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摘要：军队的现代化发展离不开武器装备采购体系的建设，相关立法的完善是武器装备采购体系建设的保障，我国目前虽然已存在一些规制武器装备采购的法律法规，但现有的法律体系较为庞杂笼统，急需针对武器装备采购的统一立法。《政府采购法》第八十六条规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”，对军事采购法规的立法模式做出了规定，但由于武器装备采购的特殊性，仅由中央军事委员会进行立法存在诸多不足之处，不足以解决在武器装备采购中出现的问题，我国应由全国人大或全国人大常委会以法律的形式对武器装备采购进行立法。
关键词：政府采购法；军事采购；武器装备采购立法
近年来，国际间军备竞争日益激烈，习近平总书记曾在全军装备会议中指出：武器装备是军队现代化的重要标志，是国家安全和民族复兴的重要支撑。从实际的角度出发，武器装备整体水平的提升离不开武器装备采购体系的建设，建立完备的武器装备采购法规是我军武器装备采购体系建设的保障。虽然我国目前现有的一些法律法规对武器装备的采购已经形成了规制，但至今尚不完善，存在诸多问题。随着军队对高水平武器装备采购体系建设需求的不断提高，对于武器装备采购进行专项立法是必要的。
另外，我国已经出台了《政府采购法》，其第八十六条规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”，此条款似乎对于军事采购的立法做出了规范，但是军事采购的种种特性表明，政府采购的相关规定无法妥善处理军事采购中出现的问题，对于武器装备采购是以法律还是以条例的形式进行立法也引起了广泛的讨论。
一、我国现有的武器装备采购相关立法
目前我国的武器装备采购立法体系以《政府采购法》和《国防法》为核心，以其他法规和部门规章为补充，中央军委曾颁布《解放军装备采购条例》，装备发展部曾制定《装备承制单位资格审查管理规定》《装备采购合同管理规定》《装备采购方式与程序管理规定》《装备采购计划管理规定》等规章文件[1] 。
（一）《政府采购法》
《政府采购法》制定的目是为了规范政府采购行为，其规定了政府采购所应遵循的原则、规范等，主要对于政府采购当事人、政府采购行为方式、政府采购程序、政府采购责任进行了详细规范 [2] ，其中，政府采购所应遵循的原则主要包括公开原则、公平原则、公正原则、竞争择优原则等。
另外，《政府采购法》第八十五条规定：“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”此条款明确将涉及国家安全和秘密的武器装备采购排除在了《政府采购法》之外。《政府采购法》第八十六条规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定。”此条款明确了中央军事委员对于军事采购法规的制定权，表明了军事采购与政府采购拥有不同的特殊性。但是，武器装备的采购与政府采购相比有诸多特殊之处，《政府采购法》对于军事采购的具体规定也仅限于以上两款，其具体的规范并不能规制武器装备采购中产生的大量问题。
（二）《国防法》
《国防法》制定的目的是建设和巩固我国国防，其对于国家机构的国防职权、武装力量、国防科研生产和军事采购、国防经费和国防资产等内容进行了详细的规定，明确了我国在军事采购中实行国家军事订货制度，以此来保障军队包括武器装备在内的军用物资供应。
《国防法》第三十七条规定：“国家依法实行军事采购制度，保障武装力量所需武器装备和物资、工程、服务的采购供应。”此条款明确了我国实行军事采购制度来保障军用物资的采购。《国防法》第三十九条规定：“国家对国防科研生产实行统一领导和计划调控；注重发挥市场机制作用，推进国防科研生产和军事采购活动公平竞争。”此条款表明军事采购同样应发挥市场机制的作用，进行公平竞争。但是，《国防法》对于军事采购多是从宏观层面的原则性规定，无法针对性地规范武器装备采购全过程。
（三）其他法规及规章
