的地位受到挑战，不断增加的交易成本使社会为此付出昂贵的代价。本文对交易成本的实证估算进一步证实了垄断程度越高，市场化程度越低，市场交易成本越高的结论。本文最后提出了相关的政策建议。