作为一种制度安排，农村金融组织体系创新能否在一个不太长的时期内实现，能否促进现代农业发展、保障农业结构调整顺利推进，是建设社会主义新农村的关键所在。
　　现代农业的发展、传统农业的改造以及新农村建设都对资金有着非常急迫且巨大的需求。从中国农村金融供给的基本特征观察，农户的资金需求更多地表现为个体数额不大、农户群体数量众多、彼此间差异大，这使资金供求之间的通畅较之城市和非农产业困难得多。
　　
　　农村金融的弱质特征
　　
　　中国农村自改革开放以来，农户成为最基本的生产单元，这在三方面强化了农村金融供需平衡之间的弱质特征：其一，中国农户数量巨大。据统计，中国有2.5亿农户，其中约一半有信贷需求，这决定了中国农村对资金的需求总量是巨大的。其二，中国农户平均经营规模微小。2005年的统计数据表明，中国的耕地为1.3亿公顷，平均每户农户占有土地不到0.5公顷，是世界上人均土地经营规模最小的国家，这表明单个农户对资金的需求是有限的。其三，中国经济的区域特征十分明显。不同区域的资源禀赋、经济社会发展水平导致农户与农户间差异很大，对资金也表现出多层次、多元化的不同需求，因而满足不同对象的不同愿望异常困难。这使中国农村金融问题不仅相对于发达国家，即便是相对于大部分发展中国家，也明显表现出资金运行流程更复杂，绩效更不容易显现，缺陷更容易放大，实现制度创新的任务更艰巨的根本原因。换言之，如何确保农村资金从有限的供给渠道和组织网络流向数以亿计的农户家庭，并实现供需平衡，始终是富有挑战性的议题。
　　鉴于中国农村金融问题的复杂性，满足农业、农村和农民最基本的资金需求历来是农村政策的基本目标之一。相对于农户的资金需求，尽管中国已具备足够的资金供给能力，有从组织机构层面讲比较完备的农村金融体系，但在农村金融制度安排上却不尽如人意，被诟病最多的是农村对国民经济的资金贡献远远大于其获得的资金支持。而且，从最大限度满足农户和农村其他经营主体不断增加的资金需求角度看，中国现阶段尚缺乏一个完整意义上的农村金融组织体系。
　　
　　制度缺陷导致功能缺陷
　　
　　现阶段中国农村金融机构组织体系的不完整和功能的不健全，表现出明显的制度缺陷。
　　政策性银行难以承担农村政策性金融的重任。在目前政策性金融的分工制度下，中国农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，提供按最低收购价收购农民粮食的资金。应当特别指出的是，以最低收购价收购农民粮食对稳定粮食价格、增加农民收入作用明显，但由于农业发展银行业务范围狭窄，业务功能单一地退化成“粮食银行”，政策性金融功能明显不足。
　　国有商业金融在农村金融领域的功能趋于弱化。农村金融市场需求的满足需要大量储蓄和贷款支撑。近几年，国有商业金融机构大大弱化了在农村的金融业务，致使大部分农村地区金融机构单一化、农村金融市场垄断化趋势日益明显。基层金融机构网点不足造成农村资金严重外流。20世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98％以上集中于农村。80年代中期至90年代初，为解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业，农业银行每年将60％的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。90年代中后期至今，农业银行的农业贷款占各项贷款余额的比例大大下降。目前，农业银行的业务范围与其他国有商业银行基本无异，长期保持的农村金融主导地位大大弱化。
　　农村信用社改革尚未取得突破性进展。尽管这几年农村信用社的不良贷款比例下降，盈利水平提高，农业贷款规模有所增加，但相对于农户的信贷需求而言，供需之间的矛盾仍然突出。这主要表现在四方面：农村信用社运行仍然享受政府的隐形担保，自身活力不足；所谓民主管理形同虚设，社员代表大会、理事会和监事会不能发挥应有作用；服务内容、方式和手段不适应农村和农业经济发展的需要，不能满足农民日益增长的对多种金融服务的需求；出于自身财务可持续发展的考虑，农村信用社商业化倾向严重，使资金大量流向收益率较高的城市或非农部门，真正需要贷款的农户和农村其他经营主体常常难以得到贷款。