针对军队的装备采购，中央军委曾颁布《解放军装备采购条例》，此《条例》明确了我军在装备采购中所应贯彻的指导思想、基本原则、基本要求及基本程序，规定总装备部（现为装备发展部）总体负责全军的装备采购，同时分别明确了总装备部（现为装备发展部）分管的有关装备部门、军兵种装备部门以及军代表的相关职责，确定了军队进行的装备采购均需落实合同制，装备采购合同采用书面形式订立。
另外，装备发展部曾颁布过《装备承制单位资格审查管理规定》《装备采购合同管理规定》《装备采购方式与程序管理规定》《装备采购计划管理规定》等规章文件，对于装备的承制单位资格、装备采购的合同、方式、程序、计划管理等进行了补充规定。但是，军队颁布的这些法规及规章，往往不公开发布，部分国防科技工业相关部门可以从特殊渠道獲取。且综合上述法规来看，《解放军采购条例》对于装备采购的规定过于笼统，且时效过久，越来越不足以适用现代化军队的发展；装备发展部颁布的相关文件较为分散，尚不能形成对于武器装备采购的系统性规范。
二、国外武器装备采购供应相关立法
西方多数国家认为军事采购属于政府采购的一部分，军事工业经济仅仅是市场经济的其中之一，很多西方国家的军事工业集军民为一体，军工企业与民用企业并没有清晰的划分，但多数国家对于武器装备采购均制定了专门的法律来进行规范。
（一）体系完备的美国立法
美国将军事采购视作政府采购的一部分，针对政府采购的规定同样适用于军事采购。但美国同时又将军事采购的管理和立法体系独立于一般的联邦采购，对军事采购形成了各个阶层的立法，法律体系完备、覆盖面广。在法律层面，美国很早便制定了《武装部队采购法》，此法是规范美国军事采购的基本法，明确了美军采购的程序及规范，此外，其制定的《国家安全法》《国防生产法》、每年度的国防授权法中有些法规也是军事采购的重要法律依据。在法规层面，美国制定了集政府采购与军事采购为一体的《联邦采办条例》，针对国防领域还制定有《联邦采办条例国防部补充条例》，两部条例细致地规定了所有的联邦采购及国防采购行为，此外，《国防动员计划》作为行政法规也是军事采购法律的重要补充。在规章层面，国防部、国家航空航天局、能源部等有关部门针对军事采购均发布了大量的指令、指示。三个层次的法律法规使美国形成了完备的军事采购法律体系，为军事采购工作的进行提供了法律依据。 （二）历史悠久的英国立法
英国是世界上最早建立政府采购的国家，相关法律规定发展历史悠久，其对于军事采购的态度与同为英美法系国家的美国类似，虽然制定了对军事采购与政府采购均可适用的法律规范，军事采购遵循政府采购法规的一般原则，但由于军事采购的保密性与特殊性，又同时制定了专门面向军事采购的法律法规及行为准则，军事采购的管理与立法自成体系，独立于政府采购。
（三）军民统一的法国立法
作为大陆法系的典型代表，法国对于政府采购和军事采购实行统一的管理政策，其在法律层面制定了《公共采购法》，此法中的规定既适用于政府采购，也适用于军事采购。在采购合同满足一定条件时，无论是军事采购合同还是非军事采购合同，均受到《公共采购法》的制约。
三、武器装备采购立法模式
讨论武器装备采购立法模式，绕不开的一个问题是我国现行的《政府采购法》对武器装备采购立法的影响，《政府采购法》第八十六条表明：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定。”但武器装备采购具有其本身的特性，笔者认为，仅中央军事委员会制定武器装备采购法规不足以满足现实的需要，武器装备采购应由全国人大或全国人大常委会制定法律来进行规范。
（一）《政府采购法》对武器装备采购立法的影响
如前所述，《政府采购法》第八十五条、第八十六条对于军事采购相关问题做出了规定，由于军事采购本身所具有的特殊性，这两项条款似乎已将军事采购排除在政府采购之外。但如果进行专门的武器装备采购立法，是将此法置于《政府采购法》之下制定《武器装备采购条例》，还是将此法与《政府采购法》平行制定《武器装备采购法》，引起了热烈的讨论。
