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摘要:随着农村经济的发展和农民生活水平的不断提高,农民不断改善居住条件,但是同时农村宅基地管理出现了一系列新的问题。文章针对枣庄市农村宅基地管理中存在的问题,对新形势下如何做好农村宅基地管理提出了对策和建议。
关键词:农村宅基地;空心村;管理现状;对策
一、问题的提出
随着生活水平的不断提高,农村发生了前所未有的变化,农民要求改善居住条件的愿望越来越迫切,农村建房热始终居高不下并呈增长趋势,宅基地管理出现了新情况、新问题。加强农村宅基地管理,合理配置和集约高效利用土地资源,改善农民居住条件和生活环境,对于促进农村经济快速、健康、稳定发展具有重要意义。而枣庄市农村宅基地管理中存在很多问题,宅基地闲置严重、土地利用效率不高、宅基地规划不合理、“空心村”等现象严重,给枣庄市农村宅基地管理和新农村建设带来了严峻考验。
二、枣庄市农村宅基地管理存在的问题
(一)各市区农村宅基地规划发展不均衡,宅基地闲置现象严重
枣庄市各地区农村宅基地规划不均衡,其中滕州市和山亭区的农村宅基地管理问题最为明显,宅基地闲置现象严重。其中滕州市农村空闲地最多,约224万平方米,其次为山亭区,农村空闲宅基地约99万平方米;而山亭区“一户多宅”现象严重,多出宅基地近350万平方米,其次为滕州市,多出宅基地近177万平方米;另外滕州市和山亭区分别存在着严重的闲置宅基地和不住宅基地。其他地区,如峄城区和薛城区农村空闲宅基地约为50万平方米,市中区农村多出宅基地37万多平方米,而高新区几乎不存在宅基地空闲现象,可见相比其他城区,新规划的高新区没有历史遗留带来的各种宅基地问题。简言之,枣庄市各地区农村分别存在着不同程度的宅基地闲置现象,反映出农村宅基地规划不合理问题,亟需对其进行合理规划和改进。
(二)宅基地分配不均,“一户多宅”现象严重
由于宅基地私有观念在多数农民心中根深蒂固,认为老房子是祖业,新房再多、再大也不能拆祖屋,于是出现了农民建了新房也拒不交出闲置宅基地,“划新不丢旧”造成“一户多宅”现象严重。滕州市、薛城区和山亭区三个地区“一户多宅”情况最为严峻,其中滕州市一户多宅的户数占到村民总户数的25%多,薛城区也近20%。一些农民甚至将自己承包的责任田当成私有土地,随意侵占或调换建房。一些村干部打着“取之于民,用之于民”的幌子,搭车收费,出现经济条件好的村民多数存在一户多宅,真正需要宅基地的村民因为经济条件差无法要求规划新的宅基地,而且老宅基地多的户占用的宅基地相对多些等现象,造成宅基地分配不均。此外还存在村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地,农民超标建房等问题(见表1)。
(三)现行制度不完善,超标占地现象严重
《中华人民共和土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”然而枣庄市各地区不仅“一户多宅”现象严重,而且市中区、山亭区、峄城区农村多出宅基地每户的面积都超过了政府文件的规定面积。可见由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理,再加上我国农村宅基地管理制度采用的是无偿、无限期的使用制度,出现了农民超标占用宅基地建房。
(四)“空心村”现象严重
长期以来,因建设规划滞后,枣庄市许多农村新建住宅大多集中在村庄外围、道路两侧,而村内存在大量的空闲宅基地,形成了外实内空、外新内旧、外齐内乱的“空心村”。如山亭区冯卯镇涝坡村共327户、783人,村庄占地面积为219亩,其中空闲土地面积为132亩,空闲户数共102户。村庄内部空壳严重,特别是村西北部基本无人居住。随着经济社会的快速发展,大批农民涌向小城镇和大中城市,成了非农业的城镇居民,但仍占着原农村宅基地;部分农村青年大学毕业后在外就业,结婚生子,把父母接出去一起居住,造成原宅基地闲置,加重了“空心村”现象。“空心村”的大量存在,造成土地浪费,环境恶化,严重影响了经济发展和新农村建设。而各地区也先后开始开展“空心村”的治理工作,取得了一定成果,本文总结了“空心村”治理的经验,将在第三节中论述。
三、新形势下加强农村宅基地管理的对策和建议