　　农业保险不适应农业发展的需要。中国每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的四分之一，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。灾害损失目前主要依靠两种方式进行救助，即由民政部门实施的政府农业灾害救济和中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。从实际情况看，这种补偿性质的灾害救济既受国家财力限制而补偿不足，又不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求，同时也不利于培育农户参与保险的积极性。中国人保公司从1982年开始承办农业保险业务，业务波动很大，农业保费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6％下降到目前的不足1%。商业保险提供的农业保险业务远远不能满足农村经济发展和农业结构调整的需要。
　　
　　功能缺陷引发诸多问题
　　
　　中国农村金融组织体系的不健全和制度功能的缺陷导致农村金融问题突出。首先是农民和其他经营主体贷款难，存贷款以外的其他金融服务需求难以得到满足。信贷资金缺乏导致很多发展机会丧失。从正规渠道获得的信贷不足，造成农村非正规金融组织发育失控。其次是商业化金融机构、合作金融机构都存在产权不明晰、治理结构不完整、道德风险严重的问题，致使经营业绩不佳，难以实现可持续发展。第三是农村金融机构改革动力不足，制度设计不完善。央行用于农村金融机构改革的资金投入巨大，但效果很差。
　　正规农村金融难以满足农户的资金需求，给农村大量存在的非正规金融机构提供了巨大的生存空间和发展机会。国内所谓非正规金融机构和团体主要包括以合会，储金会，乡镇、个体私营企业直接融资等形式存在的民间金融，此外还有一些互助会、信用服务社等民间金融组织。民间金融的存在是对金融机构失衡、金融二元性特征以及农村资金需求从正规渠道难以得到满足的平衡。非正规金融在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高资本效率，尤其是在促进农村个私经济发展等方面起了积极作用，对推动农村金融体制改革的作用也很明显。
　　毋庸讳言，农村民间金融组织和融资活动存在着诸多需要正视的问题。其中主要的问题是贷款利率普遍较高，使农户的生产经营成本上升，竞争力下降。而且，民间金融组织良莠不齐，部分经营混乱，风险极大，对维护正常的金融秩序十分不利，影响了金融市场和农村社会的稳定。另外，民间金融组织一般规模较小，处于地下或半地下状态，缺乏有效的监管。
　　作为一种制度安排，农村金融组织体系创新能否在一个不太长的时期内实现，能否促进现代农业发展、保障农业结构调整顺利推进，是建设社会主义新农村的关键所在。要实现农村金融组织体系创新和可持续发展，需要把握以下基本原则：以农村金融需求为导向，从全局角度深化农村金融体制改革，调整农村金融组织结构；农村金融体制的结构调整不仅要适应现代农业发展和新农村建设的要求，也要有助于提升农业竞争力和全球经济一体化的要求；农村金融组织体系创新需要与农村金融市场体系的完善和农村金融机构运作机制的完善同时推进。
　　
　　农村金融改进方式
　　
　　实现多层次的金融组织供给。美国经济学家休•T•帕特里克曾对资金供给提出了两种模式：一是“需求追随”模式。即随着经济的增长，经济主体会产生对金融服务的需求，作为对这种需求的反映，金融体系不断发展。换言之，经济主体对金融服务的需求导致金融机构和相关金融服务的产生，强调的是金融服务的需求方。二是“供给领先”模式。即金融机构和相关金融服务的供给先于需求，强调的是金融服务的供给方对于经济的促进作用。两种模式与经济发展的不同阶段相适应，因而表现出一个最优顺序问题。在经济发展的早期，供给领先型金融居于主导地位，而随着经济的发展，需求型金融逐渐居于主导地位。
　　中国经济发展客观上存在较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征。在经济欠发达的西部边远地区，传统农业的氛围浓厚，不但存款需求和贷款需求规模较小，且信息离散度较高。在这类地区，商业银行的信息收集成本较高，缺乏规模效益，也就是说这些地区缺乏商业银行快速发展的经济基础。农村信用社在这类地区虽具有先天的信息优势，但因缺乏持续发展的潜力，故应选择“供给领先”模式发展这些地区的农村金融。应在稳定现有合作金融基本格局的前提下，充分发挥政策性金融的作用。