《政府采购法》第八十六条规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定。”倘若按照此条款的来理解，那么军事采购的法规应由中央军委进行立法。就我国而言，中央军事委员会无权制定法律，仅仅能够制定在武装力量内部实施的军事法规，从这个角度来看，那就明显将武器装备立法置于《政府采购法》之下。但是，武器装备的采购涉及采购方与供应方双方的利益，采购主体主要为军队采购部门和最终使用的职能部门，供应主体以十一大军工集团为代表，同时呈现多元化的趋势。武器装备采购立法应规制的对象应包括采购和供应双方，仅就军工集团来看，其不属于武装力量，由中央军委制定军事法规将不能对其形成有效的规制。因此，笔者认为，针对武器装备采购，应由全国人大或全国人大常委会制定在全国范围内统一施行的法律。
（二）武器装备采购的本身特性对立法的影响
如上文所述，笔者从《政府采购法》相关条款的分析中指出，我国应由全国人大或全国人大常委会制定统一的武器装备采购供应法律，除此之外，从武器装备采购的本身特性来看，我国采用法律的形式对于武器装备采购进行立法也是必要的，主要有以下特性需要考虑：
（1）武器装备采购经费的独立性。政府采购是指各级政府机构、事业单位和团体组织依据《政府采购法》使用政府经费进行采购的行为，武器装备采购是指军队各级单位使用专项经费进行军工采购的行为，其中，武器装备采购的经费与政府采购的经费是相互独立的，国家对于武器装备的采购划拨专项经费。
（2）武器装备采购实施的特殊性。武器装备采购具有保密性强、时效性快、交易双方均为特殊主体等特点，在具体实施采购时，军队自身规定采购流程，独立制定武器装备采购管理体系。政府采购一般由各级政府设立的非营利性采购机构负责，重点工作在于招标评审，较少参与其他环节；而在武器装备采购中，军队的采购部门负责采购的组织、评审、验收、监督等全过程。
（3）武器装备采购方式的保密性。政府采购往往遵循公开透明原则，招标形式多样化，招标项目向社会公开，运用公开招标的方式使市场主体充分竞争。而军事采购方式具有较强的保密性，诸多采购项目不能向社会公布，更多的还是采用邀请招标和非招标采购的方式进行。
（4）武器装备采购顺序的优先性。武器装备采购的目的是为保障军队的作战所需，在依靠正常市场秩序无法满足军队需要的情况下，军队可拥有政府采购所无法比拟的优先权，军队有权依法强制有关部门或企业按照军队需求进行生产和供应。
（5）武器装备采购体系的平战适用性。政府采购一般没有平时和战时的区分，是一种仅考虑考到政府建设平时需求的采购；而武器装备采购需考虑到军队时刻准备战斗的需要，制定平时和战时相结合的采购规范，建立平时和战时的双重保障。
综上可知，虽然武器装备采购与政府采购有相通之处，但由于武器装备采购本身具有的采购经费独立性、采购实施特殊性、采购方式保密性、采购顺序优先性、采购体系平战适用性等特性，一般政府采购规范还远远不能将武器装备采购产生的问题纳入其中，我国应由全国人大或全国人大常委会制定与《政府采购法》平行的武器装备采购法律。
四、结束语
武器装备采购立法的完善对于提升军队装备实力有重要影响，军队装备实力的提升代表着军队现代化进程的发展，我国目前虽已存在一些对于武器装备采购能够形成规范的相关法律法规，但其立法体系庞杂笼统，尚需出台专门针对武器装备采购的法律规范。从国外发达国家的立法来看，以美国为代表的多数发达国家均对军事采购制定了专门的法律，将军事采购独立于政府采购之外，形成了单独的法律体系。我国《政府采购法》第八十六条虽规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”，但武器装备采购涉及采购与供应双方，中央军事委员会制定的法规仅在我国武装力量范围内适用，其无法对以军工集团为代表的供应方形成有效的规制，同时，由于武器装备采购本身具有的特性，政府采购的规范将无法涵盖武器装备采购所产生的诸多问题。因此，由全国人大或全国人大常委会制定与《政府采购法》平行的武器装备采購法律是我国武器装备采购立法模式的现实选择。
参考文献：
[1]姚慰.军工营销[M].北京：国防工业出版社，2016：378.