针对上述问题,在新农村建设的过程中,必须加强农村宅基地管理,实行宅基地制度创新,建立完善相关制度和政策。
(一)加强宅基地规划管理
应当在深入调研的基础上,科学合理地确定宅基地具体执行面积及占地标准,人均宅基地面积由省统一规定出一定的范围,再由各地按照实际情况确定标准,各地都应该按照规定执行;结合新农村建设目标做好村庄规划,合理布局,充分利用村内各种闲置地,促进土地集约利用,并要控制好农村居民的规模,建设好配套基础设施;加大对闲置宅基地、空闲地、“一户多宅”现象的清理和处置,建立农村宅基地使用权强制登记制度。此外规划要走群众路线,要依靠村民参与,集思广益,充分尊重村民的意见。
(二)建立农村宅基地有偿使用制度
宅基地有偿使用可以从认识和观念上解决宅基地的权属问题,有利于农村土地产权制度的确立,使宅基地的集体所有权在经济上得到体现,能有效地减少和制止多占、滥用宅基地的现象,促进节约和合理利用土地;便于对村庄进行规划和管理,能集中一部分资金用于乡村的公共设施建设;增加了宅基地分配的透明度,从制度上遏制和限制了干部的不正之风。
(三)严格控制农民宅基地的审批
党的十七届三中全会《决定》提出的“要完善农村宅基地制度,严格宅基地管理”,实际上就是要求各地建立宅基地审批责任和过错追究制度,严格宅基地规划、审批管理,执行“一户一宅”的政策。严格按照法定的宅基地审批条件、面积限额及审批程序办理,严把审批条件,严格执行“一户一宅”政策,促进节约,集约用地。不符合申请条件的不予批准。对上报的宅基地坚持“规范用地,积极引导,公开公正,集体会审”的原则进行核查。对村(居)分配、使用宅基地管理和收费实行有效的监督,确保公平地分配宅基地,减少村(居)分配宅基地中不合理收费和私下买卖宅基地行为的发生。
(四)完善宅基地流转机制
我国现行的法律和制度对宅基地的流转做出了严格的限制性规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定,禁止城镇居民在农村购置宅基地。宅基地转让须符合规定条件,购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。
我国农村宅基地限制性流转制度是我国特定历史时期的产物,稳定了我国农村经济,但是在现阶段产生了一系列问题,阻碍作用日益显现。例如,先富裕起来的农民进城购房,而受现行宅基地流转政策的限制,其留在农村的宅基地不能公开合法转让,造成宅基地大量闲置,“空心村”现象严重。
可见限制宅基地流转,既不利用资源的有效配置,也不利用土地的节约利用。因此应当修改相关法律法规,建立农村宅基地自由流转制度。建立规范有序的农民宅基地流转市场,赋予农民拥有房屋宅基地的完全使用权、收益权和处分权,可以转让、出租、抵押、继承及赠与,允许农村宅基地在城乡居民之间自由流转。
(五)加强“空心村”的治理
针对目前农村宅基地管理中存在严重的“空心村”现象,各级政府都高度重视,把治理“空心村”作为目前农村工作的大事来抓。对于“空心村”的治理要做好以下几方面的工作:
1、科学规划,因地制宜。“空心村”治理的成功,关键要编制一个科学的规划。由于农村情况复杂多样,“空心村”治理应根据各村的基础和条件,以及群众的实际需求,确立治理的模式。对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊“空心村”,进行统一规划,以城镇为中心,有步骤地实施整体搬迁、连片发展,逐步形成规模,腾出的土地转为建设用地;对离城镇较远、经济基础较差的“空心村”,可以小村向大村集中,合理归并自然村,引导向条件相对优越的中心村迁移;对不具备合并条件、但可以填实的“空心村”,加强对闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合,对拆迁的老宅基重新规划,作为新的预留宅基地,由村收回调剂安排利用。
2、加强组织领导,有法有序高效推进治理工作。“空心村”治理是一项系统工程,它涉及到农村工作的方方面面,涉及到农民群众的切身利益和农村社会稳定。要确保“空心村”治理的各个环节健康有序开展。成立“空心村”治理工作的领导组织机构,如各试点镇(街道)都成立了由主要领导任组长,国土、建设、环保、财政等部门主要负责人为成员的专门领导机构,制订了切实的工作方案,出台了相关政策,明确到事,责任到人;制定“空心村”治理工作的有关政策,使治理工作有法可依,有章可循;加强治理工作的全程监督,依靠民主监督解决“空心村”治理中的难题;搞好协调配合,各有关部门根据各自职责搞好协调配合;建立奖惩机制,对治理工作中做出突出贡献的组织和个人给予奖励。