　　在东部经济发达地区，私营经济和私营企业在经济中往往具有支配地位，这时可以走“需求追随”模式发展道路，在提高合作金融组织绩效的同时，对一些规模较大的农村信用社进行股份合作制改造。这样做特别要注意的是明晰产权结构，形成有激励的产权制度安排，增强农村信用社的实力。
　　而在中部农产品主产区，农业正处于向现代农业转变的过程，需要从区域发展的比较优势出发，有选择地发展多层次的农村金融组织机构，以满足农户和其他经营主体多层次的资金需求。
　　实现农村金融机构的多样化和农村金融事业的协调发展。要改变农村金融供给主体不足现象，在东部经济发达地区，应该探索建立包括政策性银行、商业银行、农村合作银行、农村信用社、证券、租赁、保险、担保、农村社会保障机构等在内的多元化金融组织机构网络。农村证券公司主要为农村集体和个体私营经济组织进行直接融资提供服务；农村租赁公司主要从事大中型农业机械设备的租赁服务；农村借款担保公司主要为个体及私营企业、农户借款提供信誉和资金担保服务；农村存款保险公司主要以增强农村金融组织信誉、降低金融经营主体的经营风险为目标。此外，包括农村信托公司、投资咨询公司、企业财务与家庭理财公司等不同的金融或非金融组织和团体都应得到适度的发展。
　　合理界定政策性金融与商业金融边界。政策性金融是各国政府普遍运用的农业支持手段，其本质是财政手段和金融手段的有效结合。我们要合理界定政策性金融与商业金融的边界，将农村信用社和农业银行代理的政策性金融业务划归农业发展银行，包括其承担的农业开发性贷款等政策性较强的贷款，充分发挥政策性银行的优势，减轻农村信用社和农业银行的政策性金融服务压力，实现政策性金融和商业金融的彻底分离。拓宽农业发展银行的业务范围，将其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。
　　整合县域范围内的金融机构。县域经济是国民经济发展的基础，也是中国经济社会活动最基本的地域单元。只有解决县域的金融问题，才能从本质上解决农村、农业和农民的资金需求。为了改变县域金融中的政策性金融功能不健全、商业金融功能弱化、农业保险“真空”、邮政储蓄抽走资金、农村信用社不能适应农村经济发展需要等一系列问题，以及抑制非正规金融的发展，必须改革和整合县域范围内的金融组织系统。
　　可以考虑将国有商业银行的分支机构统一整合成地方性质的中小型金融机构。中小型金融机构着眼于发放小额贷款，这有利于农户、城乡中小型企业、产业化龙头企业的融资。对美国20世纪90年代中期的银行业务研究发现，银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高，就小额商业贷款占资产总额的比例和小额贷款占工商贷款总额的比例而言，资产低于1亿美元的银行分别为8.9%、96.7%，资产高于50亿美元的银行则分别为2.9%、16.9%。
　　在农村信用社总体改革要求的基础上，可以根据各地实际情况，确定农村信用社的发展模式。由于中国区域经济发展不平衡，不同地区农户和经营主体的生存和竞争能力差别很大，对金融服务的需求也不尽相同，有的愿意以市场原则与金融机构交易，有的则希望采取合作的方式获得金融机构的服务。在经济发达地区，工业反哺农业的能力较强，农村信用社可以实行股份制改造，逐步向农村商业银行方向过渡。中西部地区经济发展条件较差，需要政府更多的扶持，可以继续发展和完善信用合作制，在吸收新增民间资本充实资本金的情况下，向规范化信用合作社或农村合作银行的方向发展，或实行股份合作制。总之，农村信用合作社改革要通过组织机构的多元化适应经济发展需要，从而有效地引导农村经济发展和农业结构调整，实现农村信贷资源的有效配置。
　　加快培育多元化的农村金融市场，鼓励发展多种所有制的金融机构，培育各种形式的小额信贷组织，创新农村金融市场体系。要根据市场经济发展的需要，逐步放松利率管制，以适应多种金融机构在农村金融市场从事金融活动的需要。要特别注意研究农村非正规金融机构的问题，通过非正规金融机构的合法化，实现正规农村信贷市场与民间农村金融市场间的有机互动。推动农村资金拆借市场的发育，为农村信用社融通资金提供便利。鼓励金融创新、产品创新，为农户或其他经营主体提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产担保、租赁、人寿和再保险及支付结算等中间业务在内的多样化金融工具，以适应多样化的农村金融需求。
　　(作者单位：农业部产业政策与法规司)