[2]刘克鑫.法律战线[M].北京：国防工业出版社，2010：147.
基金项目：北京市科技计划课题“北京市军民科技协同创新平台建设与示范运行研究”项目资助（Z181100004118003）。
（作者简介：吕昭诗， 孙晓璞，北京理工大学法学院硕士研究生）
关键词：政府采购法；军事采购；武器装备采购立法
近年来，国际间军备竞争日益激烈，习近平总书记曾在全军装备会议中指出：武器装备是军队现代化的重要标志，是国家安全和民族复兴的重要支撑。从实际的角度出发，武器装备整体水平的提升离不开武器装备采购体系的建设，建立完备的武器装备采购法规是我军武器装备采购体系建设的保障。虽然我国目前现有的一些法律法规对武器装备的采购已经形成了规制，但至今尚不完善，存在诸多问题。随着军队对高水平武器装备采购体系建设需求的不断提高，对于武器装备采购进行专项立法是必要的。
另外，我国已经出台了《政府采购法》，其第八十六条规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”，此条款似乎对于军事采购的立法做出了规范，但是军事采购的种种特性表明，政府采购的相关规定无法妥善处理军事采购中出现的问题，对于武器装备采购是以法律还是以条例的形式进行立法也引起了广泛的讨论。
一、我国现有的武器装备采购相关立法
目前我国的武器装备采购立法体系以《政府采购法》和《国防法》为核心，以其他法规和部门规章为补充，中央军委曾颁布《解放军装备采购条例》，装备发展部曾制定《装备承制单位资格审查管理规定》《装备采购合同管理规定》《装备采购方式与程序管理规定》《装备采购计划管理规定》等规章文件[1] 。
（一）《政府采购法》
《政府采购法》制定的目是为了规范政府采购行为，其规定了政府采购所应遵循的原则、规范等，主要对于政府采购当事人、政府采购行为方式、政府采购程序、政府采购责任进行了详细规范 [2] ，其中，政府采购所应遵循的原则主要包括公开原则、公平原则、公正原则、竞争择优原则等。
另外，《政府采购法》第八十五条规定：“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”此条款明确将涉及国家安全和秘密的武器装备采购排除在了《政府采购法》之外。《政府采购法》第八十六条规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定。”此条款明确了中央军事委员对于军事采购法规的制定权，表明了军事采购与政府采购拥有不同的特殊性。但是，武器装备的采购与政府采购相比有诸多特殊之处，《政府采购法》对于军事采购的具体规定也仅限于以上两款，其具体的规范并不能规制武器装备采购中产生的大量问题。
（二）《国防法》
《国防法》制定的目的是建设和巩固我国国防，其对于国家机构的国防职权、武装力量、国防科研生产和军事采购、国防经费和国防资产等内容进行了详细的规定，明确了我国在军事采购中实行国家军事订货制度，以此来保障军队包括武器装备在内的军用物资供应。
《国防法》第三十七条规定：“国家依法实行军事采购制度，保障武装力量所需武器装备和物资、工程、服务的采购供应。”此条款明确了我国实行军事采购制度来保障军用物资的采购。《国防法》第三十九条规定：“国家对国防科研生产实行统一领导和计划调控；注重发挥市场机制作用，推进国防科研生产和军事采购活动公平竞争。”此条款表明军事采购同样应发挥市场机制的作用，进行公平竞争。但是，《国防法》对于军事采购多是从宏观层面的原则性规定，无法针对性地规范武器装备采购全过程。
（三）其他法规及规章
针对军队的装备采购，中央军委曾颁布《解放军装备采购条例》，此《条例》明确了我军在装备采购中所应贯彻的指导思想、基本原则、基本要求及基本程序，规定总装备部（现为装备发展部）总体负责全军的装备采购，同时分别明确了总装备部（现为装备发展部）分管的有关装备部门、军兵种装备部门以及军代表的相关职责，确定了军队进行的装备采购均需落实合同制，装备采购合同采用书面形式订立。