3、创新机制,广开筹资渠道。“空心村”治理需要大量的资金,如何筹措大量资金是保证“空心村”顺利实施的关键,山亭区村庄建设搞得好的村,多是经济实力强的富村,村集体经济弱的村往往难有作为。要按照“谁投资,谁受益”的原则,坚持以集体自筹为主,财政补助为辅,社会资金参与这一多渠道的方式来筹措空心村的治理资金。对村庄大规模整治,首先由村集体投入资金搞建设,具有用资金换社会效益的公益性质;其次“空心村”治理可以通过市场化运作,多渠道筹措资金。企业或个人可以参与多渠道筹措资金,把“空心村”治理的一些项目推向市场,通过公开招标,吸引社会闲散资金,解决“空心村”治理的资金问题。
(六)加强宣传教育
各级部门要采取多种形式大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理意见》,使法规深入人心,增强干群节约土地、依法管地的法律意识,在全社会形成自觉节约用地、依法管地用地的良好氛围。大力宣传宅基地集约化使用的意义,通过宣传教育和社会舆论的正确引导,帮助农民树立正确的建房观,使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。
参考文献:
1、于华江,王瑾.我国农村宅基地管理调查分析[J].中国农业大学学报(社会科学版),2008(2).
2、赵之枫.城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探[J].农业经济问题,2001(1).
3、徐万刚,杨少垒.城市化视角下的农村宅基地流转制度分析[J].社会科学家,2009(3).
4、胡传景,沈士芹,张洪武.建立农村宅基地使用权自由流转制度的构想[J].广东土地科学,2007(5).
5、黄岩.新农村建设中的空心村问题及对策研究[J].现代商贸工业,2009(12).
6、成令波,王志彬,张利海.完善“空心村”宅基地管理的思考[J].城乡建设,2009(5).
(作者单位:郎静,山东省枣庄市国土资源局;贾广花,山东省枣庄市山亭区半湖小学)
关键词:农村宅基地;空心村;管理现状;对策
一、问题的提出
随着生活水平的不断提高,农村发生了前所未有的变化,农民要求改善居住条件的愿望越来越迫切,农村建房热始终居高不下并呈增长趋势,宅基地管理出现了新情况、新问题。加强农村宅基地管理,合理配置和集约高效利用土地资源,改善农民居住条件和生活环境,对于促进农村经济快速、健康、稳定发展具有重要意义。而枣庄市农村宅基地管理中存在很多问题,宅基地闲置严重、土地利用效率不高、宅基地规划不合理、“空心村”等现象严重,给枣庄市农村宅基地管理和新农村建设带来了严峻考验。
二、枣庄市农村宅基地管理存在的问题
(一)各市区农村宅基地规划发展不均衡,宅基地闲置现象严重
枣庄市各地区农村宅基地规划不均衡,其中滕州市和山亭区的农村宅基地管理问题最为明显,宅基地闲置现象严重。其中滕州市农村空闲地最多,约224万平方米,其次为山亭区,农村空闲宅基地约99万平方米;而山亭区“一户多宅”现象严重,多出宅基地近350万平方米,其次为滕州市,多出宅基地近177万平方米;另外滕州市和山亭区分别存在着严重的闲置宅基地和不住宅基地。其他地区,如峄城区和薛城区农村空闲宅基地约为50万平方米,市中区农村多出宅基地37万多平方米,而高新区几乎不存在宅基地空闲现象,可见相比其他城区,新规划的高新区没有历史遗留带来的各种宅基地问题。简言之,枣庄市各地区农村分别存在着不同程度的宅基地闲置现象,反映出农村宅基地规划不合理问题,亟需对其进行合理规划和改进。
(二)宅基地分配不均,“一户多宅”现象严重