另外，装备发展部曾颁布过《装备承制单位资格审查管理规定》《装备采购合同管理规定》《装备采购方式与程序管理规定》《装备采购计划管理规定》等规章文件，对于装备的承制单位资格、装备采购的合同、方式、程序、计划管理等进行了补充规定。但是，军队颁布的这些法规及规章，往往不公开发布，部分国防科技工业相关部门可以从特殊渠道獲取。且综合上述法规来看，《解放军采购条例》对于装备采购的规定过于笼统，且时效过久，越来越不足以适用现代化军队的发展；装备发展部颁布的相关文件较为分散，尚不能形成对于武器装备采购的系统性规范。
二、国外武器装备采购供应相关立法
西方多数国家认为军事采购属于政府采购的一部分，军事工业经济仅仅是市场经济的其中之一，很多西方国家的军事工业集军民为一体，军工企业与民用企业并没有清晰的划分，但多数国家对于武器装备采购均制定了专门的法律来进行规范。
（一）体系完备的美国立法
美国将军事采购视作政府采购的一部分，针对政府采购的规定同样适用于军事采购。但美国同时又将军事采购的管理和立法体系独立于一般的联邦采购，对军事采购形成了各个阶层的立法，法律体系完备、覆盖面广。在法律层面，美国很早便制定了《武装部队采购法》，此法是规范美国军事采购的基本法，明确了美军采购的程序及规范，此外，其制定的《国家安全法》《国防生产法》、每年度的国防授权法中有些法规也是军事采购的重要法律依据。在法规层面，美国制定了集政府采购与军事采购为一体的《联邦采办条例》，针对国防领域还制定有《联邦采办条例国防部补充条例》，两部条例细致地规定了所有的联邦采购及国防采购行为，此外，《国防动员计划》作为行政法规也是军事采购法律的重要补充。在规章层面，国防部、国家航空航天局、能源部等有关部门针对军事采购均发布了大量的指令、指示。三个层次的法律法规使美国形成了完备的军事采购法律体系，为军事采购工作的进行提供了法律依据。 （二）历史悠久的英国立法
英国是世界上最早建立政府采购的国家，相关法律规定发展历史悠久，其对于军事采购的态度与同为英美法系国家的美国类似，虽然制定了对军事采购与政府采购均可适用的法律规范，军事采购遵循政府采购法规的一般原则，但由于军事采购的保密性与特殊性，又同时制定了专门面向军事采购的法律法规及行为准则，军事采购的管理与立法自成体系，独立于政府采购。
（三）军民统一的法国立法
作为大陆法系的典型代表，法国对于政府采购和军事采购实行统一的管理政策，其在法律层面制定了《公共采购法》，此法中的规定既适用于政府采购，也适用于军事采购。在采购合同满足一定条件时，无论是军事采购合同还是非军事采购合同，均受到《公共采购法》的制约。
三、武器装备采购立法模式
讨论武器装备采购立法模式，绕不开的一个问题是我国现行的《政府采购法》对武器装备采购立法的影响，《政府采购法》第八十六条表明：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定。”但武器装备采购具有其本身的特性，笔者认为，仅中央军事委员会制定武器装备采购法规不足以满足现实的需要，武器装备采购应由全国人大或全国人大常委会制定法律来进行规范。
（一）《政府采购法》对武器装备采购立法的影响
如前所述，《政府采购法》第八十五条、第八十六条对于军事采购相关问题做出了规定，由于军事采购本身所具有的特殊性，这两项条款似乎已将军事采购排除在政府采购之外。但如果进行专门的武器装备采购立法，是将此法置于《政府采购法》之下制定《武器装备采购条例》，还是将此法与《政府采购法》平行制定《武器装备采购法》，引起了热烈的讨论。
《政府采购法》第八十六条规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定。”倘若按照此条款的来理解，那么军事采购的法规应由中央军委进行立法。就我国而言，中央军事委员会无权制定法律，仅仅能够制定在武装力量内部实施的军事法规，从这个角度来看，那就明显将武器装备立法置于《政府采购法》之下。但是，武器装备的采购涉及采购方与供应方双方的利益，采购主体主要为军队采购部门和最终使用的职能部门，供应主体以十一大军工集团为代表，同时呈现多元化的趋势。武器装备采购立法应规制的对象应包括采购和供应双方，仅就军工集团来看，其不属于武装力量，由中央军委制定军事法规将不能对其形成有效的规制。因此，笔者认为，针对武器装备采购，应由全国人大或全国人大常委会制定在全国范围内统一施行的法律。
（二）武器装备采购的本身特性对立法的影响
如上文所述，笔者从《政府采购法》相关条款的分析中指出，我国应由全国人大或全国人大常委会制定统一的武器装备采购供应法律，除此之外，从武器装备采购的本身特性来看，我国采用法律的形式对于武器装备采购进行立法也是必要的，主要有以下特性需要考虑：
（1）武器装备采购经费的独立性。政府采购是指各级政府机构、事业单位和团体组织依据《政府采购法》使用政府经费进行采购的行为，武器装备采购是指军队各级单位使用专项经费进行军工采购的行为，其中，武器装备采购的经费与政府采购的经费是相互独立的，国家对于武器装备的采购划拨专项经费。
（2）武器装备采购实施的特殊性。武器装备采购具有保密性强、时效性快、交易双方均为特殊主体等特点，在具体实施采购时，军队自身规定采购流程，独立制定武器装备采购管理体系。政府采购一般由各级政府设立的非营利性采购机构负责，重点工作在于招标评审，较少参与其他环节；而在武器装备采购中，军队的采购部门负责采购的组织、评审、验收、监督等全过程。
（3）武器装备采购方式的保密性。政府采购往往遵循公开透明原则，招标形式多样化，招标项目向社会公开，运用公开招标的方式使市场主体充分竞争。而军事采购方式具有较强的保密性，诸多采购项目不能向社会公布，更多的还是采用邀请招标和非招标采购的方式进行。
（4）武器装备采购顺序的优先性。武器装备采购的目的是为保障军队的作战所需，在依靠正常市场秩序无法满足军队需要的情况下，军队可拥有政府采购所无法比拟的优先权，军队有权依法强制有关部门或企业按照军队需求进行生产和供应。
（5）武器装备采购体系的平战适用性。政府采购一般没有平时和战时的区分，是一种仅考虑考到政府建设平时需求的采购；而武器装备采购需考虑到军队时刻准备战斗的需要，制定平时和战时相结合的采购规范，建立平时和战时的双重保障。
综上可知，虽然武器装备采购与政府采购有相通之处，但由于武器装备采购本身具有的采购经费独立性、采购实施特殊性、采购方式保密性、采购顺序优先性、采购体系平战适用性等特性，一般政府采购规范还远远不能将武器装备采购产生的问题纳入其中，我国应由全国人大或全国人大常委会制定与《政府采购法》平行的武器装备采购法律。
四、结束语
武器装备采购立法的完善对于提升军队装备实力有重要影响，军队装备实力的提升代表着军队现代化进程的发展，我国目前虽已存在一些对于武器装备采购能够形成规范的相关法律法规，但其立法体系庞杂笼统，尚需出台专门针对武器装备采购的法律规范。从国外发达国家的立法来看，以美国为代表的多数发达国家均对军事采购制定了专门的法律，将军事采购独立于政府采购之外，形成了单独的法律体系。我国《政府采购法》第八十六条虽规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”，但武器装备采购涉及采购与供应双方，中央军事委员会制定的法规仅在我国武装力量范围内适用，其无法对以军工集团为代表的供应方形成有效的规制，同时，由于武器装备采购本身具有的特性，政府采购的规范将无法涵盖武器装备采购所产生的诸多问题。因此，由全国人大或全国人大常委会制定与《政府采购法》平行的武器装备采購法律是我国武器装备采购立法模式的现实选择。
参考文献：
[1]姚慰.军工营销[M].北京：国防工业出版社，2016：378.
[2]刘克鑫.法律战线[M].北京：国防工业出版社，2010：147.
基金项目：北京市科技计划课题“北京市军民科技协同创新平台建设与示范运行研究”项目资助（Z181100004118003）。
（作者简介：吕昭诗， 孙晓璞，北京理工大学法学院硕士研究生）