由于宅基地私有观念在多数农民心中根深蒂固,认为老房子是祖业,新房再多、再大也不能拆祖屋,于是出现了农民建了新房也拒不交出闲置宅基地,“划新不丢旧”造成“一户多宅”现象严重。滕州市、薛城区和山亭区三个地区“一户多宅”情况最为严峻,其中滕州市一户多宅的户数占到村民总户数的25%多,薛城区也近20%。一些农民甚至将自己承包的责任田当成私有土地,随意侵占或调换建房。一些村干部打着“取之于民,用之于民”的幌子,搭车收费,出现经济条件好的村民多数存在一户多宅,真正需要宅基地的村民因为经济条件差无法要求规划新的宅基地,而且老宅基地多的户占用的宅基地相对多些等现象,造成宅基地分配不均。此外还存在村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地,农民超标建房等问题(见表1)。
(三)现行制度不完善,超标占地现象严重
《中华人民共和土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”然而枣庄市各地区不仅“一户多宅”现象严重,而且市中区、山亭区、峄城区农村多出宅基地每户的面积都超过了政府文件的规定面积。可见由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理,再加上我国农村宅基地管理制度采用的是无偿、无限期的使用制度,出现了农民超标占用宅基地建房。
(四)“空心村”现象严重
长期以来,因建设规划滞后,枣庄市许多农村新建住宅大多集中在村庄外围、道路两侧,而村内存在大量的空闲宅基地,形成了外实内空、外新内旧、外齐内乱的“空心村”。如山亭区冯卯镇涝坡村共327户、783人,村庄占地面积为219亩,其中空闲土地面积为132亩,空闲户数共102户。村庄内部空壳严重,特别是村西北部基本无人居住。随着经济社会的快速发展,大批农民涌向小城镇和大中城市,成了非农业的城镇居民,但仍占着原农村宅基地;部分农村青年大学毕业后在外就业,结婚生子,把父母接出去一起居住,造成原宅基地闲置,加重了“空心村”现象。“空心村”的大量存在,造成土地浪费,环境恶化,严重影响了经济发展和新农村建设。而各地区也先后开始开展“空心村”的治理工作,取得了一定成果,本文总结了“空心村”治理的经验,将在第三节中论述。
三、新形势下加强农村宅基地管理的对策和建议
针对上述问题,在新农村建设的过程中,必须加强农村宅基地管理,实行宅基地制度创新,建立完善相关制度和政策。
(一)加强宅基地规划管理
应当在深入调研的基础上,科学合理地确定宅基地具体执行面积及占地标准,人均宅基地面积由省统一规定出一定的范围,再由各地按照实际情况确定标准,各地都应该按照规定执行;结合新农村建设目标做好村庄规划,合理布局,充分利用村内各种闲置地,促进土地集约利用,并要控制好农村居民的规模,建设好配套基础设施;加大对闲置宅基地、空闲地、“一户多宅”现象的清理和处置,建立农村宅基地使用权强制登记制度。此外规划要走群众路线,要依靠村民参与,集思广益,充分尊重村民的意见。
(二)建立农村宅基地有偿使用制度
宅基地有偿使用可以从认识和观念上解决宅基地的权属问题,有利于农村土地产权制度的确立,使宅基地的集体所有权在经济上得到体现,能有效地减少和制止多占、滥用宅基地的现象,促进节约和合理利用土地;便于对村庄进行规划和管理,能集中一部分资金用于乡村的公共设施建设;增加了宅基地分配的透明度,从制度上遏制和限制了干部的不正之风。
(三)严格控制农民宅基地的审批
党的十七届三中全会《决定》提出的“要完善农村宅基地制度,严格宅基地管理”,实际上就是要求各地建立宅基地审批责任和过错追究制度,严格宅基地规划、审批管理,执行“一户一宅”的政策。严格按照法定的宅基地审批条件、面积限额及审批程序办理,严把审批条件,严格执行“一户一宅”政策,促进节约,集约用地。不符合申请条件的不予批准。对上报的宅基地坚持“规范用地,积极引导,公开公正,集体会审”的原则进行核查。对村(居)分配、使用宅基地管理和收费实行有效的监督,确保公平地分配宅基地,减少村(居)分配宅基地中不合理收费和私下买卖宅基地行为的发生。
(四)完善宅基地流转机制
我国现行的法律和制度对宅基地的流转做出了严格的限制性规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定,禁止城镇居民在农村购置宅基地。宅基地转让须符合规定条件,购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。
我国农村宅基地限制性流转制度是我国特定历史时期的产物,稳定了我国农村经济,但是在现阶段产生了一系列问题,阻碍作用日益显现。例如,先富裕起来的农民进城购房,而受现行宅基地流转政策的限制,其留在农村的宅基地不能公开合法转让,造成宅基地大量闲置,“空心村”现象严重。
可见限制宅基地流转,既不利用资源的有效配置,也不利用土地的节约利用。因此应当修改相关法律法规,建立农村宅基地自由流转制度。建立规范有序的农民宅基地流转市场,赋予农民拥有房屋宅基地的完全使用权、收益权和处分权,可以转让、出租、抵押、继承及赠与,允许农村宅基地在城乡居民之间自由流转。
(五)加强“空心村”的治理
针对目前农村宅基地管理中存在严重的“空心村”现象,各级政府都高度重视,把治理“空心村”作为目前农村工作的大事来抓。对于“空心村”的治理要做好以下几方面的工作:
1、科学规划,因地制宜。“空心村”治理的成功,关键要编制一个科学的规划。由于农村情况复杂多样,“空心村”治理应根据各村的基础和条件,以及群众的实际需求,确立治理的模式。对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊“空心村”,进行统一规划,以城镇为中心,有步骤地实施整体搬迁、连片发展,逐步形成规模,腾出的土地转为建设用地;对离城镇较远、经济基础较差的“空心村”,可以小村向大村集中,合理归并自然村,引导向条件相对优越的中心村迁移;对不具备合并条件、但可以填实的“空心村”,加强对闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合,对拆迁的老宅基重新规划,作为新的预留宅基地,由村收回调剂安排利用。
2、加强组织领导,有法有序高效推进治理工作。“空心村”治理是一项系统工程,它涉及到农村工作的方方面面,涉及到农民群众的切身利益和农村社会稳定。要确保“空心村”治理的各个环节健康有序开展。成立“空心村”治理工作的领导组织机构,如各试点镇(街道)都成立了由主要领导任组长,国土、建设、环保、财政等部门主要负责人为成员的专门领导机构,制订了切实的工作方案,出台了相关政策,明确到事,责任到人;制定“空心村”治理工作的有关政策,使治理工作有法可依,有章可循;加强治理工作的全程监督,依靠民主监督解决“空心村”治理中的难题;搞好协调配合,各有关部门根据各自职责搞好协调配合;建立奖惩机制,对治理工作中做出突出贡献的组织和个人给予奖励。
3、创新机制,广开筹资渠道。“空心村”治理需要大量的资金,如何筹措大量资金是保证“空心村”顺利实施的关键,山亭区村庄建设搞得好的村,多是经济实力强的富村,村集体经济弱的村往往难有作为。要按照“谁投资,谁受益”的原则,坚持以集体自筹为主,财政补助为辅,社会资金参与这一多渠道的方式来筹措空心村的治理资金。对村庄大规模整治,首先由村集体投入资金搞建设,具有用资金换社会效益的公益性质;其次“空心村”治理可以通过市场化运作,多渠道筹措资金。企业或个人可以参与多渠道筹措资金,把“空心村”治理的一些项目推向市场,通过公开招标,吸引社会闲散资金,解决“空心村”治理的资金问题。
(六)加强宣传教育
各级部门要采取多种形式大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理意见》,使法规深入人心,增强干群节约土地、依法管地的法律意识,在全社会形成自觉节约用地、依法管地用地的良好氛围。大力宣传宅基地集约化使用的意义,通过宣传教育和社会舆论的正确引导,帮助农民树立正确的建房观,使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。
参考文献:
1、于华江,王瑾.我国农村宅基地管理调查分析[J].中国农业大学学报(社会科学版),2008(2).
2、赵之枫.城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探[J].农业经济问题,2001(1).
3、徐万刚,杨少垒.城市化视角下的农村宅基地流转制度分析[J].社会科学家,2009(3).
4、胡传景,沈士芹,张洪武.建立农村宅基地使用权自由流转制度的构想[J].广东土地科学,2007(5).
5、黄岩.新农村建设中的空心村问题及对策研究[J].现代商贸工业,2009(12).
6、成令波,王志彬,张利海.完善“空心村”宅基地管理的思考[J].城乡建设,2009(5).
(作者单位:郎静,山东省枣庄市国土资源局;贾广花,山东省枣庄市山亭区半湖小学)